思考和对策

五、思考和对策

但凡大的改革，必然有其复杂性、系统性，以及改革目标的多重性。成功的改革，应该统筹多项目标，使改革本身实现效益的最大化。干部制度改革也是如此，它一方面承载着为党和人民的事业选好人用好人的重任，建立充满活力的干部人事制度；同时，还应该有利于纠正用人上的不正之风和腐败现象，提高选人用人公信度，匡正干部队伍的风气，并影响和带动社会风气的健康发展。这就需要坚定地贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，着眼于用人机制、管理体制、监督体制、工作体制、法制体制的形成和完善，建立科学规范的干部选拔任免制度，做到统筹兼顾；需要我们坚持党管干部原则，深刻总结干部人事制度改革的经验，创新干部升降流转机制，打破“金饭碗”，搬走“铁交椅”，革除“终任制”，建立起能者上、平者让、庸者下、劣者汰，能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制，积极推进选人用人理论创新、实践创新和制度创新，大力破解选人用人难题，进一步形成正确的用人导向；需要不断地审视和反思已经出台的各项举措，在反思中发现问题、解决问题，进一步健全和完善干部选拔、管理制度，使在职领导干部有压力，有紧迫感，使干事创业的干部有激情，能看到希望，形成富有生机与活力、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，使干部制度改革之路走得更加宽阔，更加坚实，为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会提供坚强的组织保证。

（一）坚持正确原则，把握正确方向

要旗帜鲜明地树立中央提出的注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认的用人导向，坚持德才兼备、以德为先，褒奖那些贡献突出的干部，鼓励那些老实干事的干部，鞭策那些相形见绌的干部，教育那些跟风行事的干部，约束那些投机钻营的干部，惩处那些贪污腐败的干部，进一步提高选人用人水平。树立鲜明的凭实绩看德才、凭德才用干部的导向，坚持在抓落实的过程中发现、培养、选拔、考核、奖惩干部。注重在基层选贤任能，决不让老实人吃亏。

要坚持民主、公开、竞争、择优。进一步落实干部群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权，切实增强干部人事工作的透明度，坚持合理规范的有序竞争，把各类优秀人才配置到最能发挥作用的岗位上去，形成促进优秀人才脱颖而出、优秀干部干事业的良好环境。要坚持德才兼备、以德为先。把干部的“德”作为干部选拔任用的首要依据，坚持品行为本、责任为重、务实为要、民意为上、廉洁为贵，真正把忠于党的事业、忠于人民利益，锐意进取、敢闯敢干，求真务实、埋头苦干，不事张扬、默默奉献，群众认可、清正廉洁的干部选拔到各级领导岗位。要坚持面向基层，任人唯贤。从党和人民事业出发，真正放眼各条战线、各个领域，放眼基层和生产一线，放眼条件艰苦、工作困难、矛盾复杂的地方，放眼关键岗位、重要岗位、长期默默奉献的岗位，及时发现各方面优秀人才，并合理使用起来。要坚持科学化、民主化、制度化。遵循党的事业发展的需要和干部成长规律，改进和完善干部人事制度，实现干部工作理论、制度、方法和工作机制的科学化；扩大干部工作民主，把民主的要求贯穿于选人用人的全过程；坚持依法、按章办事，把实践中的成功经验以法律、法规、制度的形式固定下来，形成内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的干部人事制度体系，真正实现靠制度选人、靠制度用人、靠制度管人。

