军人安置制度

第二节　军人安置制度

安置制度是国家和社会为保证某些特定的社会对象的工作和生活问题得到妥善安排和处理，使其在社会上享有一定的社会地位和生活保障而采取的一系列社会措施。在我国，所谓特定的社会对象主要指因各种原因从国家武装力量中退出而重返社会，并依法需要安置的人员。安置保障制度是我国社会保障制度的一个重要组成部分，属于特殊社会保障，是优抚保障的基本组成部分。

一、我国军人安置制度的类型

目前，我国正处于经济体制的转轨时期，这便决定了现阶段中国的安置管理体制也必然以过渡为特征。

我国安置制度包括退役安置和退休安置。

退役安置是国家和社会依法向退出现役的军人提供资金和服务保障，使之重返并适应社会的一种优抚保障制度。它是为了帮助曾经生活和工作在军队系统中的军人，在退役后做好重返社会的必要准备。军人退役后，在培养职业能力和改变生活方式方面，需要有一个过程。退役安置就是为完成这一过程创造必要的条件。退役安置对退役军人既提供资金保障，又提供服务保障。资金保障包括退役安置费、各种临时性生活津贴和生产性贷款；服务保障包括就业安置、就学安置、落户安置、职业培训、技术培训等项目。

退（离）休安置是对军队干部和技术人员实行的优抚保障。凡符合退休条件的干部和技术人员退休后，除按月发给退休费，享受医疗费、福利费、车旅费等补贴，以及抚恤费、遗属生活费、补助费等待遇外，还在安置去向、住房、家属及子女就学等方面做出妥善安排，其待遇略高于一般退役军人。军队的离退休干部是国家的有功之臣，应当受到妥善安置，受到全社会的尊重和爱戴。军队退（离）休安置工作，是具有中国特色的一种高层次的社会保障，既有一般的社会保障性质，又不同于其他社会保障。军队退（离）休干部的政治、生活待遇具有很强的政策性，他们与地方其他人有不同的经历、工作、生活特点，所以，他们离退休后，应享受略为从优的待遇，国家在政策上给军队离退休干部以妥善安置和照顾，使他们幸福地安度晚年，有利于军队在职干部安心服役，有利于促进军队干部制度改革，符合全国人民的根本利益。

安置保障制度是在计划经济体制下，为适应国防及军队建设的需要而建立起来的。自这项工作创立起，党和国家就一直把它当做一项重要的政治任务来看待，视其为关系到国防建设、经济建设、社会稳定和人民安定团结的大事。长期的实践表明，计划经济体制下的安置保障制度适应了当时形势发展的需要，有效地保证了退役军人得到安置，顺利地实现了国家武装力量的新陈代谢，满足了退役军人的实际需要，维护了社会稳定，推动了社会的发展。

二、当前我国安置工作存在的问题

随着改革开放的不断推进，党和国家工作重心的转移，计划经济体制为社会主义市场经济体制所代替，安置保障体系已越来越不能适应现代化建设新的形势的需要。主要表现在：

（一）指令性计划安置方式受到市场配置资源的挑战

市场经济要求一切经济活动服从效率原则以实现社会资源的有效配置。人力资源的配置同样也要遵循此原则，使市场机制在劳动力资源配置中发挥主导作用。但是计划经济时期形成的安置制度，是政府指令性强制实行的，违背了效率原则，阻碍了人力资源的合理流动，损害了企业的用工自主权，加重了企业特别是大型国有企业的负担，不利于国有企业的改革和社会主义市场经济的完善。

（二）安置的数量无法落实，质量难以保证，安置渠道单一

供大于求是我国劳动力市场的基本现实。随着市场经济的发展和国有企业改革，这一矛盾将更加突出。每年新增加的就业岗位虽然很多，但往往被大量新增的劳动力、下岗职工和进城农民工所挤占，劳动力市场对退役士兵的需求严重不足。国有企业不能像从前那样依据国家政策大量吸纳退役士兵，非国有企业接收能力也十分有限，因此，退役士兵安置的数量无法落实。

（三）国家包揽过多，助长了保障对象的依赖心理

安置保障的主体是国家，国家无偿提供保障资金，同时以行政手段对不同的安置对象在工作、生活和服务上分别予以相应的安排，给予充分的保障。除了农村义务兵外，国家对城镇义务兵、转业志愿兵包安置，对退休干部的衣、食、住也全包下来，使国家负担沉重。有些城镇青年及其父母甚至将参军作为“曲线就业”的出路。同时，保障对象依托国家政策，产生了严重的依赖心理，不主动寻求就业门路。

（四）复员退伍军人的安置思想发生变化

新的变化，加大了安置保障的难度。近年来，受到商品经济发展的影响，复员退伍军人的安置思想有了比较大的变化，安置对象都希望工作安置有利于自身未来更好的发展，这种变化有一定的合理性，但却增加了安置保障工作的难度，也带来了安置保障工作中的一些问题。在现实生活中，一方面会由于安置对象“择优”心理的影响而使安置渠道更窄，另一方面也会导致“找关系”、“走后门”等不正之风的蔓延，给整个安置工作带来不利影响。

