腐败—原因和影响

腐败在亚洲的重要性可用这个事实说明：在政权崩溃的任何地方——例如，在缅甸、巴基斯坦和中国（指国民党统治的中国——译者注）——主要的、常常是决定性的原因是政治家和行政官员中间普遍存在行为不端，结果商人和一般公众中间非法行为盛行。这个问题是南亚各自政府最关心的，因为贿赂和不诚实的通常做法为独裁政权铺平了道路，独裁政权由于揭露腐败和对冒犯者采取惩罚行为而证明了自己的合法性。清除腐败经常作为军事接管的主要理由而被提出来。如果新政权没有消除腐败，它的失败就为另一次某种起义准备了理由。腐败程度显然对该地区政府的稳定有直接影响。

腐败还几乎是研究课题的禁区。这个问题在政府和计划的学术讨论中几乎没有提及甚至西方专家也很少提到，这表明了我们在研究中描述为外交特征的一般倾向。忽视态度和制度问题就避免了一些麻烦问题。南亚的社会科学家，无论是保守的还是激进的，都特别想走这条便道。当这种偏向受到挑战时，它被一些笼统的说法理性化了——这就是，所有国家都有腐败；由于殖民时代和前殖民时代遗留下来的根深蒂固的态度和制度，南亚各国有腐败是自然的；南亚需要腐败给复杂的商业与政治机器添加润滑油，或许它并不真正是一个不利条件。这些辩解是不恰当的，并且显然站不住脚，它们大多都是错误的。这些说法更经常地在谈话中表述出来而较少见诸文字。

腐败问题虽然还不是研究的主题，但也是有发言权的南亚人考虑很多的问题。特别是在保留了议会民主和公共讨论自由的国家，报纸将很多版面，政治集会拿很多时间用于这一问题。在所有国家中，当谈话自由轻松的时候，经常转到政治丑闻上去。反腐败运动定期地开展，通过法律，建立监督机构，指令保安机关调查有关行为不端的报告。有时，官员，多半是较低级的官员，受到起诉和惩罚，偶尔也有部长被迫辞职。所有这些国家有发言权的人还相信，腐败是猖獗的，并且有增无减，特别是在高级官员和政治家中间，包括立法者和部长们。大张旗鼓地努力防止腐败和断言正在对付应该处理的腐败看来只是传播了犬儒主义，尤其是在所有这些触及较高级人物的程度方面。

从前述可见，有两个因素显然是清楚的：所谓“腐败的民俗学”，即人民对腐败的信念和这些信念附有的感情；和可以任意贴上“反腐败运动”标签的公共政策措施，即所建立的旨在加强各级政府官员廉正的立法、行政和司法制度。这两者清晰可见，应该容易记录和分析。

腐败的民俗学本身包含了一些重要的社会事实，值得深入研究。这种民俗学对于人民怎样处理私生活，他们怎样看待政府旨在巩固国家和指导及促进发展所作的努力有决定性影响。它容易使人民认为，掌握权力的每一个人都可能为了他自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的其他社会集团的利益来利用权力。与这有关的、值得研究的一个问题是，腐败的民俗学在什么程度上有助于产生对有组织的社会的微弱忠实感。如果认为腐败是理所当然的，那么对其不满实际上等于嫉妒那些有机会通过不正当交易谋取私利的人。从另一个角度看，这些关于腐败的信念，特别是众所周知的犯科者能够继续腐败而几乎没有受到惩罚风险的信念，易于加强这种看法：这类犬儒主义的自私行为是正常的。因此，腐败的民俗学本身就是有害的，因为它能使人们对腐败的盛行，特别是在高级官员中间盛行有一种夸大的印象。

由于正如印度、锡兰和菲律宾的大众辩论十分公开一样，所有南亚国家街谈巷议盛行，所以各种犯罪案件的真相，不难弄个水落石出。主要研究任务当然是确定一国腐败的一般性质和程度，它对政治经济生活的各个层次和各个部门的侵蚀及可以识别的任何趋势。接下来是对研究的问题进行初步的筛选分类。所说的看法既立足于个人观察，也立足于广泛地阅读原始记录、委员会报告、报纸和其他出版物，更多的是立足于同该地区有识之士的谈话，包括同西方商人的谈话。在美国，对腐败问题已有几代人深入地、富有成果地进行了研究，这一事实应该驳斥所谓从这一现象的研究中不能学到什么的看法。

