社会保障管理的发展趋势

第二节　社会保障管理的发展趋势

伴随社会保障制度产生的社会保障管理已有上百年的历史，具体制度和管理原则及方法几经变迁。对此，我们可以总结几条主要经验，同时也可以从中看出社会保障管理的未来发展趋势。

一、实行社会化的组织管理方式

所谓社会化组织管理，是相对于国家化组织管理与单位化保障模式而言的，其组织形式有政府职能机构、公营机构或私营机构等。社会保障组织管理的社会化问题引起了当今世界很多国家的重视。历史较为悠久的资本主义发达国家，在运用社会保障手段解决工业文明所带来的大量社会问题时，社会保障国家化组织管理的后果是产生了一系列政治、经济和社会危机，例如，社会福利开支的增加和个人及社会成员缴纳的减少，造成了持续的财政收支不平衡。高额财政赤字导致税收加重、国家债务增加以及通货膨胀、国家调节经济的力量削弱；社会福利支出的增长速度超过了国民经济发展速度，社会保障负担过重，严重影响了社会积累的增长。

鉴于这些问题，很多国家的当政者和学者提出各种方案，试图进行管理改革。有的提出福利国家的体制应解体，进行重新组合；有的提出国家、有经济实力的组织和公民用不同方式结合起来，共同参与社会保障的组织管理，以构成更具生命力的保障格局；有的主张将现有的由国家支付资金为主转变为以企业支付为主、个人支付为辅、国家扶持的社会化管理方式。这些措施有的已被某些政府所采纳，取得了一些成效。

社会保障社会化组织管理方式有以下优越性：

（1）实行社会保障社会化管理，可以调动社会力量，运用各方面的财力、物力，提高管理水平。

（2）与国家化组织管理相比，社会化组织管理可以降低保障成本。一般情况表明，越是接近于初级社会群体的保障形式，保障费用总额越低，可称之为保障费用递减原理。原因在于组织机构上的中间环节的减少和管理人员的减少，并且保留了更多的义务性和福利性的成分，降低了服务费用。

（3）社会保障的社会化管理有利于促成合理的保障管理体制。发展社会化管理，由全社会共同承担责任，共同享受保障权利，共同分担保障义务，运用各方面的财力、物力，尽量把社会问题消融在社会基层，使其分散化，而不是集中于政府一方面，无疑有利于社会的稳定与发展。

（4）社会化保障适应目前两个转变的需要。这两个转变一个是家庭核心化和家庭功能向社会转变，另一个是人口结构迅速向老龄化转变。越来越多的国家进入老年型社会，家庭规模小型化加上人口老龄化，意味着社会要承担更繁重的保障与服务任务，只由国家承担将不堪重负，必须由全社会各方面合力承担。

（5）实行社会化管理的保障形式，有利于调剂和改善人际关系，强化人们的社会公德意识，有利于精神文明建设。在社会保障的社会化工作中（如社区服务），体现了更多的人道主义内容。

二、建立和完善社会保障法制化管理体制

社会保障组织管理的正常化、科学化运行，需要以规范的方式做出明确的规定，即制度化；制定带有强制性的、体现国家意志的制度，即法制化。法制化是在一般性制度化的基础上发展而来的。法制是对一般制度从国家的角度给予确定或认可。规范化制度的最高形式就是法制化。法制化能够最大限度地规范或整合社会关系，实现管理的既定目标。

社会保障制度是工业化和社会化大生产的需要，是国民收入再分配的一种手段，是一种政府管理行为，法制化是其本质要求。世界各国都非常重视社会保障的立法工作，并不断强化其法制建设。社会保障法制化的具体内容包括以下方面：

