我国生育保险制度的改革与完善

第三节　我国生育保险制度的改革与完善

一、我国生育保险及保险统筹工作现状

目前，我国生育保险制度正处于新旧交替时期，新制度（社会生育保险）正在逐渐取代老制度（企业生育保险），但老制度依然占主导地位，至2001年年底，新制度所覆盖的职工（即参加生育保险社会统筹的职工）为3455万人，约占生育保险制度内职工的30%，70%左右的职工依然实行老制度。老制度矛盾重重，新制度艰难前行。

二、全国各地生育保险制度改革尝试

随着经济的发展和改革开放的深入，现行的生育保险制度越来越不适应市场经济体制的发展和劳动用工制度的改革。1988年以来，各地相继开展了生育保险制度的改革探索。对保障女职工权益、促进妇女就业、落实计划生育国策等都起到了积极的作用，得到了社会各界的认可和好评。措施归纳起来主要有两种：

（1）生育保险基金社会统筹。1988年9月1日，江苏省南通市开始实行《南通市全民、大集体企业生养基金统筹暂行办法》，企业按男女全部职工人数每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的资金，建立女职工生育基金。统筹企业中有女职工生育，其生育医疗费和生育津贴由社会统筹机构负责支付。湖南省株洲市在1988年也试行生育保险基金社会统筹。企业按工资总额的一定比例上缴生育保险费，通过银行划归劳动部门统筹。生育女工凭企业证明按月从当地劳动部门领取生育津贴。在这段时间里，试行生育保险基金社会统筹的地区还有昆明、曲阜、绍兴、宁波、德州等几十个市、县。

（2）夫妇双方所在企业平均分担生育保险费用。1988年，辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》，该规定要求：生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担50%，若男方在部队、外地或机关工作，由女方单位全部承担（第三章第八条）。实行类似规定的还有苏州等市、县。

生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育保险费用的压力，对妇女就业产生了积极作用。但由于地方法规的非权威性、各地操作管理上的复杂性，基金的收缴有一定的困难，尤其是对于男职工较多的企业。各地办法不统一，也增加了管理与监督上的难度。因此很需要有全国统一的法规出台。

三、生育保险从企业保险走向社会统筹

1994年12月劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行），全国有了统一的生育保险基金统筹办法。1995年7月27日，国务院发布《中国妇女发展纲要（1995－2000）》，其在生育保险上的目标是：20世纪末“在全国城市基本实现女职工生育费用的社会统筹”。劳动部相应于1995年和1996年分别发布了《关于贯彻实施〈中国妇女发展纲要〉的通知》和《关于印发“劳动部贯彻〈中国妇女发展纲要（1995－2000）〉实施方案”的通知》。

《企业职工生育保险试行办法》的新内容如下：①目的是“为了维护企业女职工的合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，均衡企业间生育保险费用的负担”（第一条）。②企业按不超过工资总额1%的资金向劳动部门所属的社会保险经办机构缴纳生育保险费（职工个人不缴纳生育保险费），社会保险经办机构负责生育保险基金的收缴、支付和管理（第四、八条）。③生育保险基金支付项目有生育津贴、与生育有关的医护费用和管理费，其中，生育津贴按本企业上年度职工月平均工资计发（第五、六条）。

劳动部《关于贯彻实施〈中国妇女发展纲要〉的通知》要求：“全国80%左右的县（市），到本世纪末实现生育保险社会统筹”，并将保险覆盖面扩大到城镇各类企业。

《企业职工生育保险试行办法》是第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规。《中国妇女发展纲要（1995－2000）》和劳动部上述两个相应文件推动了《企业职工生育保险试行办法》在全国实行。

四、生育保险制度改革中存在的问题

一是女职工生育保险范围偏窄，改革发展不平衡，仅在企业进行，机关、事业单位未参加地方筹集，企业中统筹范围和享受权利范围不一致，全国开展女职工生育保险的省、市参差不齐。

二是生育保险办法不够规范，部分地区费率偏高，而支付标准偏低，基金结余率过高。据1996年抽样调查，全国平均基金结余率达到37%，有的城市高达70%，有悖于生育保险改革的初衷。又据全国总工会1996年上半年对9个省市百家企业的调查，49%企业反映收缴比例过高，80%的企业认为按企业工资总额1%的比例收缴负担过重。据1998年全国社会保障基金财政专户资金决算表统计：1998年全国生育保险基金年终滚存结余28089万元，大约相当于当年收入44845万元的62.63%。

