通过有效的政府管制实现金融稳定

通过有效的政府管制实现金融稳定

通过有效的政府管制实现金融稳定^[1]

周子衡

经济转轨有着两个方面的含义:从计划到市场的转轨意味着经济资源配置方式的转变;从计划到管制表示着政府经济干预方式的转变。在经济转轨中，金融部门的稳定性尤其重要，这就需要强化有效的市场流动性的约束和政府制度性的约束。政府保护有助于缓解金融脆弱，但也累积了危机。危机是市场约束的最终体现，危机还是形成新的管制(或监管)的政策实践来源，管制与监管的目标并不是根除危机，而是有效地减缓危机冲击或治理危机。

一、管制理念——从计划到管制

经济学界认为，现代经济管制肇始于19世纪末期的产业管制，其中标志性的事件是美国州际铁路管制委员会的建立，这一机构用来协调铁路建设的项目规划，毕竟在跨州的两座城市之间不能够修建两条并列的铁路，这表明自由放任的经济政策在产业领域碰到了“天花板”。接下来，1929～1933年爆发的大危机又将自由放任的经济政策从金融领域排挤出去。届时，美国成为一个“管制的资本主义大国”。也正是这场蔓延整个经济世界的大危机，全面确立了西方经济体系的金融管制。

与此同时，在东方，奉行斯大林主义的前苏联确立了计划控制的经济体系;德国纳粹、意大利法西斯和日本军国主义分别建立了带有明显战时特征的统制经济体系。第二次世界大战后，欧洲的德、意经济纳入到西方的管制经济体系之中，而前苏联的计划控制经济体系全面在东方扩展开来，其计划控制的经济模式对一系列非共产党国家也表现出极强的渗透能力。比较特殊的是日本，一方面，日本被纳入到美国主导的西方经济体系之中去，带有比较明显的盎格罗—美利坚的特色;另一方面，日本固有的经济特征顽强地生存下来，并在“新体制”中不断弘扬光大，有如:终身雇佣制、企业员工对于企业的效忠、主银行体制、“财阀、官僚、自民党”的三位一体，等等。可以说，战前的管制、计划控制和战时统制的三大经济模式转变为管制经济、计划控制经济和以日本为代表的规制经济。

从经济史的角度看，管制经济与计划控制经济可以在重商主义或更早的时期找到共同的源头。管制和计划是君王控制经济的两种主要手段，只是当时的计划是一种特许制度(charter)。事实上，特许是其主要的计划手段。特许是在私有制的基础上的计划手段，只有在消灭了私有制的前苏联等东方社会主义国家，全面的计划控制才替代了私有制下的特许。这就说明，计划与管制是政府干预经济活动的两种基本模式。

计划不断地向东方发展，并不断地寄生于高度国有化的经济体系，才最终发展到前苏联高度垄断的经济集权，高度依赖政治极权的支撑;管制则不断地向西方发展，先后不断地挣脱罗马教权的、封建王权的、殖民地宗主国的诸种束缚，并最终同三权分立的近代化的民主政治体制结合起来，使经济管制最终摆脱了特权模式，托庇于多元的政治博弈。在西方，管制与市场是可以调和的，彼此支持的经济协调模式，充分利用市场活力并克服市场失败;在东方，计划与市场是高度对立的，彼此冲突的经济碰撞模式，必须充分地利用政治高压来克服计划控制的不足或失败。

20世纪60年代末至70年代初，东西方世界不约而同地展开了经济改革，西方是放松管制;东方是放松计划。其结果是，计划控制的经济体系事实上已经全面退出了经济社会，市场经济模式取得了在整个经济世界的胜利。以中国为例，通过计划全面控制经济资源的体制已经成为历史，计划手段事实上仅限于在一系列的基础价格(有如:煤、电、油、运)方面发挥作用，在更广泛的社会经济生活与经济活动中，市场正在发挥越来越强的作用。

东方所面临的经济挑战是，在放松计划控制(甚或在一系列的领域彻底放弃计划控制)的同时，政府对于经济活动的管制能力极其薄弱。一些错误的解读将计划与管制共同视为市场的对立物，在放松乃至放弃计划控制的经济市场化、经济自由化或经济开放全球化的改革中，主张“弱化乃至放弃政府管制”。这不仅在中国，而且在东南亚国家都有体现。事实上，东南亚金融危机并非缘自金融自由化或全球化，而是无知无畏地放弃管制或无管制所导致的一场金融危机。

这表明从计划到管制尚有许多需要甄别与学习的，核心就是要确立“从计划到管制”的经济体制的转轨观念。我们说，“从计划到市场”是一个经济资源配置方式的转轨，而就政府干预经济活动的模式来看，就不能是既无计划、又无管制的“无政府状态”。否则，则市场失败极易发生，又极难克服或救治。

