社会保障基金的投资与监管

社会保障基金的投资与监管_社会保障概论

第二节　社会保障基金的投资与监管

一、社会保障基金的投资风险、投资意义及投资原则

（一）社会保障基金投资的风险

社会保障基金投资运营，是指社会保障基金管理机构或受其委托的机构，通过运用社会保障基金投资于国家法律或政策许可的金融资产或实物资产，以获取收益，实现保值增值。社会保障基金投资的主体部分是养老保险基金尤其是多层次社会保险构架中的补充养老保险基金。由于养老保险基金的储蓄性质即退休前不能提前支取而形成的长期性、稳定性的特点使其需要和适合投资，但同时也因此给基金缴费人即受益人和委托人带来了新的风险。虽然国家在强制居民参加社会保险后有责任减少和承担一定的社会保险，但仍有相当大的风险如经营风险、通货膨胀风险需要基金受益人承担。

1.经营风险

经营风险包括两部分：一是系统风险。所谓系统风险在金融市场中引起所有投资收益发生变化尤其是减少的风险，主要包括自然风险、利率风险、政治风险和政府政策风险等。系统风险的特点是单靠单个或少数投资者是无法改变和消除的。二是非系统风险。所谓非系统风险是指由于投资者本身的原因如管理者素质低下、高级人事变动、决策失误等造成的收益发生变动的风险。这类风险通过科学的管理是可以减少乃至消除的。

由于经营风险的存在，可能使基金不能按期全额收回或及时由资产变现成货币，造成财务危机，并因此使得基金管理公司到期不能偿付委托人的应计债权，造成基金偿付能力的风险。虽然政府的适当监管及基金投资的逐渐成熟会使经营风险减少，政府的担保或基金管理公司的保险可使偿付风险在一定程度上降低，但这都不能使这种风险从根本上消失，这是所有基金投资的特点，社会保障基金投资当然也不能例外。

2.通货膨胀风险

通货膨胀风险是现代经济中的客观现象，并往往随着经济的周期性波动而呈现出周期性的特点，任何流通中的和非流通中的货币都要受到它的影响。在社会保障基金投资中，由于通货膨胀率可能高于基金投资的收益率，这就使得社会保障基金经过长期的积累以后的实际购买力反而下降，从而影响参保人的生活水平。

（二）社会保障基金投资的意义

社会保障基金合理的投资运营对社会保险制度的稳定运行是十分必要的。

1.是基金保值增值的内在要求

在基金制度下，社会保障基金在积累期不可避免地会受到通货膨胀的影响，为减少替代率风险的影响，更好地保障人民的生活，必须使其在积累期内保值增值。基金通过营运可以获得收益，这些收益又被充实到基金中去，从而实现增值的目的，但这只是名义基金的增值，还不足以更好地保障人民的生活，只有当基金投资的收益率高于工资增长率和通货膨胀率，即实现实际基金的增值时，完全积累和部分积累的基金制度才是有效的。

我国基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，属于部分积累的资金筹集模式，客观上要求对养老保险基金进行投资运营，实现保值增值。

2.有利于减轻国家、企业和担保人的负担

社会保障基金的投资运营，可以应付可能出现的通货膨胀对社会保障基金侵蚀的需要。如果出现比较严重和持久的通货膨胀，不但会造成已积累的社会保障基金本身贬值，而且也会导致社会保障基金支出增加。这是因为人们的生活费用支出必将随通货膨胀而增加，靠社会保险金生活的人们需要领取更多的保险金才能维持生计。要抵消通货膨胀的上述影响，又不过分增加社会保险缴费方的负担，重要的选择就是通过投资运营使基金保值增值。同样即使在没有通货膨胀的情况下，基金投资可以使参保人在不增加缴费的情况下享受更高的保障水平，也就在客观上起到了减轻参保人负担的作用。