坚持平者让、庸者下、劣者汰，努力拓宽不称职、不在状态的干部“下”的渠道。淘汰机制是激发活力和动力的高效“催化剂”，“铁交椅”是滋生不作为、乱作为甚至腐败的“温床”。只有干部“下”的“出口”畅通了，在职领导干部才会时刻有紧迫感，干部“上”的“入口”才不会拥堵，干部队伍中才会人人都能看到“曙光”，个个都能看到“希望”，整个干部队伍才会有旺盛的激情。要努力营造“下”的氛围，清除一切不利于“下”的舆论障碍，形成宽容“下”的共识，灌输“下”是保护干部的办法，是提供机会让干部补课的措施，也是为事业作贡献的一种形式。革除“官贵民贱”的封建意识，把职位变成干事创业、体现人生价值的辛苦地，变成享清福、捞权势者的“白开水”。把最严厉的问责制、部门领导干部和机关中层干部任期制、连续末位淘汰制、责任追究制、任职试用期制、工作目标任务时限成效倒逼制以及自愿辞职、引咎辞职、责令辞职作为干部“下”的渠道，采取组织调整、降职、免职、“长改员”、待岗培训等方式实现一批干部“下”。纠正选拔任用干部过程中“看走了眼”的问题，筛除蜕变的干部。要摸索、总结和建立一套干部“下”的办法，明确“下”的标准，完善“下”的后续保障制度，做到有法可依、有章可循、便于操作，要通过建立完备的制度，确保干部“下”得科学，“下”得公平，“下”得心服口服，“下”出努力学习、改进作风、完善自身的动力。

（二）进一步完善体现科学发展观要求的干部考核评价体系，形成促进科学发展的用人导向

要进一步完善和实施体现科学发展观要求的干部考核评价体系，综合运用民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价等手段考核评价领导干部，引导干部以正确政绩观落实科学发展观。建立科学考评办法、百分制量化考核办法和领导干部心理素质测评办法的考评体系，并普遍运用于领导班子和领导干部的选拔任用工作中，健全既要看能力又要看品德，既要看勤奋程度又要看政绩，既要看工作成效又要看工作作风，既要看关键时候的表现又要看平时一贯表现的考评标准。分析干部政绩，既要看经济发展情况，又要看环保、教育、卫生、就业、住房、社会保障等反映社会发展的情况；既要看GDP增长情况，还要看发展的成本和代价；既要看经济社会发展结果，还要看个人主观努力程度；既要看当前的显绩，又要看为长远发展打基础的潜绩；既要横向看名次，更要纵向看幅度。推动各级干部从偏重经济建设向强化经济社会全面建设转变，从重GDP、财政收入向重环保、民生转变，从以物为本向以人为本转变，从偏重短期效应向突出长期效应转变。坚持定期考核与日常考核相结合，使考核从工作向生活延伸，从定期向平时延伸，改变不提拔不考核的倾向。以客观、准确的考核结果肯定干部工作的成绩，激励干部干事创业，建立健全符合当地实际的干部考核评价体系。建立“群众公认程度量化”的评价标准，着力增强评价尺度的可比性，要进一步扩大基层干部群众参与民主推荐、民主测评、民意调查的范围，把群众的满意程度作为评价干部的重要参数；把考核考察与日常巡察结合起来，更加注重日常的巡察结果，客观、公平、准确地评价干部；把考核知识与考核能力相结合，测试干部理论、文化知识水平和逻辑思维能力与考核干部思想品德和作风相结合，探索出一条考试与考核相结合的干部考核新路子。注重考核个人努力程度和所发挥的作用，采取自报实绩、群众评议、审核指标、组织认定等程序和办法，充分发挥统计、审计、财政、税务等部门的职能作用，努力考真、考准、考实干部实绩。把严于律己、实事求是、前后一致的干部与放纵自己、好大喜功、极尽表现的干部区分开来；把自自然然、表里如一、气定神闲的干部与处处示好、得志张扬、心浮气躁的干部区别开来；把有真才实学、促进了工作的干部与夸夸其谈、表现了自己的干部区别开来。

