农村社会保障制度的内容

农村社会保障制度的内容_社会保障概论

第二节　农村社会保障制度的内容

一、农村社会保险

在中国，农村社会保险是与城镇社会保险相对称的概念。按照社会保险的基本理论，社会保险的范围应该覆盖全体国民。但长期以来，我国农村社会保险制度的建设徘徊不前，甚至被忽视。能否为广大农民建立社会保险制度不仅是经济问题，也是民生问题、法律问题。

（一）建立农村社会保险的意义

由于中国农村经济发展的特殊性，决定了我国农村社会保险模式的选择，既不同于发达国家的传统模式，也应有别于我国城镇居民的保险模式。应该建立适合中国农村经济发展水平、能够促进农村经济发展和社会稳定、具有中国特色的农村社会保险制度。现阶段，中国农村的社会保险体系包括农民养老保险和农村合作医疗两个方面。

新中国成立初期，由于特殊的政治经济条件，中国走的是一条与众不同的工业化道路。即政府用行政干预手段，以牺牲农民利益为代价实现工业的现代化。在工业化的进程中，原有的城乡分割的二元经济结构不但没有得到改变，反而被逐渐加强了。这种非均衡的发展模式又导致了城乡二元社会保险制度的产生。长期以来，我国社会保险体系存在两个层次：城镇居民享受着相对较为完善，水平较高的社会保险服务；而农村社会保险始终处于国家社会保险的边缘，广大农村被排挤在社会保险体制之外。

社会保障的主要功能就是充当社会的“安全网”或“减震器”，并通过国民收入再分配的形式最大限度地体现社会公平，消除竞争机制运行中产生的社会不安定的因素以及所引起的社会动荡。无论是从抵御风险、公民权利或是社会公平的角度，农民都应受到社会保障制度的保护。

享有社会保险是宪法赋予所有劳动者——包括农民在内的一项基本权利。我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利。”显然，宪法中所说的公民也包括农民在内。

长期以来，我国城乡居民的收入分配存在着很大的差别，农村居民的收入远远低于城市居民。随着中国现代化进程的加快，农村问题日益突显。政府和社会各界都已经认识到，农村问题不解决好，不仅影响农业本身的发展，还会直接影响到我国国民经济的发展和整个现代化进程。因此，缩小差距、减少贫困和实现公平是政府必须解决的问题。而在农村所有的问题中，社会保险问题举足轻重。从这个意义上讲，政府应该为广大农民建立最基本的社会保险制度。

（二）建立农村社会保险的原则

农村社会保险的水平应与经济发展水平和筹集资金各方的承受能力相适应。我国农业人口众多、生产力水平较低且发展不平衡。因此，建立农村社会保险制度的指导思想应该是：低水平，广覆盖。其内涵是：我国的农村社会保险只能根据个人、集体和政府的实际承受能力来确定合理的筹资比例和最基本的保障水平。

1.自愿与半强制相结合的原则

社会保险制度的建立以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。法律本身具有强制性，对于被保险人按期缴纳保险费以及国家在一定条件下为农民提供社会保险资助都有很强的约束力，从而避免人为的主观随意性。长期以来，我国农村社会保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民在自觉、自愿基础上参保。这是因为，一方面农民收入整体水平不高；另一方面政府财力有限，不具备通过法律形式强制执行的能力。但在实践中，这种以“自愿原则”建立的农村社会保险制度常常因为缺乏稳定的资金来源而无法实施。所以，政府应按照自愿与强制性相结合的原则采取一种过渡性方法，即经济发展水平较高、组织管理条件较好地区的农民必须参加社会保险；对于经济欠发达地区，生活水平不高的农民按照自愿原则鼓励农民参加社会保险。待条件成熟后再以法律的形式对农村社会保险制度加以规范。

2.权利与义务对等的原则

作为每一个被保险人，均有享受提供的保险待遇的权利，同时也负有按照规定缴纳保险费的义务。

3.公平与效率共存的原则

农村社会保险的覆盖范围应包括每一个农村居民，但鉴于我国目前的经济发展状况，社会保险的覆盖范围还不能覆盖到每一个农村居民，保险费只能由社会与个人共同分担。

4.兼顾收入和适宜方式的原则

我国地域辽阔，各地经济发展差别大。保险费标准和保险金支付标准应该根据不同地区、不同经济发展水平进行设计。不同保险项目的具体形式也应根据当地社会经济发展状况，因地制宜采取适宜的方式。