3.是确保参保人员分享经济发展成果的需要

参保人员分享经济发展成果，意味着社会保险待遇水平必须随经济的增长和物价水平的提高而相应调整，这就要求社会保障基金具有强大的支撑能力。由于依靠提高费率增加社会保险收入具有很大的局限性，因此，要在不增加国家、企业和劳动者负担的前提下合理调整社会保险待遇，就必须对社会保障基金进行投资运营。

4.有利于促进经济发展

社会保障基金投资对经济发展的促进作用主要体现在两个方面：一是大量的社会保障基金投资本身促进了经济增长；二是国家对社会保障基金有严格的管理措施，可以限定基金的投资方向，从而有利于国家的宏观调控。

此外，我国人口老龄化浪潮来势迅猛，而养老保险基金积累又严重不足，只有合理地投资运营养老保险基金，才能缓解养老保险基金危机，迎接人口老龄化挑战。

（三）社会保障基金投资的原则

社会保障基金本身的特殊性，决定了社会保障基金的投资运营必须遵循以下几个基本原则：

1.安全性原则

即必须保障投资本金及时、足额收回。这是社会保障基金投资必须遵循的一个最基本的原则。建立社会保险的目的是最大限度地保障被保险人的生活。社会保障基金尤其是其投资的主体部分——养老基金是保障被保险人基本生活的“保命钱”，所以社会保障基金投资必须遵循安全性原则。如果社会保障基金投资没有达到一定的安全性要求，未能有预期的收益，甚至血本无归，后果是极其严重的。由于我国正处于经济转轨时期，基金投资的安全问题十分突出。为此，必须根据基金性质与收益需要，预测可控风险和收益标准，严格按照标准、程序进行基金投资运营。

2.收益性原则

即在确保基金安全的前提下，力求获得一定的收益。这是基金保值增值的基本要求。社会保障基金投资不能为追求高额利润而冒很大的风险，但也不能为了投资安全而不考虑收益，而是要在安全性原则的前提下，设法获得理想的投资收益。这也是实现安全性的要求。基金的安全性要求基金在积累期内最起码要保值，否则就是贬值，就是损失。只有当基金投资收益率高于通货膨胀率时，基金才能真正实现保值增值。

3.流动性原则

流动性是指基金将投资资产转变为现金的难易程度和速度。基金投资的流动性原则，要求投资基金在不发生损失或资产转让成本低于资金拆借成本的条件下可以随时变现，以满足随时可能支付的需要。基金作为具有专项用途的资金，主要用于支付与社会保险待遇有关的费用，必须切实保证能够及时支付。为此，基金投资时应有妥善的计划、精确的计算，根据各种保险金支付需要，确定变现的额度和资金融通的灵活性。基金投资的收益性是必要的，但如过分强调收益性，而将社会保障基金固定于某些资产，在财务上需要支付时又无法及时脱手变现，可能造成社会保障基金的财务危机甚至是严重的社会问题，给运行中的社会保障制度带来重创。

可见社会保障基金投资的三项原则是相互制约、协调和统一的。所有国家的社会保障基金投资都遵循以上原则，只是在不同国家和同一国家社会保障制度的发展阶段对三原则要求的顺序是不同的。如我国的社会保障制度尚不完善，金融市场不健全，基金投资的风险较大。又因社会保障基金的资金积累很少，人口老龄化问题严重，及其他一些我国的特殊国情使得我国对社会保障基金投资的要求是把安全性放在第一位，其次是流动性，最后是收益性。在一些社会保障制度及资本市场发达的国家，如美国，则首先强调基金的收益性，其次才是流动性和安全性。

为满足社会保障基金投资三原则的要求，基金管理公司在进行基金投资时必须选择合适的投资比例用于不同的投资工具，进行有效的投资组合，最大限度地满足基金安全性、流动性、收益性的要求。不同国家对基金投资原则的要求顺序，决定了他们不同的投资组合方式。