努力实现“五个转变”，建立“十项制度”。“五个转变”，就是要在考评内容上实现由单方面考评向全面综合考评的转变；在考评形式上实现由静态固定考评模式向动态多样考评形式的转变；在考评工作重点上由重任职前考评向任职考察与平时考核相结合转变；在考评方法上实现由封闭神秘方式向民主公开方式的转变；在考评工作环节上实现由偏重考评过程向兼顾结果运用的转变。“十项制度”，就是要针对存在的突出问题，着重从制度和机制层面入手，在巩固完善已有制度成果的基础上，抓紧建立干部平时考核制度、民意调查制度、民主测评制度、学习考核制度、谈话制度、巡视评价制度、领导干部重要事项报告制度、考评结果运用制度、考评责任追究制度、干部心理素质测评制度等相关的配套制度。特别是在日常考核制度中，要把干部德的标准列为评价要点，既注重在突发事件、抗御自然灾害、个人进退留转等关键时刻的表现，又注重在日常工作、生活中的表现，以小节观大德，全面了解掌握干部的政治品德、职业道德、家庭美德和社会公德状况，为落实“德才兼备、以德为先”原则提供依据。

（三）进一步扩大干部选拔任用工作中的民主，提高选人用人公信度

一是进一步健全民主推荐、民主测评制度，切实增强民意表达的科学性和真实性，把好初始提名关。既要把民主推荐结果作为选拔任用干部的重要依据，又不能把推荐票数多少作为决定任用干部的唯一标准，而是要由党委根据考察的情况、岗位的需求、班子的结构和干部的发展潜力，综合分析、集体决定。要有计划、有步骤地扩大民主推荐、民主测评参与人员范围，切实增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。要进一步规范选拔干部初始提名制度，实行党委全委会、干部会议按岗位全额定向和非定向无记名投票推荐提名干部，领导干部署名推荐提名干部，个人自荐。实行领导干部考察预告制，公开考察任务、考察对象、考察时间、考察组成员以及受理和接待群众来信来访来电的方式。进一步落实群众在干部选拔任用工作中的“四权”，防止和克服“少数人选人”和“在少数人中选人”的弊端。要进一步增强干部工作的透明度和公开性，切实提高选人用人公信度和党员群众对干部选拔任用工作的满意度。推行空缺职位目标分析和公示公告制度，确保选人用人在阳光下运行。积极探索建立干部选拔任用工作信息公开制度，破除干部工作的封闭性和神秘化，把选人用人的政策和标准交给群众，把选人用人的程序和方法告诉群众，把选人用人的相关情况及时反馈给群众，使广大党员、干部和群众对干部选拔任用工作能够及时了解和有效监督。二是进一步完善干部选拔任用决策机制，逐步建立全委会、常委会无记名差额投票表决制度，将全委会票决的范围扩大到直属机关党委、政府工作部门正职的拟任人选和推荐人选。三是继续推进和完善公开选拔、竞争上岗等选拔干部方式，突出岗位需要，注重工作能力，强化实绩导向，提高科学性。大力推行机关中层干部竞争上岗制度，把竞争上岗作为各级党政机关中层干部选拔任用、职位轮换的一种基本形式并全面推开，出台公开、透明、平等、竞争、择优、量化的竞争上岗办法。坚持“开门选贤”、“阳光操作”，积极推行公推公选、公推直选等做法。通过“海推举贤、驻点调研、公开竞争、差额直选”，变“伯乐相马”为“赛场选马”，努力在选人用人上实现组织认定和群众公认的统一。四是全面建立“一报告两评议”制度，省、市、县三级党委常委会向全委会报告工作时，都要就本年度干部选拔任用工作情况作出专题报告，并在全委会委员中对干部选拔任用工作进行民主评议，对当年新提拔的党政主要领导干部进行民主测评。