（五）安置对象的知识技能和择业愿望与社会需求不相适应

退役士兵在服役期间学习和实践大多是军事职业技能，但是到社会和地方上则需要社会职业技能，两者对知识技能的要求不同，科技是第一生产力，随着生产力的不断发展，社会对高学历、高科技的人才需求量大，用人单位对人才的科学文化素质的要求也在不断提高，这使退役士兵在劳动力市场上处于劣势，难以适应。此外，由于国家传统的包揽政策和传统计划经济的思维模式以及制度模式的影响，许多安置对象对安置岗位的期望值过高，不愿意到条件艰苦的岗位上就业，有些士兵因为对岗位不满意而拒绝上岗。这就使安置工作更加难以开展和落实。

（六）军休干部的医疗保障、住房保障、生活待遇尚需完善

军休干部的住房受国家下达的规模的限制，满足不了实际需要，而且，由于国家实行分批集中安排住房建设投资的做法，批次的周期较长，再加上商业用地的挤占等种种原因，住房数量增加缓慢。

由于管理体制和经费的下拨渠道不通畅，离退休费用下拨不及时，移交政府的军队离退休干部的生活待遇不齐全；军休干部安置管理工作人员缺乏，影响了军休工作的正常开展。而且，由于军休所的事业编制和经费均由中央下达，地方大多把军休所作为中央在地方的事业单位来对待，地方财政不愿对军休所的经费缺口予以补贴。

三、我国安置工作的改革方向

目标确定之后，任务也相应地得到确认。依据现阶段的安置管理目标，我国安置管理的任务包括如下几项：

（1）围绕就业中的“适得其所”原则组建退伍军人劳务中介机构和全国性信息网络。该网络所收集的信息主要包括四个方面：退伍军人信息、离退休干部信息、社会需求信息、国内外就业形势。网络设置从中央到地方自成体系。其活动方式有：单独的信息发布、组织供需见面、人才洽谈交流，其他的与全国性人才与劳务信息网络或机构合作从事劳务中介，随时面向退伍军人团体或个人的就业咨询等。

（2）围绕退伍军人素质的提高建立技能培训体系，拟定系统教育计划。技能培训体系的培训内容主要有三项：职业技能、求职技巧和择业观教育。其中职业技能的培训具有长期性，在服役期间由军队负责组织培训，一般采取的方式有六种：在军事院校开设军地两用技术培训班、离职到部队驻地附近的地方院校学习通用课程或自己感兴趣的专业、参加地方函授或广播电视学校的学习、参加成人自学考试、参加地方政府和企事业单位在部队或地方举办的各种培训班、按军营中的周末育才计划学习。当然，接受何种形式的教育必须与相应的条件、要求和选拔机制相结合。

（3）为军队离退休干部建立老年教育计划。这一计划的目的是帮助他们安度晚年。相应的教学内容也包括三大类：技能培训、兴趣培训和家政教育。由于军休干部人数有限，大学办学费用昂贵，该项计划的载体不应是另起炉灶，而应以军休干部个人、团体和安置部门组织为主，以现有军队高校和社会办学的老年大学为基地进行。该计划的基本原则是自愿，不能强迫。

（4）建立退伍军人待分配期间生活保障机制。市场手段运用在安置工作中必将普遍拉长退伍军人的待分配时间。而在此期间他们的生活保障理应由有关部门提供，其标准应略高于最低生活保障线，以既能维持其基本生存并体现政府与社会的优待，又能产生足够的力量以推动待分配人员积极寻找就业机会为原则，在保障的时间上也应有所限制。该保障机制在结构上应包括国家提供的保障基金的管理、发放机构；在保障内容上除按月发放的优待金以外，临时性的困难救济、举办各种实体的优惠贷款援助也应是主要项目。

（5）建立完善的退伍军人安置工作法规体系。该体系应该包括荐才与育才方面政府的职责和基本政策，保证退伍军人就业优先权和就业中不受歧视的法规，监督法规实践的手段和措施，社会、家庭和个人在退伍军人安置方面的权利与义务，安置保障资金的筹集、支付与管理等，其中就业优先权是全部法规的核心。

（6）建立军队离退休干部安置管理的法规体系。该体系包括国家、社会、家庭和个人提供保障手段和生活扶助的责任，人、财、物等保障手段的使用原则和最有效使用的方法等。

（7）建立最有效地动员一切社会资源的军休干部安置管理体制。目前实行的军休所模式曾经起过服务国防建设的良好作用，现在的作用也无可替代，但随着市场经济体制的建立，它的弊病也日益表露，主要是社会、家庭和个人的积极性未能得到充分发挥，致使原本可以利用的社会资源流失。现阶段的改革似应在建立中国式“单位”机制上多下工夫。

（8）加大理论研究力度，建立相应的保障体制，使安置管理工作更加科学、更富理性。安置工作任务艰巨，受制约因素繁多，加之现阶段又处于过渡时期，所以，要理出相对科学的工作思路便格外困难。它不仅需要实际工作者积极摸索，而且也需要理论工作者的介入。目前这方面的理论盲点很多，亟须双方携手合作。

（9）加强国际合作，积极吸收外国经验。今天困扰我们的很多问题在发达国家历史上的相应时期曾经不同程度地遇到过。了解国外安置工作的现状与历史，加强国际交流与合作显然应该成为我们尽快着手的一项工作。