二、社会保障基金的投资工具

社会保障基金可选择的投资工具在不同国家和不同发展阶段是不同的。世界上可用于社会保障基金的投资工具有很多，包括银行存款、国家债券、企业债券、公司股票及贷款合同等传统的金融工具和以资产为基础发行的其他债券、衍生债券等各种创新的金融工具，有些甚至是专为社会保障基金量身定做的。此外还包括房地产、基础设施等实物投资工具。其中最重要的是：

（一）银行存款

把社会保障基金存入银行尤其是国有商业银行，由于其基本不存在破产的风险，投资风险是极低的，也可很好地满足流动性的要求。但同时它的利率也是所有投资工具中最低的，存在极高的替代率风险。如果银行的实际利率低于工资增长率，其他条件不变，将会因此引起一定的替代率风险。实际利率与工资增长率的差距越大，替代率风险也就越大。银行存款在社会保障基金中的比重越大，替代率风险也就越大。根据《中国经济年鉴》和《中国金融年鉴》的有关数据可知，从1985～2005年20年间，除1997年等极个别年份外，银行实际存款的利率都大大低于实际工资增长率，甚至在有些年份是负数。这说明，我国的社会保障基金投资于银行存款面临极大的替代率风险。但由于我国的社会保障基金刚刚建立，基金管理及资本市场都不成熟，把社会保障基金大量用于银行存款是有情可原的。但随着基金管理体系与资本市场的完善和管理技术的成熟，应逐渐降低这部分基金的比例以获取更高的收益。根据国际经验，在社会保障基金发展成熟以前，银行存款在基金投资组合中的比重应不超过20%。

（二）国家债券

国债由于它的担保物并不是一般的财产和收益，而是政府的信誉，因此在一般情况下，国债比企业债券等私债更可靠，通常被称为金边债券。而与银行存款相比，它的收益率更高，因此无论在社会保障制度不发达的国家还是社会保障制度非常成熟、完善的国家，国家债券都是社会保障基金的重要投资工具之一，尤其是在社会保障基金管理不成熟的国家，如中国规定只能把绝大部分的社会保障基金用于银行存款和国债。但根据其他发展中国家的经验，随着投资工具选择的多样化，用于国债的社会保障基金在投资组合中的比重也应逐步下降，以降低投资于国债的社会保障基金的替代率风险。中国在今后相当长的时期内，国债投资的比重应控制在30%～40%。

（三）企业债券

企业债券是企业为筹集资金向公众发行的表示一定债券债务关系的有价证券。企业债券的收益率高于国债，但由于企业经营状况的不确定性及道德风险可能导致违约风险，也应引起投资者的重视。所以，为了减少风险并获得较高收益，基金投资管理人应尽量选择实力雄厚、信誉卓著的大公司发行的企业债券。政府在监管时，也应限制基金投资的企业债券的风险等级。

企业债券在国外是社会保障基金的重要投资工具之一，但在中国因为债券市场极不完善，债券品种少、发行规模小、流通性差，再加上相关法律法规的缺失以及企业信用程度不高，也没有相应的诚信体系加以确定，使企业债券的风险较大，因此，国家对这方面的投资有很大限制。直到1999年国务院才批准保险资金进入企业债券市场。随着债券市场的完善，可考虑将社会保障基金的5%～10%投资于信用度较高、实力雄厚的企业的企业债券，以提高基金投资组合的整体收益率。

（四）公司股票

股票是股份制公司发行的表示股票拥有者对公司具有相应所有权，并能定期取得股息和红利的一种凭证。它与债券不同，其收益一般高于债券的固定收益率，风险也是所有投资工具中最高的。它的收益可来自股息和红利，也可通过市场流通取得买卖的差价。不同企业、不同类型的股票（如普通股和优先股）的风险也是不同的，这就需要社会保障基金投资管理人在投资组合时，控制投资工具的风险等级，选择资金实力、经营状况及信用较好的企业的股票。在对普通股和优先股的选择上也应慎重行事。

