世纪社会福利制度的构建

第三节　21世纪社会福利制度的构建

21世纪到来后，世界很多国家和国际社会为适应经济全球化、人口老龄化和社会发展的需要，反思过去的社会福利制度，为新世纪的社会政策定位。

一、完善社会福利制度的必要性和可行性

社会福利制度是指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排，因而社会福利的含义则宽泛和含混得多，包含着社会保障和社会救助。我国则把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念，颠倒了逻辑关系，使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，存在着权力错位、管理真空、转换空当、结构脱节等现象。

在我国建立社会福利制度，应重新认识和界定我国社会福利和社会保障的关系，恢复其应有的逻辑关系。这样才能理顺各种关系，调动各种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。应从我国的国情出发，借鉴国外社会福利的经验教训；从应急出发向更长远的制度体系建设出发；从着眼于政府负责向广泛动员社会资源的思路出发；从关心城镇社会保障向兼顾农村的方向发展，建立面向21世纪的社会福利制度。

这一架构可概括为：一项制度建设，三大支撑体系（社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系），两种供给方式（资金保障、服务供给），三项保障措施（政策扶持、财政支持和社区落实）。

在我国建立社会福利制度，其必要性在于：

（一）有利于进一步体现社会主义制度的优越性

由于社会福利制度比社会保障的范围和内容要广泛而丰富得多，通过多种形式为社会成员提供适当的生活保障和福利服务，这是代表人民群众根本利益的重要体现，是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本大计，有利于树立我国在国际社会中的良好形象。“二战”后西方发达国家和亚洲新崛起的一些国家和地区，建立了不同类型的社会福利制度，被称之为“福利国家”。我们作为社会主义国家，不可能走西方“从摇篮到坟墓”的福利道路，但我们完全有可能建立适合我国国情的社会福利制度，同时避免社会福利和社会保障概念的倒置，理顺社会福利各子系统间的关系，促进其协调、快速发展，并与国际接轨。

（二）有利于促进经济和社会事业协调发展

经济和社会发展，特别是老龄化社会的到来，对我国政治、经济、社会和可持续发展都将产生深刻的影响。同时，随着企业和单位办社会职能的剥离，人们对社会福利和服务的需求日益迫切。单靠政府，难于应对巨大的社会福利需求。社会福利实现形式的多元化、社会化，不仅要发挥政府的职能作用，更重要的是调动社会、企业、家庭、个人、社区、社团等各方面的积极性，充分利用各种社会福利资源，形成政府和全社会共同承担责任的局面。

（三）有利于体现社会政策的平衡

社会福利制度面向全社会，覆盖城乡，只是形式不同、标准有别，不同时期重点不同。比如，在当前为解决经济转轨时期的突出问题，社会保障主要面向城镇，而社会救助、社会福利可以兼顾城乡。这就实现了制度内不同实现方式的替代，体现了社会政策的平衡。

（四）有利于良好社会风气的形成

在社会福利多元化的实现过程中，社区的志愿者服务、邻里互助，家庭的代际互惠、养老尽孝，人与人之间的“人人为我、我为人人”，“今天我为人、明天人助我”等美德的发扬，都有利于良好道德风尚的形成，有利于把社会主义精神文明建设的任务落到实处。

建立社会福利制度不仅是必要的，也是可能的。首先，社会福利是国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。所谓“社会福利状态”，既有人们主观需求的一面，又有受客观条件制约的一面，但作为制度的社会福利，是一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任，而社会福利目标的选择，又是受国家的经济实力制约的。就我国而言，目前社会福利目标的选择只能是基本的、有差别的、救助型的。同时社会福利制度的发展又是一个历史的动态的过程，因时、因事、因人、因地而异，随着经济和社会发展而发展。所以，不能一提社会福利就想到西方“从摇篮到坟墓”的福利制度，这种制度在西方国家也难以为继，正在进行改革。因此，借鉴西方国家的经验教训，从我国实际出发，建立具有中国特色的社会福利制度，就我国国力来讲是可以办到的。而且事实上，我国的社会福利已分散存在多年，需要的是认真加以调整、整合、规范和重新构建。其次，社会福利是制度化的政府责任，不需建立专门的机构，不需要另外增加体制成本。只要在政府统一领导下，深化改革，加强立法，整体规划，协调运作，由有关部门分工负责就能办到。社会福利是一个宏大的系统工程，单靠哪一个部门是管不了、管不好的。世界上没有哪个国家是由一个部门负责的。

