二、我国减刑、假释制度的实践运行状况
为深入了解全国减刑、假释制度的实践运行情况，课题组从云南省、昆明市入手，开展了一系列调研。首先，调阅了大量案卷，对昆明市中级人民法院2004～2008年审理的减刑、假释案件进行了统计分析。其次，召开了有监狱管理部门和监狱机关人员参加的座谈会：一是与云南省监狱管理局进行了座谈，了解目前全省监狱管理工作和监狱押犯、减刑、假释工作的基本状况及存在问题。二是选取云南省第二监狱、云南省第二女子监狱、昆明监狱作为样本，召开了有监狱领导、狱政和监区管理干部参加的座谈会，了解各监狱在押犯状况和目前监狱管理、减刑、假释工作中存在的问题和建议。选取以上三个监狱主要基于以下考虑：①云南省第二监狱是西南唯一对外开放的省级现代化文明监狱，硬件设施建设和现代化管理方面都是云南省监狱系统的模范。②第二女子监狱是全省唯一的女性外籍犯监狱，多年来工作业绩突出，无安全事故发生，个人和集体多次获省级先进。③昆明监狱在制度建设、基础管理和规范化管理方面较有特色，总结了很多经验，曾被评为“司法部信访先进单位”。三是向昆明辖区的部分监狱机关和具体从事减刑、假释工作的审判人员发放了包括8个当前有关减刑、假释制度的焦点问题的调查问卷共66份（收回66份，有效答卷66份），了解掌握执法机关和审判机关一线干警和法官对减刑、假释制度规定和实践操作问题的看法。
（一）昆明地区减刑、假释工作的基本情况
昆明地区共有14个监狱、18个看守所，昆明市中级人民法院担负着每年涉及4万余名在押罪犯，占全省1/2的减刑、假释案件的审理工作。
表1 昆明地区2004～2008年在押人犯及减刑、假释数据统计
图1 昆明地区2004～2008年减刑、假释对比图
图2 昆明地区2004～2008年平均减刑、假释率比例图
从以上数据和图表可以看出，昆明地区近五年来的在押人犯及减刑、假释工作呈现出以下特点：一是在押犯人数呈逐年增多的趋势，只是2008年略有下降；二是减刑率呈逐年递增趋势，假释率则有增有减；三是减刑适用率较高，基本都在30%以上，五年平均减刑率为38.32%，但假释的最高比率仅为3.98%，五年平均假释率仅为1.51%。2008年之所以减刑、假释率大幅上升，是因为2008年第四季度云南省开展了一次加大在押罪犯减刑、假释、暂予监外执行的专项行动。
调研中还了解到，由于相关法律、司法解释规定较为原则，操作性不强等原因，昆明地区监狱和法院在报请和审理减刑、假释案件中，除了适用《刑法》、《刑事诉讼法》和最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体运用法律若干问题的规定》外，更主要的是按照2005年由云南省高级人民法院、云南省检察院、云南省公安厅和云南省司法厅四部门联发的《关于办理减刑、假释案件具体适用法律若干问题的意见》。该《意见》对减刑、假释的对象、条件、幅度、起始时间和间隔、特殊罪犯的减刑、假释、审查程序等都作了比较具体的规定。昆明地区减刑、假释的具体操作模式与全国大多数地区基本一致，均由监狱按照其制定的记分考核办法对罪犯进行日常考核，然后采取由罪犯本人按照监狱公布的条件、幅度、间隔、程序等提出申请，经过监狱规定的小组评议推荐、提名、集体研究、评审委员会评审、公示、上报、联合初审、监狱长审批等程序，最后报法院审查等。监狱机关与法院的工作配合较好，能够严格按照规定条件和程序报送对罪犯的减刑意见，法院一般也不随意更改减刑期限，以有利于罪犯的改造和监管工作的开展。