5.政府支持的原则

首先，在市场经济条件下，政府应该在市场失灵的领域中发挥主导作用，如提供公共产品或解决外部性问题等。按照公共财政理论，收益或成本外溢程度较高的社会保障支出，应由政府提供最低保障。其次，中华人民共和国成立以后，广大农民为经济建设做出了巨大贡献，为国家工业化建设提供了大量的原始资金积累。改革开放以来，农民献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元。再次，由于国家一系列经济、政府政策的出台，如联产承包责任制、计划生育、征地和退耕还林等对农民一直以来的传统保障制度产生了强大的冲击，农业在为国家提供积累而承受重负的同时失去了自身发展的机会，因此，建立农村社会保险制度，必须要有政府的大力支持，应建立农民、集体经济和政府共同投入、风险共担的机制。

二、农村养老保险

农村养老保险是农村社会保险制度中最重要的组成部分，其功能在于保障老年人年老丧失能力后的基本生活需要。在人口老龄化的趋势下，在人口赡养比例不断提高的状况下，养老保险的重要性日益突显，特别是在中国农村这一问题就显得更加重要。如何建立符合中国农村特殊经济状况的养老保险制度，已成为政府和各界关注的重要问题。

党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡社会保障制度建设的要求，在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国家“十一五”规划纲要中，都把建立、健全与经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度摆在了突出的位置，并对被征地农民、农民工和务农农民的社会养老保险工作提出了明确、具体的要求，农村社会养老保险工作得到了前所未有的发展机遇，一系列重要文件的出台，把农村社会养老保险事业推进到一个新的发展阶段。

（一）中国农村养老保险的模式选择及特点

1.中国农村养老保险模式的选择

目前，世界各国社会养老保险的筹集资金模式主要有三种类型：现收现付制、完全积累制和部分积累制。

世界上大多数工业化国家传统的养老保险制度大都采取现收现付制。20世纪90年代以来，由于现收现付制的制度缺陷和人类社会老龄化趋势的加剧，许多国家都根据本国的具体情况进行了不同形式的改革。改革的主要特点是从现收现付制过渡到完全积累制或部分积累制；从社会统筹过渡到个人账户制等。

中国农村人口多、底子薄，各地经济发展不平衡。建立适合中国农村经济发展水平、能够促进农村经济发展和社会稳定、具有中国特色的农村社会养老保险制度至关重要。因此，我国农村社会养老保险模式的选择必须考虑以下因素：其一，人口因素。中国是一个人口众多的国家，70%以上的人口在农村，且老年人口基数大。其二，经济因素。我国农村经济整体发展水平较低；与城市居民相比，农民收入增长缓慢；不同地区经济发展不平衡。其三，政府和企业的财力有限。现阶段，政府财政和相当部分的集体企业财力有限，不能够给予农民更多经济上的支持。其四，传统观念的影响。农民普遍受教育程度偏低，易受传统观念的影响，参加社会保险的意识薄弱，需要积极地加以引导。

因此，在我国建立农村养老保险制度，既不能像西方高福利国家那样依靠政府财政的大力支持，采用现收现付制的模式，也应有别于我国城市已建立的政府、企业、个人共同筹资的模式。目前，我国农村实行的养老保险制度被称为“个人账户制储蓄积累模式”。

2.中国农村养老保险模式的特点

中国农村养老保险模式主要有以下几个特点：

（1）个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持。明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则，不给政府增加负担。

（2）基金预筹、储备积累、建立个人账户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。养老金领取标准主要取决于个人缴费的多少、积累时间的长短和基金收益。

（3）以县为基本核算单位，由县级管理机构统一收费，基金主要集中在县级管理，运营渠道主要是存入银行和购买国债。

（4）农村各类人员（包括乡镇企业职工）参加统一的养老保险制度。

（5）政府组织引导和农民自愿参加相结合。这种做法，个人、集体、国家三者关系明确，适应我国社会主义初级阶段二元经济的基本国情，体现了自我保障为主、互助互济为辅的原则。农村养老保险的探索是对我国农村传统养老方式改革的有益尝试，它一方面有利于健全农村社会保障体系，促进农村社会稳定；另一方面也对计划生育基本国策在农村的顺利实施发挥了积极作用。