根据国际经验，谨慎地放松社会保障基金的股票投资限制，是提高社会保障基金投资收益率的重要途径。在中国将社会保障基金投资于股票还有以下积极影响：第一，有利于企业股份制改造，符合国家经济体制改革的要求，因而能创造一定的社会效益。股份制改造需要大量的资金注入，大量的社会保障基金能够在很大程度上满足这一要求。第二，有利于金融市场的健康发展。股市的健康发展需要大量、稳定的资金投入和机构投资者的长期支持来克服股市纯粹投机者对股市的破坏。

三、社会保障基金投资组合

投资组合是指为避免、减少投资风险，增加收益，利用多元化投资方式，选择若干种投资工具进行搭配以确保基金投资的安全性、流动性和收益性的一种投资方式。现代投资组合理论及各国社会保障基金的投资实践都证明，通过对各种投资工具的选择和进行适当的搭配，建立有效的投资组合，对降低基金投资风险，提高投资收益率可以起到很大的作用。

（一）投资工具的组合

金融市场上的投资工具很多，包括产业投资、基础设施、房地产等多种实业资产投资，还有银行存款，债券投资，股票投资，信托投资，投资基金，抵押贷款，期货与期权等多种金融工具。基金投资组合首先要根据基金投资的要求和投资工具的特点选择合适的投资工具。

选择哪种投资工具，一方面应考虑社会保障基金的规模，不同类型的社会保障基金的性质及目标要求；另一方面则应考虑不同投资工具的风险、变现能力和收益。对于储蓄性的社会保障基金来说，规模越大，选择投资工具的范围越大。投资组合所包含的投资工具越多，总基金的风险越小，流动性越强。此外，还应考虑到监管成本，也就是说，社会保障基金并非越分散越好，分散性的投资需要的监管成本与其分散程度是正相关的。如果投资的分散性太强以致因分散带来的额外收益尚不足以弥补用于分散管理的成本，就违背了分散投资的初衷和意义。

选择了符合社会保障基金投资要求的投资工具，还要对用于不同投资工具的比例做出适当的安排即进行投资工具的搭配。投资组合的最大意义在于协调社会保障基金安全性、流动性和收益性的要求，不因强调某一种要求而过分降低实现其他要求的可能性。

（二）投资期限组合

不同的投资工具所形成的期限是不同的，同种投资工具所形成的不同资产也会有不同的期限。例如，银行存款、抵押贷款、信托贷款等到约定的期限才能收回成本和利息。投资基金分开放型和封闭型两种，其中封闭型基金在封闭期间内不能退出，开放型基金虽可随时购买和赎回，约定还本付息期的金融资产可以有不同的约定年限，短则几月，长则数十年。

投资期限组合的原因在于，不同期限的投资工具或投资方式体现出的基金的安全性、流动性、收益性是不同的。一般来讲，收益性与流动性是正相关的，而流动性和收益性是负相关的，期限越长的，收益性也就越强。因此，在社会保障基金投资的期限组合中应考虑：第一，社会保障基金的支付要求，包括支付的时间和数量；第二是考虑不同资产的约定期限及流动性；第三是经济周期与社会保险支付周期变化的需要。

（三）投资区域组合

社会保障基金不仅可以通过对投资工具和期限的组合来优化投资效果，而且对不同区域的投资组合也在很大程度上有助于投资最优化目标的实现。投资区域组合就是指基金通过对不同地区、不同国家的实业资产或金融资产进行投资来达到分散投资风险、获得较高收益的一种投资策略。投资区域组合能够分散风险，获得较高收益是因为不同国家、不同地区的收益和风险是不相同的，且是不完全相关的。这就可以在一定程度上减轻系统风险。