随着罪犯人权保障和行刑人性化理念的不断增强，面对日益加重的审判任务，为进一步提高减刑、假释审判工作质量和效率，近年来，昆明中院立足于提高审判效率和增强审理透明度，着眼于审理方式改革，对减刑、假释案件审理工作进行了积极探索和改进完善：一是坚持深入监狱管理机关巡回办案，坚持宽严有度、质量和效率并重的理念，依法快捷审理减刑、假释案件。二是建立健全各项制度，改革减刑、假释案件审判方式，探索高效快捷审理减刑、假释案件的新途径，先后制定了《审理减刑、假释案件操作规则》、《减刑、假释案件听证程序操作规则》等制度。三是坚持对假释人员进行回访考察，落实假释罪犯的监管，延伸审判职能积极参与社会治安综合治理。四是注重减刑、假释审判工作硬件建设。2008年昆明中院通过与监狱机关合作，共同开发运用软件，探索减刑、假释案件远程审理模式，进一步提高审判效率；2009年3月，又率先在云南省第二监狱设立了功能齐全、科技含量较高的审判法庭，该法庭具有通过电视、局域网络收听收看减刑、假释审判实况的功能，一方面方便了法官在监狱审理减刑、假释案件，另一方面增强了刑罚执行工作的公平、公正和公开性，充分体现了以人为本“阳光审判”的理念。
（二）云南省减刑、假释工作的基本情况
云南省共有30个罪犯监管机关，其中监狱29个（3个女子监狱），未管所1个。按刑期分类，共有重刑犯监狱6所（全部为重刑犯），主体关押重刑犯的监狱7所（超过50%的都算主体关押重刑犯），另有5所是部分关押重刑犯。全省共有管教干部14000多人（含机关工作人员），但实际在管教一线工作的仅有7000多人，占65%，没有达到规定的70%的比率。
在调研座谈中，课题组从云南省监狱管理局了解到，与全国相比，云南省近三年监狱在押人犯和减刑、假释呈现出以下几个特点：一是三年押犯总数位居全国第三；二是三年减刑的平均比例为45.49%，在全国处于较高位置（全国为35%），但假释的比例在全国处于较低水平，只有1.68%（全国最高为7%），其中，昆明地区又处于全省比较好的水平；三是近年来云南省的重刑犯比率每年都以7%～10%的比率上升，到2008年重刑犯比率已占到54%，位居全国第一。
表2 2006～2008年云南省在押人犯及减刑、假释的情况
近年来，为提高减刑、假释工作效率，增强减刑、假释案件审理的透明度，全省中、高两级法院在减刑、假释案件的审理工作中也都普遍采取了深入监狱机关巡回办案，实行减刑、假释案件听证制度，对假释人员坚持回访考察等做法。
（三）云南省和昆明地区在减刑、假释工作中存在的问题
1.监狱管理中存在的问题
（1）关押犯持续爆满，监狱更新、建设的速度远远跟不上关押犯的增长。按照相关规定及全省监狱设施的情况，目前全省关押规模应为7.2万人，但实际关押已达9万多人，监狱爆满形势严峻。为解决关押问题，很多工作场地都被改造用于关押罪犯。
（2）监狱警力严重不足。按照司法部的最新规定，监狱人犯与管教干警的比例应为100∶25，目前全省还缺编9000多人，警力不足导致工作开展难度较大，增加了监管的安全隐患，监狱干警经常加班加点，长期处于超负荷工作状态。
（3）监狱经费保障不到位。监狱经费的保障包括正常监管的设施建设、维修、犯人的医药费、生活费等，但由于经费保障不到位，目前全省各监狱都在贴补犯人的生活费，致使很多工作的开展困难重重。云南省第二监狱是省内第一流的监狱，但也存在经费保障不能到位的问题。
2.减刑、假释工作中存在的问题
（1）案多人少、审判力量严重不足。以昆明中院为例，由于云南省的重刑犯监狱均在昆明辖区内，昆明中院每年都承担着占全省1/2的减刑、假释案件的审理工作。受人力、时间的限制，只能采取每年两次对各监狱提起的减刑、假释案件进行集中办理的方式，从而造成减刑周期长，与持续增长的关押犯形势不相适应，有时甚至损害了罪犯依法获得减刑的权利。同时，由于工作量大，绝大部分案件都是采取不开庭的书面审理方式，法官对事实证据的认定只能依靠执行机关呈报的书面材料，如果执行机关存在走形式或不公正的行为，则无法保证审判质量。