二、完善社会福利制度的三大支撑体系

社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系是社会福利制度的三大支撑体系。三者之间既有区别、相对独立，又相互联系、互为补充。社会保障主要包括各种社会保险，以“防贫”为目的，是社会福利中最基本的制度；社会救助主要包括救灾、救济、扶贫等，以“济贫”为目的，是社会福利中最基础的制度；社会福利服务主要为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供福利和服务，以抚恤优待、扶老、助残、救孤为目的，是社会福利中极具发展的事业。三者之间的区别是：

（1）实施对象和保障水平、方式不同。社会保障为暂时或永久丧失劳动能力、劳动机会的劳动者提供基本生活保障；社会救助是国家和社会对灾民、贫民等提供最低生活保障；社会福利服务则依据不同对象的不同情况主要为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供不同层次的有偿、低偿、无偿的福利服务。

（2）奉行的原则不同。社会保障奉行权利与义务对等的原则，即劳动者只有履行了劳动和投保的义务，才有享受社会保障的权利；而社会救助是国家和社会的责任，公民的权利；社会福利服务是国家、社会、单位、家庭、个人共同的责任。

（3）资金来源不同。社会保障基金主要来自参加保险的单位和个人，政府给予必要的补助；社会救助基金主要来自政府的财政；社会福利服务除政府拨款、社会资助、慈善捐赠外，还可以通过发行福利彩票等多渠道筹集资金。

完善社会福利制度三大体系的目标是：

（1）社会保障体系：其核心是社会保险，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和促进就业等。这项工作在当前和今后一个时期非常重要。要建立独立于企业、事业单位之外，资金来源多元化，保障制度规范化，管理服务社会化的体系。此外，要大力发展商业保险，发挥其补充保障的作用。

（2）社会救助体系：社会救助包括城市居民最低生活保障、救灾救济、扶贫和紧急救援。社会救济是政府和社会对于那些收入不足以维持最低生活标准的贫困者提供帮助。要进一步规范完善城镇居民最低生活保障，在城乡逐步形成最低生活保障与其他救济措施有机结合的社会救助框架。我国幅员辽阔，气候、地理条件复杂，灾害频繁，救灾工作要建立体系、健全机制、切实加强。消灭贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。要继续坚持开发式扶贫方针，努力解决少数剩余贫困人口的温饱问题。大力加强贫困地区的基础设施建设和生态环境建设，推动贫困地区社会、经济、科技、文化的全面发展。需要指出的是，目前我国缺乏对各种天灾人祸的紧急救援系统和快速反应能力。遇有紧急情况，多由军队出动。随着社会发展，我国应该建立紧急救援机制，组织训练有素的专业队伍，运用现代化观测手段和救援设备，保护人民群众的生命、财产安全。

（3）社会福利服务体系：随着社会的发展，社会福利服务的重要性日益突出。新时期的优抚安置工作要高举爱国拥军的旗帜，深化改革，调整政策，修订法规，完善制度，基本建立起适应社会主义市场经济体制和新时期军事战略方针要求的拥军和优抚安置体系。就老人而言，“家家有老人，人人都会老”，因而照顾好老年人惠及的是全社会。我国现有老年人近1.3亿人，今后每年以3.2%的速度攀升。我国有残疾人6000多万。还有一定数量的孤儿和弃婴。随着我国家庭结构的变化，代际之间的供养关系、家庭照顾的模式发生了很大变化，社会福利服务的需求急剧增长。发展我国社会福利服务，必须走社会化的路子，以居家为基础，社区为依托，福利机构为补充；实现投资主体多元化，服务对象公众化，服务内容多样化，服务队伍专业化。

三、实现两种社会福利供给方式

我国现行的社会保障过于注重货币的给付，比如在养老金的设计上，替代率达到80%，有的地区甚至达到120%，这实际是一种经济主导型的保障，忽视了对各种福利资源的社会动员。从我国的现实国情出发，社会福利制度的供给方式既要注重资金供给，更应注重提供福利服务。