（二）中国农村养老保险水平、范围的确定

1.农村养老保险水平

农村养老保险水平主要包含两层含义：保险费的缴纳标准和养老金的支付水平。因此，农村养老保险水平的确定应考虑如下因素：农村当地老年人的基本生活指标；农民对未来所期待的保障目标；农民的经济条件和经济承受能力；为了避免保险费的贬值而对保险费用指数化的调整标准。

2.农村养老保险的对象

包括：非城镇户口的农村人口。一般以村为单位确认（包括村办企业职工、私营企业职工、个体户、外出人员等），组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因，也可以先搞乡镇职工的养老保险。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。缴纳保险费的年龄一般为20～60周岁。

（三）完善农村养老保险制度的对策

未来20年我国城市化水平将得到快速提高。在这个进程中，农村养老将呈现出新的格局，新型的家庭养老将居于主体地位，社会养老保险将得到强化，从而为农民养老建立一道比较可靠的屏障。完善我国农村养老保险制度，我们要从现有体制本身去寻找问题根源，以采取相应的对策。

1.加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法治经济。农村养老保险制度必须以法律的形式保证其实施，而不仅仅是社会政策的形式。应该根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村养老保险的法律法规，从根本上解决农民的养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

首先，应确立农村养老保险制度的法律地位。以立法形式明确规定农村养老保险制度是国家为保证农村社会稳定，根据社会经济发展的需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次，加快农村养老保险立法步伐，使农村养老保险各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。立法工作方面，应把农村养老保险吸收到综合性的社会保障法律法规中，依靠法律的强制性推动农村养老保险制度的建设。再次，建立、健全养老保险法律的监督机制，以确保养老保险基金的收缴、支付、运营的规范性，防范养老保险基金的风险，并通过合理运作使其不断增值，以更好地满足农村养老制度建设的需要。

2.强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。事实证明，缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因。因此，针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑提高集体补助的比重，加大政府扶持力度，根据当地维持农民基本生活所必需的费用设计城乡有别的养老保险标准，中央政府应该履行这一职责，才能使农村养老保险真正具有社会保险所应有的“社会型”和“福利型”，才能调动农民投保的积极性。

3.发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力

中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴等。

农民的土地保障基本上属于非正规保障，发展农民的社会保障，必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来，积极实现保障方式的转变，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。发展农村的社会保障，就应有效盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。

4.理顺管理体制，提高基金统筹管理层次

农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱，既要确保安全，又要确保合理增值。基金的安全和增值既是资金的一般规律要求，又是确保社会保险良性循环的保证，同时也有利于刺激参保者的参保意识，进一步推动农村养老保险工作的顺利开展。要达到这一目标，必须提高统筹层次，集中管理运营基金，以省或市为统筹管理单位，国家、省或市级建立基金运营中心，制定基金运营管理办法，运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。

三、农村医疗保险

近年来，有关部门对农村医疗问题进行的调查结果显示，“小病扛，大病挨”，在许多农村地区已经成为相当普遍的现象，一些家庭“因病致贫”、“因病返贫”，甚至已经销声匿迹几十年的流行病又在一些地区死灰复燃。这无不显示我国农村农民看病难、看病贵的问题已经相当严峻，为广大农民建立医疗保险制度已成当务之急。

（一）农村医疗保障建立的必要性

首先我国城乡居民收入差别过大，农民看病资金得不到保证。我国农民多，农业生产力落后，农村缺乏社会保障，这给劳动力的自由流动、农业资源合理配置和农业现代化造成严重障碍。加上历史和现实的原因，我国经济呈现出极不均衡状态，二元性特征突出，城乡差距较大。从城乡居民收入水平来看，城镇居民平均收入始终高于农村居民，并且差距有不断扩大的趋势。并且由于中国实行城市福利制度，城镇居民享受大量隐性补贴，如住房、医疗、价格补贴等，实际收入差距更加巨大。城乡居民收入差距在一定程度上主要是由于中国城乡二元结构的壁垒，尤其是工农业产品价格差别的影响而造成的不合理结果，工农业产品“剪刀差”“剪去”了农民的利益，是对农民的一种不公平的行为。从某种意义上讲，中国的经济发展在一定程度上是建立在牺牲农民利益的基础上的。因此，农民收入水平相对过低，农民看病资金得不到保证。