（1）建立和完善社会保障立法。将社会保险各个项目、社会救济、社会福利以及社会优抚等都纳入法制管理范畴，以法律手段防止社会不稳定因素的发生，或者消除这些因素。

（2）明确权利、义务关系。将老年人、儿童、残疾人、妇女等社会一切公民的社会保障的权利、义务关系全部纳入法律体系，使每一个人的权利、义务互相联系、对等、统一。

（3）健全法律体系，完成法律配套工程，真正从全社会范围内、从一切生活领域保护公民的正当权益，惩罚违规行为，树立社会保障法的权威性，使其产生社会效应。

（4）实行社会保障机构自身的法制化建设，加强机构职能、资金保证、工作计划与规划等方面的管理。

总之，加强法制化建设是提高社会保障工作效率，强化管理体制，发挥社会保障功能的有效措施。

三、社会保障管理体制的系统化

现代管理学运用系统论于管理过程中。系统论认为，整体大于各部分的总和，只有各个部分，还不能发挥出整体效应。既要有部分，又要有整体，部分之间必须由内在的本质性的关系有机联结起来。社会保障管理体制应向系统化方向发展，就是机构健全、功能配套、程序合理。这种管理体制可以提高组织机构的工作效率，最大限度地发挥管理功能，并有效地避免负效应的产生，从而保证组织机构正常、有序运行。社会保障的社会化与法制化管理，都有赖于系统化的实现。因为系统化是国家范围内的宏观调控、行政引导、规划管理的问题，没有系统化，社会化与法制化就难以实现。系统化包括两种外延：一是社会保障部门与非保障部门的系统化；二是社会保障部门内部的系统化。从社会保障部门内部来说，系统化有以下三个方面的要求：

（一）系统的完整性

完整的社会保障体制，应具备社会保险、社会福利、社会救济、社会服务等全方位的结构，而它们各自也应该是完整的。例如，社会保险项目应该是齐全的，包括生、老、病、死、伤、残、失业；社会福利设置的项目应包括：收养设施、康复设施、收容设施、疗养设施等；社会服务应扩大服务内容与服务对象的范围，既要有物质生活服务，又要有精神文化生活服务。

（二）系统的有序性

在组织机构之间建立科学、合理的关系，实现整体化的功能效应。社会保障组织管理与其他社会组织管理一样，经历了一个从功能混杂到功能分化的过程。在传统社会中，一般来说，社会保障事务完全归属于国家一个或少数几个部门，或由一两个官吏掌管，无明确的职责划分。组织机构分化是随着近现代工业社会事务、政府事务的专业化分工而产生的。生产社会化、经济活动的加剧造成社会问题的层出不穷。社会生活的波动性和不稳定性加强，社会救助、福利、保险、服务等方面的需求相应地普遍提高。社会问题的多样化与复杂化和经济基础的扩大，必然要求上层建筑组织机构进行分化，要求组织机构原先混为一体的管理功能发生分化，即专业化分工的管理方式。社会保障涉及生、老、病、死、伤残、孤寡、妇女儿童、失业、就业等多个方面，大的项目有医疗保险、养老保险、失业补贴、家庭补贴，还有工伤、残疾、住房、教育等补贴与保险。随着这些项目与内容的设立，必然要求建立相应的各种组织管理机构。但是在这里我们必须注意：分工基础上的综合统一管理同样是社会生活和机构运行本身所不可缺少的。不论组织机构的功能如何化分，组织分工如何细密，都需要中央或地方政府设立一个统一管理协调的部门，这就是高度分化基础上的高度综合。

社会保障工作是政府职责中的一个特殊领域，必须有一个部门来统管，以便于工作的计划性和各部门执行计划时的协调配合，防止职责混淆不清和资金、人力的浪费。而且，由于现代社会保障范围十分广泛，保障手段也十分繁多，社会化程度越来越高，由某一两个部门独立行事是很难奏效的。同时，就社会大范围看，社会保障部门独立承担保障任务会遇到很多困难，需要其他有关部门，如财政、税收、商业、教育、文化、卫生、住房管理等部门，互相联系与协调，共同完成任务，而这一点也有赖于社会保障组织与其他机构间的协调统一。

（三）系统的可持续性

与其他政府部门的工作类似，社会保障管理系统在纵向发展上必须是可持续的，否则，难以保证社会保障功能的发挥。这种系统的可持续性，要求在管理制度上既要符合当前事业的需要，又要充分考虑长期运行的需要。这种纵向系统化管理要求在资金、人员和服务对象的管理上，实现短期、中期和长期的合理、科学安排，实现制度的可持续发展。各国社会保障实践证明，制度的纵向可持续发展（特别表现在资金安排上），是社会保障制度发展的内在要求，是社会经济可持续发展的必然要求。

【注释】

[1]刘文海.社会保障管理体制改革的探索与建议.见：宋晓梧主编.中国社会保障体制改革与发展报告.北京：中国人民大学出版社，2001