社会保障适度水平理论

第二节　社会保障适度水平理论

一、社会保障水平适度的标准

社会保障水平既包含量的内容，又包含质的特性。量是社会保障支出占国内生产总值的比重，反映社会保障水平的高与低。但是，对于一定的国家或地区在一定的时期内，一定程度的社会保障水平相对于经济、社会的发展和自身的要求是否适当，需要进行具体的分析判断。这也代表了社会保障质的方面，社会保障水平是质与量的统一。

判断社会保障水平适度与否的标准不是单一的，需要考虑的因素有：社会保障制度是否保证了公民具有一定的经济生活水平，并能抵御不可抗拒的社会风险；社会保障支出是否与国民经济、社会发展水平相适应，是否与社会各方面的承受能力相适应；社会保障结构是否与国民经济产业布局相适应；社会保障水平是否有助于促进就业与统一的劳动力市场的形成，等等。总之，社会保障水平适度的判断标准概括起来，即社会保障制度在保证公民一定经济生活水平的基础上，对国民经济发展起到积极的促进作用，同时，能实现自身运行的周期平衡，维持社会保障制度的良性运行。

需要强调的是，对于社会保障水平适度的判断，要坚持理论分析与实际效应分析相结合，坚持实证研究与理论研究相结合。由于各国、各地区经济发展水平、结构、人口特点、社会保障内部安排等存在较大的差异，在社会保障支出占国内生产总值的比重相同的情况下，也会产生很不相同的经济、社会效应。尤其对于发展中国家来说，发达国家较为长期的社会保障制度的发展过程，揭示了社会保障制度本身的一些发展规律，包括社会保障适度水平的标准，这都具有重要的借鉴意义。但是，不能把国外的判断标准直接搬到对我国的社会保障水平的分析中来，要有一个具体分析、比较、鉴别和改造运用的过程。

二、社会保障水平适度与不适度的影响分析

（一）适度的社会保障水平的功能

适度的社会保障水平，对于国民经济、社会和社会保障自身具有十分积极的作用。具体表现在以下几个方面：

（1）保障大多数公民的基本经济生活水平，履行社会保障基本经济功能，使社会保持相对稳定，为国民经济发展创造有利环境。

（2）在保障公民基本生活的基础上，激励劳动者的劳动积极性，增大人力资本投资，提高劳动者的素质，从而有利于劳动生产率的提高。

（3）有助于政府将社会保障制度作为调控经济活动的有力杠杆，促进储蓄、投资和生产型资金的形成，从而有利于国民经济的发展与社会的进步。

（4）提高公民的生活质量，促进社会文明发展，工业化国家社会保障制度的实行对提高公民的身体素质和文化素质，进而提高整个民族的生活质量和文明程度起到积极的推动作用。

（5）适度社会保障水平的实施可以促进第三产业的发展，为医疗、职业培训、老年保健等第三产业部门的发展，提供大批劳动者，有利于产业结构的调整与经济协调发展。

（二）不适度的社会保障水平的影响

社会保障水平的不适度对国民经济、社会和社会保障自身会产生负面影响。不适度有两种情况：社会保障水平过低和社会保障水平超度。

社会保障水平过低反映出社会保障程度不足，必然的后果是不能很好地实现社会保障应有的功能，不能保障公民的基本生活，不利于社会稳定与发展，同时会降低劳动者的劳动积极性，最终对社会运转的效率产生不良影响。许多发展中国家的实践证明，社会保障制度的低水平、残缺或缺位，对总体经济的发展造成了关键性制约，阻碍国民经济的发展。

社会保障水平超度是指社会保障水平增长过快超过国民经济能承受的水平。由于社会保障的刚性增长的特征，社会保障水平超度是较为普遍和容易发生的现象。20世纪70年代中期以来，西方工业化国家逐渐出现了社会保障危机，这种危机的最直接的表现是这些国家的社会保障支出日益庞大，出现了入不敷出的现象。其实这些社会保障水平在20世纪六七十年代中期是比较适度的，从20世纪中后期到80年代初逐渐超出了适度水平的上限，越来越多地暴露出矛盾和问题，主要体现在以下几个方面：

（1）国家往往在社会保障中扮演最后责任人的角色，因而社会保障支付危机必然带来政府赤字和债务增加，影响政府的声誉，并最终转嫁给下一代承担。

（2）社会保障水平超度引起雇主缴纳的社会保障税费增加，这些增加的人工成本在不能完全转嫁消费者承担时必然引起生产成本上升，产品在国际市场上的竞争力下降。

（3）过高的社会保障支出主要为消费性支出，不利于资本积累，容易造成社会经济的投资不足。

（4）社会保障水平超度不利于激励劳动者的积极性。过高的个人所得税边际税率和过高的社会保险福利水平会造成部分人自愿失业或提前退休，这既不有利于提高经济效率，又损害了社会公平。