（2）监管机关实行的百分考核制存在“唯分是举”的问题，不能完全体现罪犯改造的真实情况。目前执行机关提请为罪犯减刑的主要依据是按照司法部1990年颁布的《关于记分考核奖励罪犯的规定》进行的日常考核计分，这种计分制的内容多是根据犯罪人在狱内的表现给出一定的分数，达到某个标准之后可以作为评比先进以及减刑和假释的参考。这种做法难以避免一些服刑人员为了求得高分数而作假，并且单纯的记分并不能全面反映罪犯的劳动改造情况和思想改造质量，实践中也还存在有的刑罚执行机关考核过于形式化的现象。因此，带来的后果就是减刑并不能真正完全反映罪犯改造的真实情况。
（3）缺乏减刑撤销制度，与减刑后罪犯的监督和制约脱节。实践中，一些罪犯为获得减刑，在减刑考核、审定期间刻意表现良好，甚至不惜伪装积极，以获得管教干警的好评，蒙混减刑的机会。获得减刑之后，行为表现又出现反复，开始不遵守纪律或者表现恶劣，但由于没有撤销减刑或设置减刑考验期的规定，使得这部分罪犯有机可乘；还有一些减刑后尚有余刑的罪犯，如果表现不符合减刑条件或者违反监规纪律，就产生混刑心态，甚至在狱中消极抗拒改造，但由于无法撤销先前的减刑裁定，因而也就无法对其进行制约，严重影响了狱内改造秩序。
（4）假释交付执行中存在手续脱节的问题。实践中还存在法院对服刑人员宣告假释裁定后，有的执行机关未按规定及时将被假释人员的原判生效法律文书、执行通知书、出监鉴定表等相关材料送达其户口所在地辖区派出所，服刑人员假释后不及时到当地公安机关报到，公安机关无法对其进行监督考察，或者有的公安机关在收到罪犯假释执行的相关法律文书后归档了事，接收所来报到的罪犯后，也不及时向移交罪犯的监所回复，双方互不通气，交接环节出现漏洞，从而造成假释罪犯脱管、失控的现象。
（5）监管机制不健全，措施不落实，假释考察监督流于形式。实践中还存在有的公安机关未严格按照我国《刑法》关于假释罪犯监管考察的规定，将假释人员列为重点人口管理，建立假释罪犯档案，没有成立帮教组织并落实具体的监督考察责任制，对假释人员的表现、去向无从掌握；有的公安机关没有按照《刑事诉讼法》的有关规定，向假释人员及其原所在单位或者居住地群众宣布其犯罪事实、执行考验期限以及执行期间应当遵守的规定，对假释罪犯的变动情况也不通知人民法院或检察院，对假释执行期届满的，也未按规定通知本人，并在一定范围内宣布解除假释。这些问题，一方面造成假释罪犯虚管、漏管、脱管、失控等现象，假释监督流于形式、形同虚设；另一方面也造成假释罪犯成了“终身制”的“编外公民”，有的假释罪犯甚至全然忘记自己的罪犯身份，成为影响社会稳定的隐患。
（6）保外就医罪犯的减刑、假释工作基本没有开展。由于没有监狱机关的考核依据，保外就医罪犯的减刑、假释工作存在难度，基本没有开展，这也是监狱押犯人数居高不下的原因之一，同时也影响了这部分罪犯获得减刑、假释的权利。
（7）老弱病残犯的减刑、假释存在问题。由于监狱考核计分中，劳动表现是一个主要的计分项目，老弱病残犯在这方面明显处于劣势，因而得到减刑、假释的机会也比较少，但并不说明老弱病残犯的实际改造效果不好，从对社会的危害程度以及假释的角度看，老弱病残犯由于几乎不具备再犯罪的能力，因而更具有假释的条件。
（8）社区矫正制度和体系不完善，影响了假释的效果和适用。由于假释人员假释后的监管、考察措施不配套，有的地区还存在对假释人员的监管不力问题，使得假释的监管措施难以落实，假释人员在一定程度上等于“释放人员”，影响了假释的效果和适用。
（9）假释适用率过低。由于存在上述社区矫正体系不完善、监管机制不健全、监管力度和措施不到位等方面的问题，刑罚执行机关和法院对假释的适用存在畏难情绪，假释适用率在全国都处于较低水平，这也是造成监狱爆满的原因之一。
