昆明市预防职务犯罪地方立法的战略选择

一、昆明市预防职务犯罪地方立法的战略选择

（一）地方立法的必要性

1.预防职务犯罪工作的价值目标对地方立法提出内在需求

美国医学界有一句谚语叫“一盎司的防范胜于一磅的治疗”。职务犯罪作为腐败现象的极端表现形式，严重侵害国家机关正常活动，严重损害公职人员职务行为廉洁性，严重削弱党和政府的公信力，严重败坏党风和社会风气，是腐蚀国家政权的一颗毒瘤。相当一部分国家工作人员依然存在根深蒂固的特权思想和淡薄的法治观念，加之缺乏有效的监督制约机制，职务犯罪这颗毒瘤在相当长一段时间内依然不可避免地会被诱发。如何防止这颗毒瘤发作甚至蔓延，除了即时治疗即惩治，更重要还在于防患于未然，治弊于端倪。毕竟，惩治只是治标，是事后被动的处置；预防才是治本，是事先主动的防范。中央在关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针；党的“十七大”报告进一步提出了“三个更加注重”：即要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。预防被提到了一个前所未有的高度，承担着极其重要的职责。进一步加强和规范预防职务犯罪工作，其价值不仅在于能够增强国家工作人员的免疫力，减少职务犯罪产生的破坏力，降低司法惩治成本，而且有利于维护公众根本利益，实现社会公平正义，促进社会和谐稳定。

2.昆明市职务犯罪发案现状对地方立法提出迫切需要

近年来，全市检察机关充分发挥职能作用，在查办职务犯罪方面取得了显著的成效。可是虽然全力以赴，严厉打击，全市职务犯罪却依然呈现出案件数量逐年增加趋势——2006年共立案查办职务犯罪案件129件153人，2007年上升为148件179人，2008年达到185件211人；贪污贿赂大案比重居高不下——2006年为60.2%，2007年为55.5%，2008年达到68.2%；案件类型层出不穷——除贪污、受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守等传统犯罪类型外，开始出现环境监管失职、滥用管理公司职权、放纵制售伪劣商品等新的罪名；涉案领域不断扩大——开始由行政机关和企事业单位向权力机关、司法机关以及农村基层组织蔓延；涉案人员级别越来越高——县处级领导干部涉案呈上升趋势，2006年查处15人，2007年查处18人，2008年查处19人，且已有副厅级干部涉嫌职务犯罪被查处；涉案金额或造成的损失越来越大等特点——2006年贪污贿赂案件侦结认定数额和渎职侵权案件造成的损失总计为3355.96万元，2007年上升为8341.35万元，2008年达到12876.09万元^[1]。由此可见，当前全市检察机关查办职务犯罪面临的形势越来越严峻，困难越来越多，挑战越来越大。在这样的背景下，推进预防职务犯罪地方立法，增强预防职务犯罪工作权威，不仅是落实“三个更加注重”的重要体现，也是实现关口前移，从源头上遏制职务犯罪上升趋势的迫切需求。

3.昆明市预防职务犯罪工作存在的不足对地方立法提出了客观要求

当前，昆明市预防职务犯罪工作主要由检察机关结合办案组织开展。自1992年在全省率先成立了专门的预防职务犯罪机构以来，昆明市检察机关在个案预防、系统（行业）预防、重点工程同步预防、法制宣传和警示教育、行贿犯罪档案查询等各个方面都取得了一定的成绩。但同时，预防职务犯罪工作也还存在着一些不足，主要表现在以下几个方面：一是预防职务犯罪工作主要由检察机关开展，还没有与监察、审计、公安、审判等有关职能部门以及司法行政、文化教育、新闻媒体等社会各界形成工作合力，社会化大预防工作格局尚未形成，预防职务犯罪工作的力量还很单薄；二是被预防单位被动预防多、主动预防少，事后预防多、事前预防少，制度不健全、职责不明确、措施不得力、工作不规范的现象还普遍存在，预防职务犯罪意识普遍不强、参与不够、积极性不高；三是检察机关预防职务犯罪工作的依据主要来自内部规范性文件^[2]，上位法依据不充分，对外权威性和强制力不够，对内稳定性和连续性不足，工作力度偏软。这种预防职务犯罪工作的初级形式和单一模式已经不能适应反腐败斗争进一步发展的要求，立法的滞后必然导致预防职务犯罪工作难以实现向更高运行层次的转变，预防工作就难以达到规范化、专业化和社会化要求。这些都对及时将预防职务犯罪工作纳入法制化轨道提出了客观要求和现实需要。