（四）建立健全干部交流挂职制度，开创人尽其才、人岗相适的局面

进一步加大干部交流力度，对关键部门和重要岗位满5年、其他岗位满10年的干部进行横向、纵向交流，并加大对新提拔任职的干部跨地区跨部门交流力度，促进干部合理流动，增强干部队伍的生机与活力。加大对纪委、组织、公检法等重要岗位干部的交流力度，使干部队伍结构得到优化。不断完善差额选拔干部方式，根据岗位和工作需要积极探索差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决等方法。推进干部交流工作的制度化、规范化。实行培养性交流、回避性交流、任职期满交流。以党政领导班子成员、关键岗位的领导干部和优秀中青年干部为重点，采取党委和组织部门指令性选调等手段，有计划地积极推进地区间、部门间、地区与部门间、上下级机关间、党政机关与企事业单位以及其他社会团体间的干部交流。机关、基层、城区、郊区、山区、坝区干部要适时进行交流。要加大权力部门、关键岗位的交流力度。县（市）区、乡（镇、街道）党政“一把手”全部异地任职（民族自治地方个别情况除外），各级纪检、监察、审判、检察机关和组织、人事、公安、财政、审计等部门的主要负责人要异地交流任职。认真总结和深化市直部门中层干部交流轮岗的经验，出台机关中层干部定期轮岗制度，建立健全公平、公正、公开、严密的干部交流轮岗制度。机关中层干部在同一职位任职满5年以上的副职领导干部，主要在本单位内轮岗，正职领导干部，原则上须跨部门、跨系统交流。组织人事、财务、办公室主要领导任职时间满3年的原则上交流任职。出台干部交流工作配套政策和措施，妥善解决干部交流中出现的问题，不断完善干部交流制度。

建立健全干部交流的激励和保障机制。坚持把干部交流与培养使用结合起来，形成正确的政策导向，引导干部向艰苦地区和艰苦岗位交流。进一步完善配套政策，研究解决交流干部的实际困难。干部配偶、子女随调、随迁的，对其工作、就业、入托、上学、住房等优先安排。交流干部退休时，可根据本人意愿，到已购买住房所在地或交流所在地安置。

坚持和完善干部挂职制度，继续选派优秀年轻干部到基层挂职锻炼，选派优秀年轻干部特别是少数民族干部、妇女干部和党外干部到中央有关部门或经济发达的省、市挂职锻炼。研究和制定选派党政干部到企业挂职锻炼的办法。

（五）进一步加大培养锻炼优秀年轻干部的力度，构建基层一线党政干部选拔培养链

培养选拔优秀年轻干部是关系党和国家长远发展的根本大计。要把优秀年轻干部放到招商引资第一线，放到城市拆迁改造、重大项目推进等急难险重工作任务中去捶打、去锻炼，从中发现、培养和选拔干部；要抓紧研究制定加强新形势下培养选拔年轻干部工作的意见，进一步解放思想，破除按“年龄大小、胡子长短、皱纹多少”论资排辈、求全责备的旧观念，选拔一批德才兼备、能够担当重任的优秀年轻干部，放到基层和工作一线的实践中摔打锤炼，使他们在服务群众、攻坚克难、处理复杂矛盾中磨炼意志、提高本领。

一是要认真贯彻落实中央关于树立重视基层用人导向的要求，继续从省、市、县三级直属机关选派优秀年轻干部到县（市、区）、乡镇党政领导班子挂职和任职，从企业、乡镇选派一批干部到村任党支部书记，继续选聘大学生村干部。

二是进一步选拔基层优秀干部进入各级领导机关从优秀村干部中考录乡镇公务员，公开选拔优秀乡镇（街道）党（工）委书记到省、市、县三级机关任职，选拔一批优秀县委书记到省、市的委办厅局领导岗位任职。开展从县、乡两级选拔党委书记到上级机关部门任职的试点工作，进一步完善有关措施和办法。继续做好从优秀村干部中考录乡镇公务员和事业单位人员工作，市、县两级机关把从基层选调工作人员作为机关补入人员的主要渠道。要着力建立来自基层和生产一线的党政干部培养选拔机制，按时组织县以上机关新录用的公务员到乡镇（街道）培养锻炼，选聘优秀大学毕业生到农村任“村官”，从村（社区）的主要领导干部中定向考录一批进入乡镇（街道）公务员队伍。要规范副科以上领导干部选调办法，切实打破行业、身份限制，建立县级以上机关公开选调工作人员制度，有计划地逐级遴选工作能力强、综合素质高、具有发展潜力的优秀基层年轻干部充实到党政机关工作岗位。