另外，社会保障水平的不适度还包括另一种情况，即社会保障水平的结构不合理。如我国的社会保障制度在城乡之间、不同所有制职工之间、不同地区之间存在较大的差异，就是这种情况的体现。

三、中国社会保障水平的目标定位

（一）我国目前的社会保障水平

我国目前的社会保障水平适度与否，理论界存在着许多争论，虽然目前的社会保障水平还并不能从根本上满足广大人民群众的需要，同世界发达国家相比我们的差距还很大，然而从我国的实际经济水平来看，发展到目前这种水平应该是比较合适的。但如果从绝对水平来研究，考虑到我国目前的社会保障的享受对象只占到全国人口的25%左右，还有绝大多数劳动者没有享受到社会保障，则我国的绝对社会保障水平就很低。未来的社会保障的发展方向应该是把广大农村人口纳入到社会保障范围之内，在扩大享受对象的同时，谨慎地提高社会保障的程度和水平，这应该是明智之举。

（二）我国未来社会保障水平的目标定位

在制定未来的社会保障水平目标时，我们应该有一个比较清醒的认识，我国的社会保障水平在较短的时间内不可能有持续性的大幅度提高。在对未来的社会保障水平进行定位时，必须充分考虑到人口增长率、老龄化的影响、GDP的增长、工资收入的增长等多种因素，然后才能做出比较符合实际的结论，其中要特别注意社会保障中的供求平衡，努力做到社会保障水平与社会经济的承受能力相适应。在具体测定了我国社会保障水平适度状况的基础上，我们提出两个社会保障过渡策略。

1.“小步走、快转弯”

“小步走”是指社会保障项目的增加和保障程度的提高，不能走得太快、太急，应先突出解决国民经济和社会发展中的重要项目，其他项目可以暂缓，逐渐适度解决。如目前应侧重解决养老、失业、医疗保险等，进而带动其他保障事业发展。“快转弯”是指以社会保险为中心的社会保障制度改革的时机已经成熟，并且已成为当务之急，现在应该采取措施快速地由社会保障“国家化”、“政府化”向社会保障“社会化”转变，把原有的社会保障资金从国家和企业投入快速地过渡到社会化投入。我国原有对社会保障事业的资金投入已很多，有些社会保障项目完全可以实现在不改变资金投入总量的前提下，快速地由原来的条块分割和政府化投入向社会化投入转变。如现有的离退休人数和离退休金总量都是已定的，完全可以把这笔资金由国家和单位以退休金形式支付快速地转化为由社会保险公司以养老金的形式支付。当然，这里的“快转弯”还要与“小步走”结合。这也犹如一个人走路，“小步走、快转弯”可能不会摔倒，如果“快步跑”再加“急转弯”就容易摔跤。我国社会保障改革也有这个规律。“小步走”是针对社会保障项目程度的扩大和提高而言的。“快转弯”是针对社会保障方式和方法而言的。“小步走”与“快转弯”结合战略，就是指我国社会保障方式和方法的变革可以快刀斩乱麻，抓住时机迅速转变，但社会保障项目、程度的增加和水平的提高要稳中求妥，在转变前和转变后都要有一个适当的过渡和调适期。“小步走、快转弯”是一种近期发展战略。

2.“切线式渐进发展”

“切线式渐进”是指在原有社会保障水平的基础上，选择合适的时机和切点，以切线的方式延长或扩大社会保障范围，改变保障方式，强化保障功能。它的基本特点是：第一，它以特定社会保障状况为基础，把特定历史阶段的保障状态比作一个“年轮”，并以此为起点，以切线形式渐进发展。如逐渐加大个人对社会保障资金的供给额。第二，它不是盲目的，无中心的，而是以切线圆的圆点为中心，即以保障人民基本生活和激励人民努力劳动为中心，逐渐向新的广度和深度发展。第三，它以特定的尺度——适度保障水平和劳动者的经济承受力为控制半径，通过渐进地改变控制半径去扩大保障的功能。如随着人们经济承受力的增强，渐进地扩大职工个人缴纳份额，逐渐扩大农村社会保障范围。第四，它以最佳时机为切点或转折点，把社会保障内容不断地引向新阶段。如抓住工资改革、价格调整、用人制度改革的最佳时机，改变原有保障模式，容易被大众接受和实施。第五，它以特定的“切线长”控制发展的每个阶段的时间、程度，从而形成一个周期性检验和完善的过程。根据我国目前的社会保障实际，我们提出了两个具体形式：一是以切线渐进形式逐渐加大职工个人缴纳养老保险金的份额，二是以切线渐进形式扩大农村社会保障范围，提高农村保障水平。