社会保障制度的功能和原则

第二节　社会保障制度的功能和原则

一、社会保障制度的功能

社会保障制度的功能，是指社会保障各个子系统及其具体项目在实施过程中发挥出来的实际效能和作用。^[5]过去，社会保障的功能被片面地认为只有事后救助，然而随着社会的进步，范围广泛、项目齐全、形式多样的现代社会保障体系，已远非历史上单一的救灾济贫可以比拟。在国家社会的经济发展过程中，社会保障发挥着保障、调节、稳定、互助等多方面的功能。

（一）保障功能

保障公民的基本生活，使每个公民享有最基本的权利——生存权，是社会保障的直接目的。社会保险计划使公民的基本生活资料得到保障，老有所养、病有所医，遇到天灾人祸时，国家和社会给予帮助，免除了后顾之忧，真正实现了人的生存权利得到尊重和保障。社会福利计划的实施，为公民提供了减费和免费的公共服务和各类福利设施、福利津贴，方便了生活，提高了生活质量。

（二）调节功能

社会保障的调节功能是需要浓墨重彩书写的部分，正是因为社会保障制度与政治、经济和社会发展等多方面存在广泛的联系并能有效协调这些关系，才使得它的其他功能得以正常发挥。

在政治上，社会保障既是各种利益集团相互较量的结果，同时也是调节不同利益集团、群体或社会阶层利益的必要手段，并在不同的社会制度下表现出不同的政治功能。在社会主义制度下，社会保障除具有一般的政治调节作用外，还特别促进了社会成员在国家和社会生活中的主人翁地位；在资本主义世界里，社会保障强化了国民对现存制度的依赖意识和国家认同，同时对调节不同社会阶层的政治冲突和促进政治秩序的长期稳定，并维持其整体正常运营发挥着特别重要的作用。

在经济上，社会保障的调节功能更是十分明显。首先，社会保障有效地调节着公平和效率之间的关系。从国际经验来看，社会保障制度越健全、水平越高、规模越大，国家在维护社会公平方面的强制力越强；反之，社会保障水平越是残缺不全，水平越低，规模越小，表明国家在社会公平方面的强制力越弱。其次，社会保障直接调节着国民收入的分配与再分配。社会保障的资金来源于国民收入的分配与再分配，并通过税收、征费或转移支付等途径给予保证，进而分配给受保障者。国际劳工组织指出：“在现代社会保障的各项计划中，可以看到收入再分配的一些机制……他们按照一定的体制，提取一部分生产成果，为遭受职业损害的人们谋利益；由收入较高的阶层负担一部分费用，以保障低收入群体的最低年金收入；通过适当的税收，把社会开支用于社会弱势群体的保护方面；他们呼吁产业部门在整个国家范围内发展基本保健服务，并且，在全面范围内重建经济平衡以利于相对的最下层社会。”^[6]最后，社会保障还直接调节着国民经济的发展，社会保障体系甚至被称为国家的福利投资。一方面，社会保障资金的筹集、储存与分配，直接调节着国民储蓄与投资，并随着基金的融通而对相关产业经济的发展格局产生直接调节作用。另一方面，社会保障还是经济发展时期与时期之间的蓄水池，当经济增长时，失业率下降，社会保障收入增加而支出减少；当经济衰退时，失业率增高，社会保障收入减少而支出增加，从而在一定程度上使社会保障基金具有唤起有效需求、提高国民购买力的功能，最终有助于实现经济复苏。

在社会发展方面，社会保障有效调节着社会成员的协调共处。在社会保障制度健全的国家，社会保障构成了“调节社会中高收入阶层（富人）与低收入阶层（穷人）、劳动者与退休者、就业者与失业者、健康者与疾病者、幸运者与不幸者之间的利益关系的基本杠杆。”^[7]不同社会阶层之间的利益冲突因社会保障制度调节功能的发挥而得到了有效抑制，社会因收入分配差距等导致的非公正性、非公平性在一定程度上得到了缓和。