三是女职工生育保险社会统筹费用基数，是按生育人员工资和生育医疗费确定的，生育医疗费用与社会医疗开支范围不易分清，出现重复交叉的情况。对生育医疗费用缺少控制措施，生育医疗费每年以20%～30%的速度递增。一些地方按生育计划指标作为基数也不尽合理。因为计划数中只有一部分女职工怀孕，年终结算，造成统筹基金越滚越多，增加了企业负担。

四是待遇水平偏低。尽管国家规定生育医疗费由基金支付，但由于社会保险机构未规定具体支付标准，加上生育医疗费“搭便车”现象严重，费用开支与日俱增，而社会保险机构一般都采取了定额支付的办法，把定额外费用甩给企业，有的地区对生育津贴也采取了定额支付，一些好的企业认为“缴得多，得的少，自己还得掏腰包”、“尽了双份义务，背上了双重负担”。还有的地区对困难企业采取不缴费、不支付的办法，使这些企业女职工的合法权益得不到保障。

五是项目偏少。例如流产费用是生育保险的基本项目，国家规定女职工流产可凭计划生育部门签发的流产证明享受待遇。但实践中有80%的地区强调操作难度大而由企业承担费用。有的地区仅报销领取准生证后不生育的流产费用，或实行限额支付。再如，对因生育引起的疾病所需费用，国家虽规定由统筹基金支付，但并未制定可供各地区选择的病种界定标准，致使各地将这项费用甩给企业，影响了企业参保的积极性，给扩大覆盖面带来了不小的阻力，直接损害了亏损企业女职工的合法权益。

六是妇女权益的保护有待于法律的规范。《企业职工生育保险试行办法》只是临时性的生育保险政策。生育保险还有待于以法律的形式确定下来，以规范企业行为，规范职工行为，保障生育保险政策的有效实施。生育保险制度以法律的形式确定下来，有助于保护女职工的合法权益，也使生育保险政策的实施有法可依。同时，生育保险制度有待于进一步详细规定。例如，女职工怀孕是否应该履行告知义务；在招工调查中，企业是否有权询问求职女职工是否怀孕；女职工休产假前多长时间必须通知企业，都有待于有关法规政策进一步详细规定。

五、生育保险立法之完善

目前我国正在起草制定社会保险法，就生育保险立法而言，应当考虑以下几点：

（一）扩大生育保险的适用范围

生育保险在所有社会保险项目中是发展较慢的，由于国务院没有正式规定出台，在缺乏强制力的情况下，有相当多的企业，特别是非公有制企业还没有参加生育保险，甚至有些企业就规定不允许女职工在劳动合同期间生育子女，女职工生育保护难以落实。在制定生育保险法时，应当将覆盖范围扩大到所有的企业、机关和事业单位及其职工，强制所有用人单位都要参加生育保险。正确认识女性生育行为的性质，不能简单地将其归为个人行为，而是应将其看做是一种社会行为，对国家和民族有利的行为。只有基于这种正确认识，才能调动企业单位参与生育保险的积极性。而且，通过企业和职工全面地参与生育保险，既能够保护女职工生育期间的利益，也更有利于规范企业的行为，杜绝和减少企业侵犯女职工合法权益的现象。

（二）提高生育保险基金的统筹层次

目前，在实行生育保险的地区，对生育保险基金的统筹，绝大多数采取了县级统筹。统筹层次越低，基金的抗风险能力也越低，基金的调剂功能也越差。在生育保险立法中，应尽可能提高生育保险基金的统筹层次，从目前的县市统筹为主过渡到地级以上市统筹为主，尽可能与医疗保险相衔接。提高生育保险基金的统筹层次，使生育保险基金能够在一个更大的范围内调剂，一定程度上能够降低单位的缴费率，提高生育保险基金的抗风险能力。

（三）合理制定生育保险待遇标准

确定女职工生育保险待遇标准，关系到女职工生育期间的基本生活能否保障，也关系到其子女能否健康成长。女职工生育子女期间，其生育费要比生育前开支大，因此，立法在确定女职工生育待遇的标准时，必须考虑其生育期间的特殊需要。国际劳工组织通过的有关保护生育的国际公约和建议书中，都明确要求生育津贴应当足以维持产妇和婴儿的生活和健康，在可行的情况下，生育津贴可按产前收入的100%领取，由于缺少奖金和各种津贴，其收入水平也下降许多。立法在制定生育保险待遇的标准时，应当把这些因素考虑进去以真正发挥生育保险保护女职工的作用。