一方面，我国社会保障基金入不敷出的矛盾短期内不会缓解，提高征收比例，会加重企业和个人的负担，不提高比例势必增加财政的压力。而另一方面，我国人力资源却相当充裕。社会福利服务属于劳动密集型产业，将丰富的人力资源转换为福利服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情的明智选择。

从社会需求看，我国对社会福利服务的需求日益增长，特别是在社会化养老等方面的需求更为迫切。有需求就会有市场，有市场就会有人投资。当然发展社会福利服务政府投资是十分必要的，特别是“三无人员”更需要国家的保障。但同时需要通过优惠政策动员和依靠社会力量。应本着积极鼓励、大力扶持、正确引导、规范管理的原则，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。

此外，还应大力发挥社会中介组织的积极作用。通过建立和推广“劳务储蓄制度”，使志愿者服务活动经常化、制度化。

（一）加强政府的政策扶持

随着政府逐渐退出经济建设竞争性领域，政府管理社会事务的职能将大大加强。当然这并不意味着政府包揽一切社会事务，要转变政府的职能，认真研究解决政府在社会福利管理职能上的“错位”和“缺位”问题。社会福利制度建设需要有效的政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制的驱动。特别是在发展社会福利服务等方面，政府的主导作用和政策扶持更为必要。要把社会福利制度建设纳入国民经济和社会发展的总体规划；把社会福利设施纳入各地城乡建设的规划；对社会力量兴办社会福利事业，要在规划、用地、税收等方面给予政策优惠；要采取切实有效的政策，鼓励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会福利事业。充分调动和运用各种社会福利资源。另外，还应重视立法，推进社会福利的制度化建设。社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志，而通过相应的法律来规范社会福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。目前中国的社会福利立法虽然已取得一定的成绩，但基本上还没能成为体系，已有的法律也存在着笼统而缺乏相应的细化单行法规的问题。故在改造传统的福利制度时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订，同时制定新的社会福利法。在立法模式上，既可以依照《中华人民共和国残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法，也可以在制定综合性的《社会福利法》基础上，分别制定相关的、适用于各主要福利项目的配套法规；同时，在法制建设中应明确个人、社会和国家的责任，明确各社会福利项目的管理与监督机制。社会福利法制的系统化、专门化，将是中国社会福利真正走向制度化、社会化并获得健康发展的基本条件。

（二）加大财政支持力度

在建立社会福利制度的进程中，财政支持的重要性不言而喻。从理论上讲，社会福利属于广义的财政分配范畴，是政府财政分配的重要组成部分，是各项社会福利事业发展的有力保障。随着国家公共财政体系的建立，财政将逐步减少营利性、经营性领域的投资，财力主要用于社会公共需求和社会福利，这必将为社会福利事业的发展提供良好的条件。同时企业或单位剥离“办社会”的职能后，原有的福利投入应当部分地通过税收或财政转移的方式，转变为新型福利制度的重要资金来源。

（三）切实抓好社区落实

社区是一定区域内有相互利益关系的居民（村民）组成的利益共同体。社区成员之间潜在的相互支援的能力和亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，是十分宝贵的社会福利资源。首先，要发挥社区组织在社会福利工作中的作用。特别是要发挥社区组织在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策等方面的积极作用。其次，发挥社区在社会福利社会化中的桥梁纽带作用。随着经济体制改革，“单位人”逐步变为“社会人”，社会保障、社会救助、社会福利服务要走社会化的路子，都离不开社区“平台”的承接。再次，发挥社区开展福利服务的优势。社区靠近老百姓的家门口，在福利服务中具有明显的区位和地缘优势，通过开展福利服务，为家庭提供多形式、全方位的支援和服务。

（四）社会福利事业应引入非营利性机构

虽然一种服务可能由国家提供资助，但它没有必要必须由公共部门来生产。这为我们提供了一个很好的思路，特别是对于资本不充裕的我国来说，引入多元化投资机制，是解决特殊群体社会问题的有效途径，非营利性组织是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有效组织创新。对此我们应该转变固有的观念，让非营利性组织替代政府执行其部分职能。政府应该对其加以扶持，给予各种补助，使之能提供达到社会需求的产品量。这也能部分解决所谓的“政府办的社会福利院有国有单位的一切通病”的问题。