三是进一步加强后备干部队伍建设。按照中央的统一要求和部署，开展后备干部推荐、考察和选拔工作，集中补充调整各级后备干部，健全完善后备干部库，为各级领导班子建设提供充足的干部储备。选派大批优秀年轻干部到基层培养锻炼，选派年轻干部到县（市、区）挂职，选聘优秀大学毕业生到村任职，形成一条完整的来自基层一线的党政人才培养选拔链，调动各级干部的积极性。

（六）进一步强化干部监督，加大整治用人上的不正之风

把人选准用好，提高选人用人公信度，既要靠优良作风，坚持公道正派，也要靠科学机制，靠有效监督。必须进一步强化干部监督，用严密的程序和刚性的责任保证把人选准用好，使跑官要官者没有市场，买官卖官者受到处罚。牢固树立“全程化”、“全员化”监督意识，按照组织监督、民主监督、制度约束三位一体的思路，坚持“教育为主、预防为主、事前监督为主”的原则，从改革制度和机制入手，前移监督关口，延伸监督范围，改进监督手段和方法，建立起多层次、全方位、强有力的干部监督体系，努力实现组织监督、群众监督和干部自我监督的有机统一。

一是针对领导班子和干部队伍建设的关键问题、干部人事工作的难点问题和干部群众关注的热点问题，从实际出发，抓住干部选拔任用工作的关键环节，制定出台干部推荐、考察、酝酿、讨论决定工作“四个规定”，并在此基础上配套出台一系列相关制度和办法，使干部工作做到有章可循。认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法》，加强对干部选择任用工作的监督。要结合实际，制定办法，完善措施，建立健全干部选拔任用工作监督制度，科学规范和有效监督党委（党组）主要负责人的用人行为，定期检查、通报执行《党政领导干部选拔任用工作条例》的情况，试行干部选拔任用工作监督巡视员制度。加强对组织人事部门的工作监督，建立选拔任用干部相关责任追究制度，明确干部选拔任用工作过程中推荐、考察、决定等各个环节的责任主体和责任内容。推行干部推荐责任制、干部考察责任制、干部选拔任用责任制、用人失察失误责任追究制，对干部选拔任用工作中的失职、渎职行为，要依照有关纪律和法律的规定追究违规用人和用人失察失误责任人的责任。要严肃查处跑官要官、买官卖官、许官送官、拉票贿选、突击提拔干部等不正之风和腐败现象以及用人中的违纪违法案件，切实防止干部“带病提拔”和“带病上岗”。同时建立考察举报、考察申诉、考察结果反馈等制度。推行任前把关、任中监督、离任审计的全程监督措施，建立新提拔领导干部集中警示教育制度和党风廉政建设责任书、群众来信来访反映问题说明书、领导干部年度考核评议书和领导干部警示教育自律书的“四书”管理制度。