管制经济是舶来品，需要在特定的语境下研讨。但正是在这样状况下才极易发生“张冠李戴”或“望文生义”的误读。

以“规制”为例，一些意见是它更能在汉语环境中替代“管制”，而更为准确恰当地表达本质含义。这说明，事实上缺乏具体辨析管制措施正误的能力，而冀求一种事实上非常模糊的表达。“规制”语出日本汉字，是日本人对于英美管制经济的一种东方式的解读，经济事实已经证明日本式的“规制”解读在相当程度上含混了法律之规和其他规范之间的差异，为企业规范、社会规范、传统规范在经济生活中大行其道打开方便之门，事实上挤压了法律规范的空间，使得各经济主体之间的关系权威化，而不是权利化。简言之，“规制”既可适于“法治”，亦可适于“人治”，甚至“规制”本身并不一定成文化。这就是日本经济规制模式与盎格鲁—美利坚模式的根本区别。这种区别有着深厚的社会政治文化传统在里面的作用。正如在中国奉行计划控制经济体系时期一样，日本人学习中国的《鞍钢宪法》，中国人则在计划改革中期热衷日本的主银行模式，青睐日本的政企关系模式。然而，日本的10年经济萧条说明了日本特色的有限性，根本而言，就是要彻底地改革其规制经济模式。应当说，东方国家更愿意从日本的模式来看待与学习西方模式，认为日本的经济规则更符合东西方两方面的精髓。但是，西方世界从来都不认为日本的规制经济是好的范本，它们甚至嘲笑日本版本的《反垄断法》、《公平竞争法》是徒有其表。

“规制”在汉语中也是有其渊源的，在古汉语中也有体现，主要的意思是“规模”与“体制”。在封建皇权的专制统治下，社会等级制度森严，从建筑、服饰到仪式等各个方面受到礼制的约束，否则就是逾越体制，“逾制”就是大不敬、是大罪!

因此，日本式的“规制”和中国礼制下的“规制”，都与现代经济管制相去甚远，不可比拟。

二、银行约束:管制(regulation)、监管(supervision)与合规(compliance)

银行机构应当受到全面而有效的管制(regulation)。这意味着，管制规范应当得到“遵守与执行”，这就需要监督(monitor)与检查(check)。谁来负责监督检查呢?一般来说，管制者(regulator)指的是管制立法者或推动管制立法者，监管者(supervisor)负责监督检查，其活动是监管(supervision)。

由此看来，管制是否有效往往直接取决于监管。因此，我们自觉不自觉地提出“放松管制、强化监管”。就是说，放松管制不等同于放弃管制，而只要管制存在，就需要充实监管。事实上，管制只是在不断地变换其重心，换言之，管制既有弱化(deregulation)的情况，也存在强化(reregulation)的情况。本质是换个方式再管制(reregulation)。但是，人们还是会感觉到管制放松了。这就好比是一个被看管并包裹得严严实实的婴孩，终有一天，被允许满地乱跑，甚至成长到可驾车上高速，并持有枪支，表面看是越来越自由，事实上，他(她)需要接受越来越严格与复杂的管制，看管人员也远为庞大多样。因此，经济社会关注管制，也同样关注监管。

对于银行机构而言，监管的重要性就更为突出了。金融活动有其独特性，这源于金融本质，要么是缘于信用、要么是缘于约定，总之，金融产品不具备物理属性。就是说，信贷或者期权，不能够被消费掉，也不是为了消费掉，它要一直被交易下去。因此，金融活动具有高度的灵活性和过度交易的可能性。这就带来了价格的波动性和交易的外部性。因此，金融机构需要稳健经营以避免由于交易失败所带来的机构失败，并避免个别金融机构的失败给整个金融机构体系带来连锁反应。

实现稳健经营既是金融机构自身的需要，也是整个金融机构体系的需要。这样，有效的金融管制与监管就成为一项准公共产品。换言之，就存在自律管制与公共管制两种状况。在大危机之前，对于金融机构的自律管制是主体，公共管制并不充分。就是说，公共部门尚难直接而全面地干预金融机构。大危机之后，金融管制全面建立，一系列的金融机构自身的管制规章也被上升为公共的管制要求。最为突出的就是，金融机构的内部控制和合规职能被不断地提升其重要性。

2003年，国际清算银行巴塞尔委员会制定了有关银行合规功能的文件，次年文件公布。2005年4月29日，巴塞尔银行监管委员会在其网站www.bis.org/pub1/bcbs.htm发布高级文件《合规和银行内部合规部门》(Compliance and the compliance function in the banks)。该文件为各银行提供指导，并阐述了银行业监管机构关于银行业合规的观点。^[2]