（三）稳定功能

从社会学的角度出发，任何一个社会都需要有动力机制和稳定机制。市场机制是现代世界各国经济发展的最优动力机制，社会保障则充当了首选稳定机制。社会经济的发展和进步，任何时代都不能离开稳定的社会秩序和社会环境，而各种风险和不幸事件的客观存在，又经常给社会成员造成群体性的生存危机，诸如年老、事故、伤残、疾病、天灾以及市场经济下的失业等。如果国家不能妥善解决社会成员可能遭遇的风险和不幸，一旦部分社会成员陷入生活危机，便极有可能构成社会的不稳定，社会秩序也会因此失去控制，并进而破坏整个社会经济的正常发展。西方国家因经济衰退而导致的大批工人失业、中国历史上农民起义推翻政权造成朝代更迭以及一些发展中国家因贫富差距过大酿成的严重社会危机和政治危机，等等，都表明建立社会保障制度在现代社会中的重要性。

在一个合理的社会保障制度下，国家会为社会成员提供基本生活的物质保障乃至不断发展自我、提高自身生活水平的机会。要实现这些目标，首先是能够帮助陷入生活困境的社会成员从生存危机中解脱出来，其次是能够满足社会成员对安全与发展的需要。在市场经济条件下，工人因企业破产导致失业，或因就业竞争失败而找不到工作，随即会丧失收入来源进而陷入生存危机，失业保险和社会救济制度就是针对这部分公民的基本生存权而设立的；而其他各种社会保险和社会福利事业的发展，也解决了劳动者在年老、疾病、生育等特殊时期的基本生活问题。政府出台这些社会保障政策能够有效缓解弱势群体的生存压力，减轻社会成员在特定事件下对政府和社会的反叛乃至报复心理。从这里我们可以看出，社会保障体系是通过预先防范和及时化解风险达到稳定社会秩序的功能的，这也是其被很多国家称为“社会稳定器”或“社会减震器”的原因。

（四）互助功能

社会保障资金来源于税收、缴费和捐献等多种渠道，又被支付给受保障者与有需要者，这种分配机制实质上是一种风险分散或责任共担机制，风险分散和责任共担本身就是以互助互惠为基石并在这一条件下使风险得到化解的。同时，构成社会保障体系重要内容的社会福利和社会服务，无论在国内还是国外，几乎均以社区为基础，以社会成员之间相互提供劳务为主要的表现形式，从而在实质上体现出了互惠互助以及在互惠互助中的他助与自助。在当代社会，生产的社会化和生活方式的社会化，让完全的自助成为不可能，而市场机制的竞争性又使得完全的他助变得不切实际。因此，强调以互惠为基础，充分发挥社会保障的互助功能，同时发挥社会成员自助与他助的作用，既是社会保障制度实践的要求，也是社会保障体系得以健康、持续发展的需要。

社会保障的互助功能在另一方面还有助于社会精神文明的进步。从整体上讲，社会保障来源于国民收入的再次分配，但就受保个体而言，社会保障资金则来源于全体社会成员共同劳动所缴纳形成的共同基金。当单一受保人从社会保障中得到的利益大于其对社会保障的贡献时，实际上他就得到了其他社会成员的帮助；而当某个受保人从社会保障中得到的收益小于他做出的贡献时，他就对享受社会保障资助的其他社会成员提供了帮助。社会保障在横向上是社会成员间的彼此互助、互惠；在纵向上则是不同年龄劳动者之间的代际供养、抚育，是代际互助、互惠和互济。这种互济更有利于社会成员间的团结，有利于代际之间的沟通交流，更有利于社会体制和道德观念的维护与延续，进而实现提升整个社会道德水平和精神文明的功能。

二、社会保障制度的原则

社会保障制度的原则是指在建立和完善社会保障制度的过程中，政府、决策者或执行者必须奉行的基本准则和思想理念，这些原则能够反映出政府制定和发展社会保障政策的目标与政治取向。因此，社会保障制度的原则从一定意义上可以说是社会保障制度的灵魂。不同国家对发展社会保障事业的原则略有不同，但总结其相同点，可以概括如下：公平原则，责任共担原则，适应经济、社会发展原则，普遍性与选择性相结合原则等。

