我国社会救助制度的不足与完善

第二节　我国社会救助制度的不足与完善

虽然在20世纪80年代我国的社会救济工作取得了很大的成绩，然而，与实际的社会需求相比，仍然还有很大的差距。在80年代以来的社会保障改革中，“重保险、轻救济”的思想非常严重，似乎在这方面是无所作为的，或者是不值得下太大工夫的。但是，因为我国正处于一个社会变迁突然加速的转型时期，在这段时间里，对社会变迁不适应的人就有可能跌到贫困线之下，再加上有很多由于生理或心理缺陷而陷入贫困的人，所以，如今这种保障对象不周全的社会救济制度是承担不了为所有的社会成员在经济上“保底”的重任的。现在，我们先来分析一下现行制度的不足：

（一）社会救济对象极为有限

虽然我国《宪法》第四十五条所规定的权利是面向全体公民的，但是，在实际工作中，有关部门仍然将救济对象主要限制在“三无对象”，加上了诸如“无法定继承人、无生活来源、无劳动能力”等限制条件。当然，在以往高度集中的计划经济体制下，用一个人的饭三个人吃（企业有30%的富余人员）的办法使城市居民做到了“充分就业”，而就业又与“劳动保险”紧紧相连。政社合一的农村人民公社体制更是将所有农民都囊括在内，农民的基本生活也是由集体在极低的水平上包下来了。所以，社会救济只需对劳动保险和集体保障“漏出”的极少数人提供援助就行了。

但是，在向市场经济过渡的今天，社会救济还停留在这个水平上显然是不够了。在80年代初，农村落实以“大包干”为主的联产承包责任制时，矛盾就暴露出来，所以有了后来的扶贫工作。应该说，从思想观念上说，扶贫工作代表了一种积极的现代思潮，它与普遍的社会救助制度的做法更为接近。如今随着经济体制改革的进一步深入，企业转换经营机制，城市的问题也暴露无遗。

（二）社会救济标准仍然过低

我国的社会救济标准一贯是偏低的，改革以前，社会救济作为集体保障的补充，实际上只是政府的一点“表示”（基层民政工作者常用的一个词），20世纪80年代初月救济标准在农村一般为3～9元。到90年代我国的绝对贫困人口虽然减少了近一半，但因原来标准太低，剩下的贫困户中有相当一部分又是患了“贫困顽症”的，对这部分人，扶贫措施收效不大，要保证他们的基本生活，还得完全靠国家和社会救助。加上城市中新出现的相对贫困问题，社会救助经费太少就难以实现预定的目标。

（三）社会救济经费严重不足

造成社会救济标准过低的主要原因是社会救济经费没能与国民经济的发展同步增长。1979年，我国的社会救济费用总额约为10.2亿元，占国民收入的比重为0.28%，1991年，我国社会救济费用的绝对值虽有所增加，但在国民收入中所占比重却降到0.12%，比1979年减少了将近3/5。

在目前的社会救济制度中，本身还有很多不足之处。有许多大中城市，因为过去就业问题解决得好，民政部门的社会救济费用极少，有的在预算中甚至根本就没有这个科目。20世纪80年代实行地方财政包干，使这种情况延续下来了。所以救济工作主要靠基层社区（街道和居委会）。在农村，影响很大的扶贫工作至今在民政部门的会计和统计工作中还是一个“黑户”，国家并没有专门拨款，用的是自然灾害救济款，所谓“有灾救灾，无灾扶贫”。所以，实际上农村扶贫和城市社会救济都有“名不正、言不顺”之嫌。这当然会妨碍社会救助（救济）工作的开展。

对上述问题作进一步分析，可以发现，其根源有三：一是对社会保障理论的研究不够，常常受到现行部门分工和政策措施的束缚，不能从国情和社会需要出发，对社会保障进行宏观的和系统的研究。二是政府对社会救助（救济）不够重视，在我国建立社会保障制度的过程中，“重保险，轻救济”的思想十分突出。政府文件中，即使提到社会救济，也是一笔带过，似乎在这方面不存在任何问题。三是将社会保障改革与政府“卸包袱”等同起来，觉得社会救助花的是财政的钱，所以愿意维持现状，不愿意触动。目前，在社会保障制度改革中，迫在眉睫的一件事是建立一个普遍的社会救助制度。