首先关于腐败的一般程度，毫无疑问，南亚国家比西方发达国家或共产主义国家高得多。如果要同殖民时代的情况作一比较，南亚和西方观察家的一般看法是，腐败现在比殖民时代更普遍。尤其有人相信，它已在较高级官员和政治家中间建立了基础。因为对南亚不同政府管理部门来说，一般假定，政府工作部门和政府采购机构特别腐败，这些部门和机构的官员控制了进出口许可证、征收关税和税收，管理铁路使其正点运行。显然，官员什么时候被授予相机处理的权力，就往往什么时候有腐败。腐败甚至有时候蔓延到法庭和大学。

在关于腐败的初步正式研究中，特别是印度的腐败研究中，一般对争夺南亚市场的西方商业界所起的作用保持沉默。西方商人自然从未公开讨论这一点。但在同我们的私下谈话中，许多人坦率地承认，他们不得不贿赂高级官员和政治家，以缔结商业交易。他们经常必须贿赂高级和低级官员，以使他们的企业运转而没有太多的障碍。他们说，这些贿赂构成了他们在南亚的总营业费用的很大一部分。

在试图确定行贿受赂事实，特别是较高级官员和政治家方面索贿受赂事实时，研究者面临一个特殊困难。贿赂很少是直接交付的，通常通过一个中间人。这个中间人可能是一个本地商人，或者是一个低级官员。许多西方企业发现使用专门行贿者或中介人作为代理人更方便——且较少令人反感——他们然后向这些人支付报酬，这些人的合作是生产和商业顺利进行所必需的。更一般的是，当一笔生意要做成时，掌握最终权力的某一官员经常要通知西方商人，一位部长或一位高级官员希望得到一笔一定数量的钱。即使本地商人也经常处于这种与索贿者有关的间接关系。由于整个事情是秘密的，经常没有办法知道中间人是否将这笔钱据为己有。他甚至可以使用一个清白人的名字的分量来使交易有吸引力，并增加他的利益。这当然是腐败民俗学可能夸大较高层腐败程度的方式之一。

腐败民俗学，反腐败运动中这些信念和感情的政治、行政和司法反映，几个国家不同时期的腐败盛行，以及现在的趋势——所有这些社会事实都必须同南亚其他情况联系起来，从因果关系方面弄清其来龙去脉，并给予解释。

当我们说南亚的腐败比西方发达国家更普遍时，我们暗示了社会传统的一个基本差别——在什么地方、怎样和什么时候谋取个人利益的差别。在南亚对与西方现存的同样意义上的追求利润和市场竞争的愿望进行刺激是极端困难的。但是，在南亚，要消除从那些在西方已经基本上受到抑制的一些来源——公共责任和权力领域——谋取私利的愿望也同样困难。西方人不认为是利润来源的某些行为在南亚却很有用处。它们有“市场”尽管当然不是西方意义上的完全市场。这些差别实际上互为解释。实际上，它们是前资本主义、传统社会的残余。在南亚，经常不存在商品和劳务市场，经济行为并不受成本和收益的理性计算的支配，“各种关系”必须填补这个缺口。在这种背景下，贿赂官员被认为与古老社会许可的赠品和贡物没有什么差别。据认为这种贿赂也与在任何社会层次附加在所给予的帮助上的恩惠没有什么不同。

南亚各国传统上是“复合”的社会，那里，基本忠诚是对家庭、村庄或基于宗教、语言、种族起源或社会等级所组成的集团，而不是对整个社会，无论是在地方一级还是在国家一组。对以牢固统治和惩罚措施为后盾的国家的广泛忠诚是现代西方和共产主义道德传统的必要基础。通过它，一定的行为反应可以不考虑个人利益。在南亚，对这种较小集团的较坚决的忠诚酿成了族阀主义，它本身就是一种腐败形式，它基本上鼓励了道德松弛。腐败的盛行是软国家的另一方面，一般意味着低水平的社会纪律。

但是，这是静止的看法。它并没有说明为什么腐败正在蔓延和增长。几乎发生的一切事情都倾向于导致更多的腐败。赢得独立和从殖民状态向自治的过渡本身引起了深刻的动乱。政治家的作用大大增加。同时，殖民行政官员们应召回国，几乎没有留下持有较严格的西方道德态度的有能力的本地行政官员。应用于对私人企业控制的形式增加了官方相机决策权力的机会。这种腐败的蔓延又给予腐败的政治家和不诚实的官员得到这些相机决策管理的巨大既得利益。官员，尤其是中下级官员的低工资使腐败具有更大的吸引力。所以，腐败在因果循环中形成了。它的行动具有特殊力量，因为人们开始注意到它的蔓延，并且知道没有采取反对它的有效措施。在世故老练的人们中滋长的观点是，腐败像通货膨胀一样．是发展的不可避免的附属物。这种观点的作用是传播犬儒主义，降低对行贿受贿的抵抗力。