（一）公平原则

社会保障制度在实践中的具体工作便是完成公共产品和公共资源在公共领域中的再分配，以实现缩小贫富差距、创造及维护社会公平。尽管不同国家在不同模式下的社会保障制度在公平方面存在着程度上的差异，但现代社会保障制度的产生与发展，却普遍遵循着公平原则。为了实践公平原则，社会保障体系在制度建立中，必须打破各种身份差异、财富差异和性别差异，公平对待所有的劳动者乃至全体国民并确保其享受到相应的社会保障权益；在社会保障实践中，必须更多地维护弱势群体的利益，将缩小贫富差距、维护社会稳定、促进经济协调发展作为自身目标。

建立覆盖全面的社会保障体系，让全体国民都享受到社会保障所带来的福祉，是社会公平原则的最高体现。但是在现实生活中，由于每一个社会保障项目必须有充分的财力来支撑，在物质生产尚未达到一个十分丰富的阶段时，公平原则也只能是循序渐进地推进。在社会保障体系建立和发展的过程中，它往往表现为项目结构日益健全、覆盖范围日益扩大、保障水平逐渐提高。当一个国家只有少数人能够获得社会保障时，社会保障的公平原则只能在少数人当中得到体现，只有全体国民都被吸收进入社会保障体系，并通过社会保障制度使生活水平和生活质量获得改善与提升，社会保障的公平原则才能真正得到全面贯彻。也许公平原则的落实尚需相当长的时间，但社会保障制度的发展进程，就是这一原则得到落实的过程。

（二）责任共担原则

社会保障制度的每一个项目都需要有大量的财力投入，特别是针对养老、疾病等人人都有可能面临的社会风险而言，单靠政府的投入、个人的缴费都无法满足社会的需要。这就必然要求社会保障制度确立全社会共同承担责任的原则。从另一方面来看，政府包办或企业与个人承担共同的责任，也会损害这一制度的健康发展，并且对解决这些棘手的社会问题毫无好处。只有确立责任共担原则并按照这一原则让政府、企业、个人乃至社会力量合理分担社会保障责任，这一制度才可能获得持续发展所需要的财力支持，并最终促成社会的和谐发展。

当政府改革的趋势发展到小政府、大社会的格局和有限责任政府时，社会保障制度也呈现出政府主导和社会共担责任的局面。一方面，在正式的制度安排中，政府固然承担着主导责任，但已经与原先的政府负全部责任大不相同。企业与个人均参与到社会保障制度的建设和监管过程中。另一方面，正式制度安排与非正式制度安排的结合正日益显示出现阶段社会保障制度建设的新特色，非正式制度性的社会保障项目往往是企业、个人乃至社会承担更多的责任，政府只要完成支持、鼓励和监督的工作就可以了。例如，救助贫困人口被国际社会公认为是政府的责任，但在政府的正式社会救助制度之外，许多国家和地区的非政府慈善公益事业也很发达并同样发挥着极其重大的作用。

坚持责任分担原则，实现正式制度安排和非正式制度安排的有机结合，是政府无法满足公众日益增长的社会保障需求这一客观现实的必然要求，也是提高社会保障公共资源效率并充分调动民间与社会力量共同促进社会保障事业发展的必由之路。在将二者结合的过程中，政府虽不能将非正式制度的社会保障项目纳入正式的制度安排中来，却有必要积极引导并发挥各种非正式制度安排的作用。社会保障制度发达的国家在实践过程中已经证明，正式制度安排和非正式制度安排相结合将放大整个社会保障体系的效能。前国际劳工局局长勃朗指出：“在支持家庭作为其成员的代理人享受保障方面，社会保障的重要性是不容忽略的。就其固有的目标而言，社会保障应有助于加强家庭关系的稳定性，这种稳定性本身就是社会保障系统保护受益人的先决条件。”^[8]这段话表明，对于中国这样的具有家庭保障传统的国家而言，社会保障与家庭保障相结合应当成为责任分担原则的具体体现，将家庭保障作为整个社会保障制度安排的基础，将有利于促使整个社会保障制度的发展。