（10）法律适用的难点较多。由于现行法律及相关司法解释关于减刑、假释的规定过于原则、笼统，不利于实际操作，减刑、假释工作实践中普遍存在着法律适用难的问题。
（四）减刑、假释制度在全国的实践运行状况
1.减刑制度的运行状况
根据司法部监狱管理局的统计，全国每年有20多万在押犯获得减刑，在改造工作开展得比较好的监狱，几乎所有在押犯在服刑期间都可获得至少1次减刑。根据其对1997～2001年5年来全国监狱罪犯减刑的实际情况的统计显示[10]：1997年全国监狱减刑311206人，减刑率为20.72%，其中比例最高的为云南，减刑率为32.53%，比例最低的为黑龙江，减刑率为14.11%；1998年全国监狱减刑330035人，减刑率为23.18%，其中比例最高的为西藏，减刑率为36.27%，比例最低的为辽宁，减刑率为12.26%；1999年全国监狱减刑350799人，减刑率为24.79%，其中比例最高的为云南，减刑率为39.45%，比例最低的为辽宁，减刑率为16.65%；2000年全国监狱减刑347503人，减刑率为24.41%，其中比例最高的为西藏，减刑率为40.28%，比例最低的为青海，减刑率为16.78%；2001年全国监狱减刑371563人，减刑率为25.39%，其中比例最高的为云南，减刑率为36.43%，比例最低的为宁夏，减刑率为13.09%。而同期全国的假释适用率则分别为2.93%、2.07%、1.81%、1.65%、1.16%。
从以上数据可以看出：第一，与假释相比，我国减刑的适用率一直保持在较高的水平，减刑的比例平均占在押犯总数的1/4。假释适用率与减刑适用率的比例基本上在1∶10至1∶15之间，2001年实际接近1∶22。这表明，我国刑事司法系统是比较“偏爱”减刑这一制度的，更多地以减刑来实现行刑调控目标。第二，我国监狱的减刑适用率呈逐年递增的趋势。第三，各地减刑工作发展很不平衡，减刑标准的掌握在实际执行中相差较大。从减刑制度实际执行的效果来看，也是应予肯定的。据调查，在减刑制度比较规范的北京市监狱，抽样调查的再犯率不到2%。[11]然而，我国的减刑制度也并非是健全完善的，在制度设计和具体规定上还存在一些缺陷，如减刑标准不明确、不统一，缺乏制约机制，“多量少次”减刑方式不利于发挥减刑的激励作用等。
2.假释制度的运行状况
从我国目前的司法实践来看，假释适用率甚至比本来不算高的缓刑的适用率还要低，与假释适用率较高的美国、瑞典、韩国等国家相比，适用率可谓极低。据统计，1997年全国假释的罪犯有41993人，假释率为2.9%；1998年假释29541人，假释率为2.06%；1999年假释30075人，假释率为2.11%；2000年假释23550人，假释率为1.63%；2001年为1.43%。各地的数量也不平衡，据司法部预防犯罪研究组课题组的调查报告显示，吉林省1993～1998年假释总人数为2442人，占在押犯241794人的1%左右；辽宁省1997～2000年上半年，假释人员占犯罪总体比例为0.8%。[12]