社会保障基金的投资区域应根据各国资本市场的相关性来选择。投资区域组合最重要的目标是分散本地区、本国家的风险，所以只有选择资本市场相关性越低的不同投资区域，才越有利于投资目标的实现。这种经济相关性取决于多种因素，包括实质经济联系的紧密程度、实行的汇率制度、经济发展阶段、资本市场的监管制度等以及由此产生的各经济周期的同步性，此外还应考虑政治风险和双重征税等风险。当今世界经济除世界一体化趋势以外，还呈现出区域集团化趋势，为社会保障基金投资区域组合提供了可能性。

随着社会保障基金中个人账户资金的逐渐积累和企业补充养老保险计划的发展，基金的投资问题越来越重要。如何构建社会保障基金的投资组合是社会保险资产负债管理的核心问题。各基金管理公司对社会保障基金投资组合有不同的方式。但综合来讲，影响社会保障基金投资组合的因素主要有两个：一是与该国的资本市场发育程度相关；二是与该国的基金监管有密切联系。通过前面的分析，我们可以看到资本市场发达的国家会有更多的投资工具可供选择，股票等高风险投资工具在社会保障基金投资中的比重也相对较高。资本市场欠发达的国家则投资工具的种类不是很丰富，各种高风险的投资工具所占的比重也相对较低，甚至不允许用于社会保障基金投资。自20世纪90年代以来，由于股票市场的繁荣，智利的养老金在股票上的投资比重大幅度提高。1992～1994年分别达到24%、31%、32.2%。

四、社会保障基金投资管理模式

社会保障基金的投资管理在不同国家以及同一国家不同阶段往往是不同的，可分为政府集中管理和企业分散管理两种模式。两种模式各有自己的长处与短处。

（一）政府集中管理比企业分散管理更安全

政府集中管理投资对社会保障基金的投资工具、方式等都有更严格的限制措施，一般要求将大部分的基金投资于国家债券和银行存款，只有一小部分可用于购买股票。而企业分散管理为了追求自身效益的最大化会选择多种高风险的投资工具，在使基金获得高收益的同时，也带来了较高的风险。一旦投资失败，就有可能给社会保障基金带来巨大损失，产生基金的支付问题。

（二）企业分散管理比政府集中管理可以获得更高的收益

企业分散管理除没有过多的投资限制，可更自由地选择投资工具，进而获得更高的收益外，管理成本较低也是它能获得更高收益的重要原因。在一个充分自由开放的市场中，由于竞争的存在，企业管理可使管理成本降到最低。而政府管理的基金由于人员冗杂，工作效率低下，管理成本较高。此外，政府工作人员可能产生的腐败，也给基金带来了一定风险。

（三）企业分散管理比政府集中管理更有利于资本市场的发展

政府集中管理通过投资于国家债券、国有企业及公共基础设施等取得通常低于市场利率的收益率，并实现了对部分社会资源的控制，对市场造成了一定影响。如果政府的集中管理仅仅在于弥补市场的不足和市场失灵，那么政府的集中管理的作用是有益无害的，但一旦超过了这个界限，就会对市场产生不利影响。而企业分散管理是按照市场的原则进行经营，通过竞争，降低管理成本，提高投资收益，减少经营风险，对资本市场的机构和管理都会产生积极的影响。

由于政府集中管理与企业分散管理存在上述的优缺点，因而在社会保障基金的管理中，通常现收现付的社会保障基金由政府部门或其下属机构集中管理。而完全积累的社会保障基金既有政府管理的例子，如新加坡和马来西亚，也有企业管理的例子如智利。可见，只要根据自己的国情，无论采取哪种形式，都可以取得很好的投资效果。

中国的社会保障基金应当根据基金的不同性质采取两种管理模式结合的形式与我国的社会保障基金统筹结合相匹配，即具有现收现付性质的社会统筹基金由现有的社会保险机构统一管理，重点保证基金及时足额收付；具有完全积累性质的个人账户基金和补充养老保险基金由商业性的基金管理公司进行管理，重点是基金的投资运营，获得更高的收益。

