公民旁听中存在的主要问题及原因分析

四、公民旁听中存在的主要问题及原因分析

公民旁听制度经过地方人大及其常委会20多年来的探索与实践，得到了发展和提高。特别是监督法实施以来，各地又进一步规范了这项制度。总体上看，我国的公民旁听工作总体上是健康的，成绩是显著的。但是，也存在以下主要问题：

1.实施公民旁听制度的比例不高

从调研的情况看，目前正在实施公民旁听制度的各级地方人大及其常委会还不到50%。其中，省级人大及其常委会约占85%；市（州）级人大及其常委会约占65%；县（区）级人大及其常委会约占40%。例如，昆明市14个县（市）区中就有9个目前未实施公民旁听制度。

2.坚持实施公民旁听制度不够

虽然许多地方人大及其常委会从20世纪80年代末就陆续实施了公民旁听制度，但是，断断续续的不少，一直坚持的不多，坚持得好的更少。昆明市人大及其常委会在1992年后的一段时间内，曾停止实施公民旁听制度，由于近两届常委会领导班子的高度重视，使这一制度得到了较好实施。事实上，地方人大及其常委会坚持公民旁听制度好的不到1/3，坚持得不好和较差的超过2/3。

3.参与旁听的公民范围过窄

很多地方的旁听制度，不允许没有本地户籍的公民、年满16周岁不满18周岁的中学生、外国人、侨胞和港澳台同胞旁听，使部分愿意申请旁听的人被拒之门外，使参与旁听的广泛性、代表性和实效性受到影响。因此，参与旁听的公民代表面窄问题普遍存在。从昆明市看，申请旁听出现“三多三少”现象，即：退休人员多，下岗人员多，信访人员多；年轻人少，新面孔少，专业人士少。

4.自愿报名旁听的公民偏少

各地人大常委会最初开展公民旁听时，公民踊跃报名，积极性较高，但一阵新鲜之后，逐渐冷淡下来，自愿报名者越来越少，有的甚至出现无人报名的现象。昆明市的旁听工作在全国是较好的，虽然每次报名旁听昆明市人代会的都会超过30人，通过审查实际参加的人数一般都在25人以上；但报名旁听常委会大多不足5人，有时实际参加的只有1～3人。

5.公民旁听的效果较差

一些地方人大及其常委会在组织实施公民旁听制度时，旁听形式单一、僵化，对旁听公民的限制性规定过多，公民参加旁听时只给他们听的权利，不赋予其必要的发言权和建议权，或者对旁听公民建议和意见不认真对待。这样做，压抑了旁听公民的积极性，限制了他们发表意见的民主权利，使公民旁听工作逐渐流于形式，极大地影响了旁听的效果。

分析以上问题，究其原因有：

（1）从客观上看，主要是我国的体制、机制、法制还不健全、不完善、不规范，民主法制建设仍处于漫长的发展历程之中，公民的民主权利和人身权利的保护还不够充分，限制公民旁听的各种陈规陋习难以剔除。

（2）从主观上看，有的地方人大常委会对公民旁听工作思想上不重视，组织上不严密，服务上不周到，发现问题不解决，任其走过场；有的常委会领导瞻前顾后，求稳怕乱，缩手缩脚，对旁听工作设置重重障碍，对出现的新情况缺乏应对之策；对公民旁听制度的工作宣传滞后，报刊上不见文字，电视上不见图像，广播上不闻声音；公民民主意识不强，参与意识不浓，许多公民不知道、不关心、不重视国家大事，公民的政治文化素质有待进一步提高。

（3）从制度层面看，首先地方人大常委会和人代会依法行使立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权等，工作上讲程序，决策上讲民主，这本来是依法治国，实现人民当家做主的有效形式。但在一些人看来，这样很麻烦、效率低。再说，地方人大及其常委会审议的都是事关改革发展稳定的大局，事关党委政府的中心工作，事关人民群众迫切需要解决的热点、难点问题，让一些公民觉得与己无关。再有就是旁听制度本身并不完善，有的地方人大及其常委会工作水平不高，有的代表委员发言水平不高，使旁听公民感到旁听人代会和常委会没有多少实际意义。

（4）从组织工作看，旁听工作只是人大及其常委会的会议制度创新，并不是法定的会议组成部分。调查中发现，很多县级的人大及其常委会人员较少、工作繁多，特别是召开人代会和常委会会议时，日常工作和会务工作交织在一起，工作压力更大。一些县级人大常委会领导觉得“多一事不如少一事”，旁听工作不搞影响不大，搞起来比较麻烦，有时为了核实一个报名者的身份忙乎几天还没有结果，对旁听人员提出的敏感问题解决起来难度很大，再加上顾及会务秩序和安保工作，所以，对公民旁听工作只能听之任之，马虎从事。