从以上数据可以看出：一是我国假释的绝对数量和比例都非常低，二是假释适用近年来呈现逐年减少的趋势。但从我国假释适用的效果来看这一制度应当予以肯定。据某监狱调查，自1997年以来的五年间，该监狱假释犯罪人被撤销假释的仅52人，占被假释犯罪人总数的1.02%；从对476名假释出狱的犯罪人跟踪考察的结果来看，重新犯罪的有14人，占被假释的犯罪人总数的2.94%。[13]从昆明中院2005年对滇西毒品假释犯开展的一次回访考察中反映，被考察的毒品假释犯多数都能自觉遵纪守法，严格按照有关假释要求的监督管理规定去做，服从当地公安机关、派出所、村委会、居委会的监管，能够自食其力，特别是在那些监管措施有力、到位的地区，尚未发现毒品假释罪犯重新犯罪或者其他假释人员重新犯罪的情况。据统计，在昆明地区2004～2008年假释的3600名罪犯中，因违反法律、法规被撤销假释的仅有4人，因犯新罪被撤销假释的仅有5人，假释重新犯罪率占五年假释人数的0.25%。对此，北京市高级人民法院也专门做过一项调查，结果表明假释后重新犯罪的人员比例大大低于减刑后重新犯罪人员的比例。因此，尽管在我国假释的适用率很低，但良好的使用效果表明，适当扩大假释的适用是可行的，假释在我国应是颇具发展潜力的一项刑罚制度。[14]
（五）减刑、假释制度在我国实践运行中存在的主要问题
1.假释适用率过低
自由刑的最终目的在于通过改造，使犯罪人重新复归社会，而不是将犯罪人从社会生活中隔离出去。从刑罚的效果来说，假释较之减刑更有利于犯罪人复归社会这一刑罚目的的实现。但从我国司法实践的情况来看，实务界对减刑的适用比较积极，对假释的适用则显得过于谨慎而排斥。究其原因，主要有以下几个方面：
（1）报应主义的刑罚观念作祟。如有的人认为，判处刑罚是犯罪人应该承担的后果，是社会正义的体现。只有让犯罪人执行完所有的刑罚，才能充分实现社会正义。但是，假释却使那些没有执行完刑罚的犯罪分子提前获得释放，这就使正义的实现大打折扣，结果造成不公正。
（2）公众对罪犯是否关押执行存在认识上的误区。由于我国公众普遍存在对犯罪行为的恐惧心理和重刑主义的观念，在很多人的头脑中仍然认为把罪犯关押起来对社会来说比较安全。与假释立即释放罪犯的做法相比，减刑后罪犯仍要在监狱里服完剩余刑期，这对人们心理的冲击力较小，因而更容易为公众所接受。这也是减刑制度比较受司法实务界欢迎的原因之一。
（3）对假释的效果持怀疑态度。有的人认为，假释没有改造罪犯和帮助其回归社会的效果，罪犯在假释条件的激励下会表现出良好的行为，但并不意味着其已经改造好了，而是其充分利用假释制度所做的表现。
（4）关于假释的法律规定上的缺陷导致法官在适用假释时存在顾虑。我国现行刑法中关于假释的适用条件的规定太过原则，难以把握。由于对假释条件中的“不致再危害社会”这一实质条件把握不准，难以预测，一些法院、法官因为怕承担风险而不愿意使用假释或者尽量控制假释的使用，有的地方甚至制定“土政策”，设置许多法外条件来限制假释的使用。如许多省高级人民法院都在最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体运用法律若干问题的规定》的基础上又制定了《实施细则》，在《实施细则》中限定假释适用比例。
（5）假释后的监管和矫正机制不完善。由于我国目前的社区矫正机制尚处于探索和试点阶段，还存在社区矫正体系不完善、监管机制不健全、监管力度和措施不到位等方面的问题，因而刑罚执行机关和法院对假释的适用存在畏难情绪和相当慎重的态度。
对符合条件的犯罪人适用假释的重要目的之一就是减少长期监禁刑对罪犯的不良影响，使其尽早尽多地接触社会，以便更好地获得适应社会的能力。但是，在假释数量和假释比例都非常低的情况下，相当一部分罪犯失去了获得有利于回归社会的机会或条件。从这一点来看，我国假释适用的实际状况与我国刑罚的目的至少是不相适应的。
2.法律适用难点多
现行法律及相关司法解释关于减刑、假释的规定过于原则、笼统，不利于实际操作，造成审判实践中法律适用难的问题较为突出。