其次，农民医疗负担逐渐加重。由于受经济条件的制约，在农村，“小病扛、大病挨、重病才往医院抬”的情况司空见惯，农村需住院而未住者达到41%；西部“因病致贫”者达300万～500万人。农村的贫困户中70%是因病导致的。自1985年以来，虽然农村居民收入也在不断增长，但增长幅度明显小于城镇居民。剔除物价因素，1985～1993年农村居民收入年均实际增长3.1%，而同期城镇居民收入年均实际增长4.5%，国内生产总值年增长速度为9%。1988年以后，农村居民实际收入增长基本处于停滞状态，1989～1993年农村居民收入年均实际增长仅为1.4%。但与此同时，农民医疗支出大幅上升，农民医疗负担逐渐加重。

最后，农民被排挤在医疗保障体系之外。农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，我国当前进行的医疗保险改革不同于发达国家，最大的原因就在于它不是全民医保，而只是城镇职工的医疗保险改革。而旧的农村合作医疗制度虽然曾在农村被广泛实践过，但几经周折，最终由于各种原因而解体。因此，农村农民医疗保障体系不健全，从根本上形成了农民看病难、看病贵的诸多问题。

（二）新型合作医疗制度的建立

我国的合作医疗自20世纪50年代兴起，经历了半个世纪的历程，时起时伏，呈现“马鞍形”的轨迹，而伴随着农村医疗保障体系改革，新型合作医疗制度应运而生。

在2003年1月16日，国务院转发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中，对新型合作医疗制度做出如下解释：“新型合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。”

新型合作医疗制度与传统合作医疗制度相比，有许多新的特点，其“新”主要表现在以下几个方面：

（1）在保障对象上，明确要覆盖到农村居民。到2010年，新型合作医疗制度要基本覆盖农村居民，而传统合作医疗覆盖的对象是农民。这对加快城镇化，缩小城乡差别，妥善解决城镇职工与农村农民之间的“中间人群”的医疗保障，具有重要的现实意义。

（2）在筹资机制上，明确政府的经济责任。新型合作医疗明确实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，对实施合作医疗按实际参加人数和补助定额给予补助，并从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外参加新型合作医疗的农民每年人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。这必将同时推动东部地区地方财政对新型合作医疗的财政支持。相比而言，传统合作医疗只是强调了个人和集体共同筹资。

（3）在筹资政策上，明确农民为参加合作医疗，抵御疾病风险而履行缴费义务不能借机增加农民负担。这解决了传统合作医疗发展中长期困扰人们的一个棘手问题，而传统合作医疗不稳定的原因之一，就是没有减轻农民负担的政策。

（4）在保障机制上，明确保障的重点。“保小不保大”，还是“保大不保小”，或“保大又保小”，或“保两头”（村卫生室门诊和县级以上住院）、放中间（乡、镇卫生院门诊，住院），是传统合作医疗长期争论的一个问题，如今明确医疗保障的重点是“大病”，即由于患重大疾病而发生大额医疗费用，而不是指疾病的“大”或“小”，这是符合保险学原理的。一般说来，风险是发生在“大病”，而不是在“小病”。从当前筹资的水平来说，化解“因病致贫”，“贫病交加”，风险的重点在“大病”上，强调以“大病”统筹为主。另外，新型农村合作医疗还强调，有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。

（5）在管理体制上，明确以县（市）为单位进行统筹。新型合作医疗制度一般采取以县（市）为单位进行统筹，就是在起步阶段以乡（镇）进行统筹的，也要“逐步向县（市）统筹过渡”。这有别于传统合作医疗的“村办村管”、“村办乡管”、“乡村联办”等较低层次的统筹管理体制。同时明确省、地级人民政府成立农村合作医疗协调小组，在卫生行政部门内部设立专门的农村合作医疗管理机构。在县级组成农村合作医疗管理委员会，下设经办机构，而且根据需要可在乡（镇）设立派出机构（人员）或委托有关机构管理，特别强调经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从农村合作医疗基金中提取。这对规范管理体制，扩大统筹范围，提高抵御风险能力具有重要的指导意义。