（三）适应经济、社会发展原则

社会保障是通过一定的经济手段来协调社会成员之间的关系、实现社会资源的二次分配，进而达到稳定社会秩序的政治目标的。因此，社会保障的发展必须坚持与经济、社会发展相适应的原则。这一原则主要体现在两个方面。

首先，社会发展变化决定着社会保障制度的结构变化。工业化带来了机器大生产，产生了工人阶级，也就自然需要建立起相适应的社会保障制度。如果工业化国家仍然只有简单的救灾扶贫政策，工业化进程带来的各项职业风险不能得到化解，那么该国的社会稳定和正常的经济秩序必然得不到维持，这样的经济体是不可能具备长久的生命力的。进入21世纪后，人口老龄化高峰日益迫近，这不仅需要建立起相应的养老金制度，也需要有发达的老年福利事业，如果没有养老金保障和相应的服务体系，老年人的生活水平和生活质量将得不到保证，长寿也会变成一件痛苦的事情。因此，社会发展客观上决定着社会成员对社会保障的要求。一旦社会保障不能满足这种需求，便会形成社会问题甚至社会危机。

其次，社会保障制度的确立都需要相应的财政支持。如果没有充足的财力，社会保障制度的各种项目都只能是纸上谈兵，即使相应的法律法规完成了，也不可能实施或发展下去。因此，经济发展水平是社会保障制度的物质基础，经济发展水平制约着社会保障事业的发展水平。世界各国社会保障事业的发展实践证明，社会保障制度必须与社会经济发展相适应，才可能在解决相关社会问题时获得健康、持续的发展。如果滞后于社会经济的发展，其功能便可能难以充分发挥，社会问题也将持续恶化。因此，与经济发展相适应的原则是目前世界各国建立现代社会保障制度必须坚持的基本原则。

在坚持社会保障与社会发展和经济发展相适应这一原则时，必须全面理解这一原则的含义。不能单纯强调与社会发展需要相适应，也不能只考虑经济发展水平的约束，而是需要综合考虑社会发展需要和经济发展的承受能力。只有这样，才不会顾此失彼，才能够保持社会保障制度在发展过程中的主动性。

（四）普遍性与选择性相结合原则

社会保障的普遍性原则最早是在贝弗里奇于1942年起草的《社会保险及其相关服务》研究报告中出现的概念。具体是指国家在确立社会保障制度时，其对象和范围不能局限于某一特定阶层，而应当使全体国民均能够享受到相应的社会保障与福利。普遍性原则符合社会保障制度对社会公平、社会公正的追求，体现了人类社会发展的最终趋势，因此被许多工业化国家认可和采纳，并最终成为西方福利国家在社会保障制度建设中共同遵循的一条原则。

社会保障的选择性原则是指根据国家财政的承受能力和受保障者的经济收入状况以及对社会保障的需求程度，有区别地安排社会保障的项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等具体环节。这项原则在一些强调效率优先的国家和广大发展中国家得到了广泛的认可。与普遍性原则相比，选择性原则下的社会保障显然不可能是全民保障，因为人们对社会保障的需求客观上存在差异，国家的财政实力也有强弱之分，特别是一些发展中国家的地区发展很不均衡，这些问题极大地制约了社会保障普遍性原则的实践，而遵循选择性原则既能够满足社会成员不同的社会保障需求，也不会超越社会经济发展水平而构成沉重的财政包袱。从这个角度看，选择性原则的实践其实为普遍性原则的实现创造着条件。

在实践方面，很多国家的普遍性原则和选择性原则是相辅相成的。因为单独实行普遍性原则需要较高的经济发展水平，对于很多发展中国家来说是极其困难的。以中国为例，城乡之间的巨大差别将全国几乎分成了两个相互分割的独立体，而东部、中部和西部地区之间的梯度发展差别，也让全面实行普遍性原则不切实际。所以，在肯定普遍性原则并尽可能推进社会保障制度的公平和公正的同时，不能将选择性原则与普遍性原则相对立，而是应该承认发展中国家按照选择性原则或普遍性原则相结合的原则来建立社会保障制度的合理性与过渡性。