（1）对“确有悔改表现”和“悔改表现突出”的规定难以正确把握。虽然《刑法》第七十八条将“确有悔改表现”作为可以减刑的条件之一，最高法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第一条第一项也规定了“确有悔改表现”必须同时具备的四个方面情形[15]，第十三条还规定了认定未成年罪犯确有悔改表现的情形，但这些规定都很抽象，对“确有悔改表现”应具备的条件和内容、衡量标准等没有具体的界定，造成审判实践中对“确有悔改表现”难以正确把握。同时，最高法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第二条规定：被判处十年以上有期徒刑的罪犯，悔改表现突出的，一次可获得不超过两年的减刑；如果悔改表现突出并有立功表现，一次可获得不超过三年的减刑，但却没有对“悔改表现突出”作出明确解释，导致认定中存在难度。
（2）对申诉罪犯是否可以减刑、假释存在争议。最高法院《关于审理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第一条第一项将“认罪服法”作为“确有悔改表现”必须同时具备的四种情形之一，即“认罪服法”是减刑、假释的必要条件，虽然该条同时规定：“对罪犯在刑罚执行期间提出申诉的，要依法保护其申诉权利。对罪犯申诉应当具体情况具体分析，不应当一概认为是不认罪服法。”但这一看似将申诉罪犯是否认罪服法的裁量权交由法官行使的较为原则的规定，并没有真正解决实践中申诉罪犯如何认定为认罪服法，是否可以减刑、假释的争议。
（3）对假释适用条件的限制过严不利于假释的适用。首先，适用假释的条件是“确有悔改表现，假释后不致再危害社会”，这一规定不仅较为注重服刑人员在狱中的表现，而且又强调“不致再危害社会”的后果，由于“确有悔改表现”仅仅是一种对目前现实的判断，“不致再危害社会”的认定标准与“确有悔改表现”同时要具备的四个方面情形相同，这种对未来所作的预测在实践中很难掌握，无形中增加了司法机关的顾虑，为避免因假释人员重新犯罪而受到责难，在掌握假释条件时往往比减刑更加严格。其次，《刑法》对假释规定了比较严格的限制性条件和实质性条件，但对服刑人员符合这些条件后能否获得假释却采用了“可以假释”的选择性规定，这在一定程度上为司法机关尽量不适用假释提供了“法律上的依据”，造成我国减刑比例大大高于假释比例。
3.审理减刑、假释案件的运作机制不尽合理
从立法规定和形式上看，我国的减刑、假释属于人民法院审判权的范畴，但其具体的程序设计实质上是一种行政审批的形式，即由监狱提出建议，人民法院审查后采纳批准做出裁定（即使有不采纳的，也是极少数）。由于监狱等执行机关管理的封闭性，客观上中级以上人民法院工作压力大、人力有限，对减刑、假释案件的审理多采用书面审理，仅对监狱机关的建议进行书面的和形式上的审查，而执行机关一次提请减刑、假释的案件往往少则几十件，多则几百件，人民法院不可能每案都去实地调查，提审罪犯或进行其他实质性审查，以至于审理完全依赖于执行机关提出的减刑、假释建议中的有关材料，无法对执行机关的提请减刑、假释活动形成有效监督，导致人民法院对减刑、假释的裁定权实际成为形式意义上的手续。这也是理论界将人民法院审理减刑、假释案件的工作喻为“橡皮图章”的原因。执行机关建议权对人民法院裁定权的侵蚀，极可能造成减刑、假释裁定的不公正，从而背离刑罚的报应和预防目的的实现。面对社会对减刑、假释案件书面审理的普遍不满，虽然各地法院和监狱机关采用了裁前公示、听证审理、发问卷调查、个别谈话等形式来增强减刑、假释案件审理的透明度和公开性，但这些探索性的做法由于没有从整个运作机制上进行系统的设计，并通过一定形式使其规范化、法定化，而存在很大的随意性。
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