由此我们看到，管制、监管与合规构成了有关银行机构审慎经营的制度约束体系。当然，这是就一个成熟或发达的市场体系或金融体系而言的，就中国而言，尚待具体分析。

三、中国银行机构体系的稳健性

20世纪40年代，中国爆发最为惊人的金融危机，危机的中心是货币崩溃，它彻底瓦解了中国的城市工商业，打碎了从中央到地方的财政体系，危机将中国经济体系打落到实物经济的谷底，并迫使整个经济社会最终接受高度集中的计划控制经济体系。60年代初，中国爆发了“大饥荒”，实物短缺最终成为中国经济生产与生活的基本约束，货币职能开始被票证所全面压缩。40年代的金融崩溃和60年代的粮食饥荒，最终促成了经济社会中的国民性，事实上将金融活动或信用活动挤压出去。20世纪80年代伴随粮食丰收和国际贸易的恢复，实物短缺大为缓解，票证取消，价格发挥调节作用，货币职能在商品流通领域恢复; 90年代，企业公司化改革步伐加快，工业产出激增，土地等资源开始全面货币化，投资规模放大并日益活跃，货币的投资职能发酵。正是在这一期间，中国的银行体系发挥了重要作用。

在计划经济时期，银行职能是吸收储蓄。或者说，中国并没有信贷银行，只有储蓄银行。改革开始时期，储蓄银行全面转型为信贷银行，并向国有企业敞口提供资金。这带来了巨大的不良资产。企业间混乱的债务关系向银行机构蔓延，促使决策者将分割银行职能，将从信贷银行中分割出政策银行。但是，银行体系的资产恶化和资本不足的状况并没有得到缓解。这进一步促使决策者开始通过各种渠道向银行机构注入资金与剥离不良资产，直至推进银行机构海外上市。

但是，国有商业银行机构的官僚属性并未发生变化，尤其是分支银行机构几乎没有受到有效的触动，甚或一系列的小机构不断爆发惊天弊案。这一方面说明，将储蓄银行一刀切地转变为信贷银行存在着深远的负面影响;另一方面也说明了，行政化的官僚银行体制向商业信贷银行体系转轨中需要支付的巨大代价。

事实上，对于银行机构的最有效的约束力量来自市场。由于市场会将经营失败的银行机构驱逐出去，这将发挥极强的警示作用，并将整个金融机构体系通过流动性而牢固地黏结在一起，信用而非权力是获得流动性的唯一渠道。但是，由于中国的银行机构基本上是国家控制的，允许银行机构破产退出的结果将导致国家信用的破产，进而导致以国有银行机构为主体的银行体系的系统性风险。因此，政府部门往往阻止市场约束发挥作用，向银行等金融机构提供充分的政府保护。银行机构体系由于在历史上过多地吸纳了国有企业部门的不良债务而要求政府保护，拒绝市场约束。这样一种状况就决定了中国的金融机构体系事实上成为整个经济体系的风险吸纳装置。由于经济风险和潜在的经济危机开始向金融体系汇聚，保持金融稳定成为政府提供保护的新动因，这便强化了金融体系的脆弱性。

金融机构向企业提供金融补贴，政府向金融机构提供保护，使这一切联系在一起的是政府的“权能”或“权威”，并非是市场效率或信用纽带。这说明，一方面中国的金融体系尚处于政府的有效控制体系下，距离一个市场化的金融体系尚远，即“从计划到市场”的金融转轨尚在进行之中;另一方面，政府对金融机构体系的保护或支持还停留在“政策”层面，制度上的匮乏是相当突出的。比如，从法律上看，中国的金融法律体系极不完善，在结构上以金融管理法为主导，金融机构立法和金融业务立法严重滞后;从实际上看，中国的民间借贷活动极为活跃，存在着一个庞大的地下金融市场，政策调控的效力往往不能触及地下金融市场。

中国的金融机构体系以银行机构为主导，金融资产也主要集中在银行领域，因此，银行体系的稳定与否就直接决定了金融稳定。这样，向银行机构提供充分的政府保护或注入足够的资金，以及有效地调控银行信贷口径就成为一系列宏观经济政策操作的既定模式。然而，政府部门尚须强化对于金融机构——特别是银行机构——的制度约束，只有在充分有效的制度约束下，市场约束的效能才能逐步地释放出来，政府保护才能行于事后，成为对于银行失败的一种必要的政府救治，而不再是一种滥施的政府补贴。

由此，我们认为，政府部门有必要强化管制与监管，督导银行等金融机构有效实施合规建设，在此基础上，逐步减少对于金融部门的政府保护或政府补贴，释放市场风险，强化市场约束。换言之，需要一条更为明确的“从计划到管制”的政府主导下的金融改革思路。

(原载《从计划到管制——通过有效管制实现金融稳定》，上海三联书店，2006)

【注释】

[1]本文为周子衡博士与柳志伟博士合著的《从计划到管制——通过有效管制实现金融稳定》一书序言。该书已由上海三联书店出版(2006)。

[2]该文件通过一个由多个原则组成的框架，阐述了遵循那些规范银行活动的法律、规则和准则，将如何有助于维护银行在股东、客户、雇员和市场中的声誉。同时，为有助于各银行构建、实施和运作一个有效的合规部门，该文件还包括了稳健做法指导。为增强该文件对所有银行的适用性，该文件强调，有效合规风险管理的单一原则框架并不限定各家银行都采用单一的组织方式或运作方法，但在应对银行独特的合规风险挑战方面，每家银行必须表明它所采用的方法是有效的。