（6）在运作机制上，明确合作医疗、医疗救助、商业医疗保险三者的关系。合作医疗、医疗救助、商业医疗保险是三个不同范畴的运作机制，以往是各自独立运行。而新型农村合作医疗的医疗救助形式可以对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗，经济发达的农村可以鼓励农民参加商业医疗保险。这为构建农村多层次的医疗保障体系指明了方向。无疑，认识以上新特点，对于转变观念、指导实践具有深远的影响。

四、农村五保制度

农村五保制度是具有中国特色的一项社会救助制度，它面向乡村孤寡老人和孤儿等，是中国农村自中华人民共和国成立以来坚持至今并较为规范的一种社会救助制度安排。

1994年1月23日由国务院发布了《农村五保供养工作条例》，该条例对五保供养的对象、内容、形式及财产处理和监督管理作了明确的规定，对原有的五保供养制度进行了改革。虽然这次改革并未使农村供养五保户的集体福利事业性质发生变化，但在供养方式等方面产生了较大变化，进一步完善了五保制度。

在新时期改革与完善原有的五保制度是十分必要的。首先，是五保制度自身发展的需要。自1956年五保制度建立以来，五保对象的供给一直是由集体经济组织和群众共同负担。但随着我国改革的不断深入，原有的集体经济组织和群众在共同负担五保对象的供养上，缺乏有效的组织和管理手段。五保户救助标准不统一，尚有许多符合五保条件的人员未能享受到五保待遇，使得原有的供养方式无法继续有效运行，需要进行必要的改革和完善。因此，在五保供养工作条例尚未颁布实施之前，全国许多地方就已经开始了对五保供养制度进行改革尝试。今天的五保供养制度正是在全面总结各地成功经验的基础上形成的。

其次，是我国农村改革发展的需要。农村生产承包责任制及乡镇企业的现代企业制度建立，使得家庭成了农村主要的经济核算单位，企业的自主经营机制逐步加强，行政手段干预市场和经济的力量越来越弱，因此，旧的五保保障制度已经不能适应农村市场经济发展的需要。而五保对象的基本需求在市场机制中得不到满足，需要与农村改革相适应的五保供养制度来保障五保对象的生活需求，从而保证农村的稳定和农村改革的顺利进行。

再次，是我国法制建设的需要，也是法制建设的重要内容。如果说计划经济的经济秩序是和行政秩序相统一，那么市场经济则是与法律秩序相统一，并通过法制来形成和维持。因此，社会经济活动中各个主体的权利、义务和行为规则、政府行为等方面都以法律的形式来全面规范。五保制度的关键仍然是经费问题，因此，必须用法律的形式明确五保制度。我国《农村五保供养工作条例》规定，对五保对象“供给粮油和燃料；供给服装、被褥等用品和零用钱；提供基本条件的住房；及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；妥善办理丧葬事宜（五保对象是未成年人的，还应保障他们依法接受义务教育）”。《农村五保供养工作条例》是我国历史上第一部全国性的保障五保对象的法规，该《条例》的颁布和实施，是社会主义民主与法制加强的必然结果，它使五保供养工作进入了有法可依的新阶段。

五、农村扶贫

社会救济是对贫困人群采取的援助措施。目前，世界上大多数贫困人口都生活在经济不发达或欠发达国家的农村，农村扶贫是社会救济制度实施的重点，也是中国农村社会保障制度的重要内容。如何为农村的贫困人口提供政策、资金、技术、信息等方面的扶持，使他们彻底摆脱贫困的困扰，不断提高生活水平，是全世界人民共同面对的问题。

（一）农村扶贫的概念

农村扶贫可以从广义和狭义两个角度来理解。广义的农村扶贫是指一切以使农村中的贫困户摆脱贫困为目的的社会救助项目，基本上包括救济式扶贫和开发式扶贫两种。狭义的农村扶贫仅指开发式扶贫，即对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营劳动而摆脱贫困的社会救助项目。