（二）地方立法的可行性

1.市委和人大对立法工作的高度重视为预防职务犯罪工作地方立法提供了坚强的保障

越是发达的地区，地方性法规越多，制度创新越多；而越是落后的地区，地方性法规越少，制度创新越少，这是当前的一个普遍现象。而从发展的内在要求上讲，越是欠发达地区，越是相对落后地区，越需要加强法制建设和制度创新。2008年以来，制度创新成为昆明市使用频率最高的词汇之一。这里所讲的制度，既包括规章性制度，也包括政策性制度、法律性制度。加强地方立法，既是制度创新的重要内容，也是制度创新的客观需要。中共昆明市委在《关于进一步加强和改进人大工作的意见》中强调，要充分发挥省会城市人大及其常委会的立法优势，把促进全市科学发展，保障改革发展稳定，解决人民群众最关心、最迫切、最现实的问题作为立法的出发点和落脚点，加快推进地方立法。仇和书记也多次强调，要坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，按照“急需为先、特色为重、质量为上”的要求，用地方性法规形式把经济社会发展的成功经验及时固定下来，使地方性法规能够适应不断变化发展的客观实际，促进经济社会的发展^[3]。昆明市人大李培山主任指出，坚持科学立法、民主立法，努力提高立法质量；在立法重点上，由注重经济立法向既注重经济立法又注重社会立法转变；在立法的组织上，由成熟一个制定一个向需要一个制定一个转变^[4]。昆明市委的重视，尤其是昆明市人大常委会立法思路的转变，为预防职务犯罪地方立法营造了良好的环境，奠定了坚实的基础，提供了坚强的保障。

2.昆明市预防职务犯罪工作的实践为预防职务犯罪地方立法提供了内容支撑

法律既不能消灭一种社会关系，也不能创造一种社会关系，而只能对既存的、人们在各种社会实践中必然发生或结成的社会关系加以确认和规范^[5]。因此，任何立法的必备前提就是作为法律调整对象的社会关系已经客观存在。改革开放30年来的立法实践表明，在法律法规的创制上，一般先有实践，后有立法，立法是对实践基础上取得的成熟经验的确认和制度化。昆明市检察机关自1987年便开始开展预防职务犯罪工作，尤其是1992年成立专门的预防职务犯罪部门以来，专业化的预防职务犯罪工作有序推进，顺利开展，如建立了预防职务犯罪工作网络，与200余家单位（行业、系统）建立了联系机制，指导开展预防职务犯罪工作；结合执法办案，开展案件预防，有针对性地提出防范对策和预防建议；开展重点工程同步预防，加强对公共投资项目的监督；建立预防职务犯罪警示教育基地，组织开展警示教育；以案释法，组织开展法制宣传；编撰《昆明检察论坛——预防犯罪篇》，加强对预防职务犯罪工作的理论研究等。2001年，昆明市委又成立了预防职务犯罪领导小组，预防职务犯罪工作纳入了全市反腐败工作格局。2009年，昆明市委印发了《昆明市建立职务犯罪预测预警机制的实施办法》，全市预防职务犯罪工作再上一个新的台阶。应该说，经过17年的实践，昆明市预防职务犯罪工作所形成的社会关系已经逐步明朗，调整对象十分明确，工作程序相对规范，法律文本中所必需的主体、客体、行为、事件、结果等构成要素的具体内容比较明晰，这为预防职务犯罪立法提供了丰富的内容支撑。

3.有关省、市的立法实践为预防职务犯罪地方立法提供了经验借鉴

早在2000年3月，已有全国人大代表提出“中华人民共和国预防职务犯罪法”立法议案，当时全国人大法工委批复称：“目前全国立法条件尚不成熟，可以先从地方立法，待时机成熟后，再考虑全国立法”。在这样的背景下，2001年8月1日全国第一部预防职务犯罪的地方性法规——《无锡市预防职务犯罪条例》开始施行，2003年1月1日全国第一部省级预防职务犯罪地方法规——《安徽省预防职务犯罪工作条例》开始施行，截至2008年10月1日《山西省预防职务犯罪工作条例》施行，目前已有浙江、江苏、江西、湖南、湖北、黑龙江、吉林、新疆、宁夏、甘肃、四川、贵州等10余个省、自治区人大常委会以及深圳、厦门、宁波、南京、嘉兴、济南、武汉、郑州、洛阳、邯郸、齐齐哈尔、鞍山、乌鲁木齐、西安等近20个市级人大常委会制定了预防职务犯罪（工作）条例，另外有多个市、县人大常委会（如云南省楚雄州、马关县、澜沧县等）制定了关于预防职务犯罪工作的决议、决定或规定，预防职务犯罪地方立法在全国各地如火如荼地开展，为昆明市进行预防职务犯罪地方立法提供了充分的借鉴^[6]。