腐败行为对任何实现现代化理想的努力都是十分有害的。腐败盛行造成了发展的强大障碍与限制。忠诚的瓦解刺激了腐败，腐败不利于巩固国家的努力。它降低了人们对政府及其机构的尊敬与忠诚。它经常助长了计划中的不合理，限制了计划的范围。用腐败行为赚钱的常见方法在公共职能中可能造成障碍与延迟。这使南亚的行政管理车轮减慢到毁灭性的程度。渴望避免这种耽搁就产生了“速度钱”（speed money）这种普通商品。行贿者经常可能并不要求官员做任何非法的事，他可能只想加快政府机构的文件传送和决议达成的速度。

西方学者表达的普遍看法：说南亚的腐败加快了繁琐的行政程序，显然是错误的。当南亚事务观察家批评南亚官僚政治承袭的缺点时，他们经常看到禁止把腐败引证为原因。像参加关于这种官僚政治的生动讨论的许多人一样，他们避免把他们的观察同盛行的腐败、腐败的时常辩解，以及个别官员在保留繁琐程序中的自身利益（如果官员不诚实，这些程序使他有更好机会接受贿赂；如果他诚实，则它们可能有助于保护他免受怀疑）联系起来。当人们正确地或错误地相信腐败是普遍的，官员们的廉洁性就被降低。如果他抵制腐败，他可能发现难于履行职责。

例如，我们曾一度住在新德里区，那里的首席警官，同我们很友好。我们曾经向他抱怨出租汽车司机无视所有交通规则的习惯。我们问“您为什么不命令警察执行这些规则呢？”

“我怎么能呢？”他回答说，“如果一个警察上去要求出租汽车司机遵守交通规则，司机会说‘滚开，否则我要向人们讲你向我素要了十卢比’。如果警察随后指出他并没有这样做，司机的回答可能是‘谁会相信信你？’。”

当人们认识到南亚腐败的非常严重的后果时，能对此采取什么措施的问题就提出来了。在印度，桑撒南委员会的重要报告已经分析了造成违法乱纪机会的行政程序，并提出了改革建议。该委员会要求建立更简单和更准确的政治与行政决策规则与程序——这些规则与程序影响着私人和企业经营——以及更严密的监督。

该委员会的一个主题是，相机抉择的权力应该尽可能地减少。它指出，低级文职官员的报酬应该提高，他们的社会和经济地位应该改善，应该更有保证。保安机构，包括特别警察部门应该加强。法律和程序应该改变，以便惩罚腐败官员的行动能够更快地、更有效地执行。也应该采取措施对付私人部门中那些腐蚀公务员的人。该委员会还建议，所得税报告和估计应该公开，更一般地说，宣布公共文件为机密东西的做法应该受到限制。它提出，应该禁止商业企业对政党作任何捐献，进行真诚的控诉的个人应该受到保护，另一方面，如果报纸妄发没有证据支持的断语，也应该受到起诉。

该委员会承认，腐败是一个长期问题，需要坚定的决心和许多年的持久努力才能解决。重要的问题是当该委员会称之为“整个道德价值和社会一经济结构体系”的东西必须改变时，政府是否将根据该委员会提出的办法采取行动，以及这种行为在国家社会内有效到什么程度。

在考虑这些国家——那里，腐败是这样深入传统社会的制度和态度的残余中；那里，几乎发生的一切事情都增加了个人利益的刺激和机会——的改革前景时，反腐败的公开呼吁必须视为建设性的力量。即使当这种反应基本上只是嫉妒那些已经道德败坏到只要有机会就会毫不犹豫地贪赃枉法的人，这也是正确的。由于那些能够从腐败中得到个人利益的人是极少数，所以反对腐败的公共呼吁应该是对愿意进行认真改革的政府的支持。

大不列颠、荷兰和斯堪的纳维亚国家二百年前都曾充满腐败，但现在，那些国家的腐败却有限。这些国家就是在重商主义和现代福利国家之间的这段自由时间内发展成为强大的国家的。其中的一个基本因素是道德的明显加强，特别是在较高阶层，连同较低层的薪金改革，经常伴随着把习惯性的贿赂转变成合法酬金。

毫无疑问，南亚国家能够从研究一百多年前这些西方国家进行的改革中学到一些东西。然而，在初始条件上有一个根本区别。在政府活动降低到最低限度期间，在这些欧洲国家就达到了政治和行政管理的相对完善。当国家又大规模地干预经济时，它已有了政治和行政管理制度，其高质量只需要保护和维持。另一方面，南亚各国必须在这样一个历史时代反对猖獗的腐败；在这个时代，国家的活动正日益增加，相机决策控制正获得优先地位，甚至这个优先地位超越了所必须的限度，这再一次表明，南亚是计划的第三世界。