在过去的20年里，我国政府制定了宏伟的扶贫计划。我国的扶贫工作也取得了具有典范意义的成绩，但同时也应认识到，扶贫的任务还远未完成。按照国际标准，中国仍然有超过1亿的贫困人口，集中分布在西部省份和山区，扶贫的工作任重而道远。我国的扶贫工作把开发式扶贫确定为长期坚持的基本方针，坚持以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困户自我积累、自我发展的能力，是贫困地区脱贫致富的根本出路。

（二）农村扶贫的对象

农村扶贫的对象是处于贫困标准以下的贫困地区和人口。确定扶贫对象，重点是确定农村扶贫的标准。1990年以后，我国政府委托国家统计局和国务院扶贫开发领导小组通过较为严格的统计分析和调查研究划定贫困标准。其基本工作程序是：根据有关部门提供的满足个人日常生活所必需的最少能量，利用国家统计局的农村住户调查资料，确定食品清单，并采用某种价格计算满足最低基本生活所需的食品费用，然后使用一个被认为比较合适的恩格尔系数，在最低食品费用的基础上计算出人均纯收入贫困线，按1986年价格计算为每人每年206元，在考虑国家的宏观经济政策因素和政府的财力水平后，最后将1990年基期的贫困线确定为人均年纯收入300元，并以此为标准，通过价格指数调整，确定每年的贫困标准。依此计算，我国1991～1997年的贫困线标准分别为人均年纯收入308.7元、325.2元、368.4元、448.2元、514.5元、546元、550元。2000年为625元，2003年为637元。我国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准，可以确保农村贫困人口最基本的生存需要，因而是客观的，也是符合中国实际的。

（三）我国农村扶贫的主要内容与途径

在农村扶贫的过程中，我国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。

1.坚持开发式扶贫的方针

开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，是我国政府农村扶贫政策的核心和基础。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。

开发式扶贫方针主要包括五个方面内容：第一，倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想。第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投劳，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件。第三，国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目，促进增产增收。第四，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。第五，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

2.强调扶贫到村、到户

20世纪90年代以来，根据贫困地区的实际情况，我国的扶贫开发着重扶贫到村、到户。国家不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户：一是干部包扶到户，即组织各级干部与贫困农户结成“一帮一”对子，采取签订责任状等方式，明确干部包扶任务。二是经济实体带动、效益到户，即通过鼓励企业与农户合作建立农产品生产加工基地，实现农产品产、供、销的良性循环。三是异地开发、移民到户，即本着自愿的原则，将贫困农户从生产生活条件极其恶劣的地区搬迁到条件较好的地区，实现异地脱贫。四是社会各界帮扶到户，即组织社会各界对贫困农户进行帮扶。

小额信贷是扶贫到户的关键措施之一。中国政府在借鉴其他国家和国际组织扶贫经验的基础上，积极组织小额信贷扶贫到户，取得了很好的效果。到1999年，全国投入的资金总数达30亿元，覆盖240多万贫困农户。同时，中国小额信贷的试点、推广初步实现了本土化和规范化，进入了扩大范围、扩大规模的新阶段。

3.重视科技教育扶贫

为进一步增强贫困地区反贫困的能力，我国政府专项安排科技扶贫资金，用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广，以及科技培训等。此外，我国政府还动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。这些措施有效地改变了贫困地区落后的生产方式，提高了土地的产出率，迅速增加了农民的收入。

4.动员和组织社会各界参与扶贫

自20世纪80年代中期以来，包括中央国家机关、企事业单位、民主党派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务，要求没有脱贫就不脱钩。各省、自治区、直辖市以及贫困地区积极开展定点扶贫工作。此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等多种形式的扶贫活动。

5.开展东西部协作扶贫

在扶贫开发中，我国采取东部较发达省、市对口支持西部省、市发展的方式，加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作以改变贫困地区生产条件和生态环境，解决贫困地区群众温饱问题为重点，遵循市场经济规律，充分运用科学技术，广泛动员社会各界力量，在努力扩大对口帮扶的同时，开展各种形式的经济合作。

6.开展扶贫领域的国际交流与合作

我国的农村扶贫主要依靠自己的力量，同时我国政府也重视与国际社会在扶贫领域的交流与合作。积极开展扶贫领域的国际交流与合作，不仅有利于加快解决本国贫困人口的温饱问题，而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式，提高中国扶贫开发的整体水平。