五、我国社会保障基金监管体系

（一）建立内部基金监管体系

内部基金监管是完善的基金监管体系的基础，它是指为了保护基金的安全、完整，保证基金收支符合国家法律、法规和内部规章制度的要求，提高基金的管理效率，防止舞弊，控制风险等目的，遵循合法性、适应性、规范性和科学性的原则，在单位内部建立的一系列相互联系、相互制约的制度及实施相应的管理措施。主要内容包括：一是经办机构内部要按照国家的社会保险政策及财务会计制度，结合本部门的实际，建立可操作的基金管理的各项制度，明确各项基金管理的程序。包括基金预、决算制度，基金收支会计核算制度，养老、医疗保险个人账户记录制度，结余基金保值增值制度，与财政、地税部门定期对账制度，基金支出审核程序等，做到基金收支规范化、程序化。二是要明确相关部门和人员的责任。按工作程序设置岗位，制定严格的岗位责任制，做到责任到人；同时还必须采取各种措施，努力提高职工的业务素质。三是建立独立的内部审计机构。通过这种再监督，使基金内部监管体系更加完善，各项基金收支管理更有序、更安全。

（二）建立行政监管体系

基金的行政监管体系是指由劳动保障、财政和审计等国家行政机关依据国家的社会保险法律、法规和部门的权限，对基金收支情况进行的监督和检查，它是基金监管的一种外部监督形式。

（三）劳动保障部门的行政监管

劳动保障部门作为社会保险工作的行政主管部门，其对基金的监管是国家行政监管体系的主体，是基金监管的最主要形式。其主要职责是明确基金监管的内容。包括：对经办机构的监管，对地税部门进行监管，对参保单位进行监管，对金融机构进行监管。制定严格的基金管理制度和违反规定处罚制度。

（四）财政部门的行政监管

财政部门作为会计工作的主管部门，其对基金的监管一是依照《会计法》的规定，对经办机构的财务会计工作进行财务监督。重点是财务会计制度是否健全；会计核算是否及时、有效。二是对经办机构、地税部门的各项基金收支进行监管。重点是认真审核经办机构的年度预、决算；监督地税部门收缴的基金是否及时存入国库；监督经办机构上报的基金支出计划是否符合规定等。财政部门通过实施监管，确保基金足额收缴和及时拨付，结余基金及时存入专户，防止挤占挪用现象的发生。

（五）审计部门的监管

审计机关作为对各个单位经济活动是否合法的行政监督部门，对基金的监管表现在：一是定期对经办机构、地税部门的基金收支进行专项审计；二是对参保单位是否及时按规定提取并足额缴纳社会保险费的情况进行审计；三是定期对财政部门的基金管理情况进行审计。通过审计部门的监管，保证经办机构、地税部门、参保单位及财政部门的基金收支及管理工作能够严格按照国家的政策法规执行。

（六）建立基金社会监管体系

社会保险工作是一项社会工程，涉及全社会劳动者的切身利益，因此，对基金实行社会监管很有必要。所谓社会监管就是指由不隶属于任何一个部门的社会组织即基金监事会定期对基金的收支、结余情况进行监督和检查，并将监督检查结果定期向全社会公布。监事会成员由政府代表、参保职工代表、参保离退休人员代表、企业代表、工会代表、人大代表、政协委员及社会各界知名人士组成。

（七）建立基金法律监管体系

对于基金的监管，除了建立完善的内部监管、行政监管和社会监管体系外，还应该建立、健全法律监管体系。随着我国法治化进程的加快，社会保险法律逐步完善，对基金依法进行监管势在必行。建立法律监管体系的主要内容应包括：一是制定比较完备的基金监管法律、法规，使基金管理步入法制化的轨道；二是建立严格的执法执纪队伍，定期对基金管理情况进行执法检查。完善的基金监管法律体系是基金监管的最高层次，也是基金管理走上正规化的具体体现。