二是积极探索开展市、县党政正职群众满意度调查活动。委托有关机构对市、县两级党政正职的工作作风、履行职责、公众形象等三大项目15个方面的表现情况进行民意调查，为全面客观评价识别干部提供重要参考。要突出“群众满意”这个重点，积极推进六方面工作：开展对市、县以及党政机关选人用人群众满意度民意调查工作，及时了解群众对选人用人的评价，切实把群众满意度测评结果作为衡量干部选拔任用工作的重要标准、监督干部选拔任用工作的重要手段、改进干部选拔任用工作的重要依据；全面实行地方党委常委会向全委会和部门党组（党委）向机关干部群众报告干部选拔任用工作并接受评议的制度；着力加强干部初始提名环节的监督，从源头上遏制用人上的不正之风；按照“正面教育为主、预防为主、事前监督为主”的方针，综合运用提醒谈话、批评教育、组织函询、诫勉谈话、领导干部报告重要事项等手段，加强对领导干部的日常管理和监督；建立健全调整不胜任现职干部工作制度、立项督查制度和典型案例通报制度，特别是建立组织部门内部配合、外部协调的大监督机制，形成以组织部门为主，全方位、多层次、多渠道的干部监督工作体系；继续做好科学规范和有效监督县委书记选人用人行为试点工作，防止一把手在干部选拔任用中的随意性。

三是严明纪律，对各级领导干部和组织人事干部提出一系列严格的纪律要求，并及时将这些纪律要求在新闻媒体上广为宣传，发动广大干部群众主动进行监督，发现违纪违法问题，及时予以纠正处理。要充分发挥全委会对常委会和书记、常委会和书记对常委的监督作用。从对一把手权力科学定位、规范权力运作和构建刚性制约机制等方面，出台相关文件进行规范，有效地解决一把手监督中存在的上级不便监督、同级不敢监督、下级难以监督等难点问题，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。要进一步科学规范和有效监督地方党委和部门党委（党组）的用人行为，规定每年动议干部不得超过编制干部数的10%，届内提拔、调整干部不得超过本地干部编制数的50%，要切实防止一朝君主一朝臣的现象，也要杜绝在经济发达地区岗位与欠发达地区岗位、山区岗位与坝区岗位、城区岗位与郊区岗位、重要岗位与一般岗位上做文章的现象。建立领导班子内部监督制度，加强民主集中制建设，提高民主生活会质量，不断提高领导班子解决自身问题的能力。拓宽民主监督的渠道，充分发挥人民群众监督的作用，积极支持人大代表、政协委员和新闻媒体等社会各方面的监督。

认真贯彻落实《关于加强组织部门干部监督工作的意见》，各级党委和组织部门要切实担负起对下级领导干部特别是“一把手”实施监督的责任，在突出抓好对领导干部特别是主要领导干部监督的同时，把执法执纪和掌管人、财、物权等关键部门、关键岗位的领导干部、双重管理部门的领导干部以及年轻干部作为监督重点对象，把党政领导干部特别是主要领导干部在政治立场、民主决策、选人用人、廉洁自律、抓班子建设等方面的情况作为监督的主要内容。探索上级领导干部对下级领导干部考核奖评办法。适时组织领导班子和领导干部思想政治建设巡察，及时发现存在问题。建立健全领导干部述职述廉制度、勤廉公示制度、经济责任审计制度等，创新干部监督管理机制。广泛推行领导班子实绩公开、述职公开、评议公开和评议结果反馈的“三公开一反馈”制度。进一步完善落实组织部门与执法执纪部门和机关党组织的联系通报制度、提拔任用干部征求纪委意见制度、领导干部向党组织回复群众反映有关问题制度、领导干部报告个人重大事项制度、领导干部财产申报制度、同领导干部谈话制度和诫勉制度，普遍实行领导干部廉政鉴定制度，坚持实行任职经济责任审计制度。

切实加强组织部门的自身建设是推进干部人事制度改革的前提，要以开展“讲党性、重品行、作表率，树组工干部新形象”活动为契机，进一步树立组工干部公道正派、知人善任的可信形象，清正廉洁、忠诚正直的可靠形象，创新求实、锐意改革的可敬形象，团结和谐、真诚待人的可亲形象，切实把组织部门建设成为模范部门，为深化干部制度改革奠定坚实的基础，为推进干部人事制度改革提供坚强的组织保证和政策支持。

（课题组组长：郭红波；组员：熊瑞丽、曾令衡、李康、周燕、李建平、崔庆林、赵武、熊斌、张竞超）