官本位是什么？

　　 作为一种传统的政治制度安排和政治文化，官本位是封建专制社会所表现出来的特有现象。然而，尽管我国建立起了以民本位为核心的制度和理念，但由于人治传统的影响，在我国当前政治和社会的各个层面，仍旧存在着大量以官本位为特征的价值偏好和制度残余。并给我国的政治稳定和经济发展带来了极大的危害。因此，通过民本位破除官本位的制度和文化残余，树立民本位的现代价值共识，对于构建民主法治的现代政治文化，推进我国的政治文明建设无疑具有重要意义。

　　 一、官本位是人治社会的制度安排和文化现象

　　 所谓官本位，就是指“以官为本”的社会权力结构，以及一套与之相应的价值尺度。从结构意义上看，官本位以遵照和践行官员的意志作为国家制度安排的核心准则；从价值意义上看，官本位意味着将做官和升官作为社会意义的终极追求，并将官职按照大小在意义体系中进行价值排序。官本位既是人治社会得以生存和演变的基础，又是其政治文化的集中外在体现。

　　 （一）政治层面：官本位体现着人治社会专制集权的制度安排

　　 首先，官本位体现着人治社会自上而下的权力观。在各个层级上，官员的权力来源于上级的授予。这就意味着上级官员对下级官员拥有绝对的控制权，上级官员可以根据自己的意志选择或罢免相应的下级官员，下级官员绝对服从于上级的意志，并只对上级负责。这种权力自上而下的层层授予方式，体现着上级官员与下级官员之间的统治与被统治关系，由于民众居于权力阶梯的底层，因此，官本位也体现着人治社会中统治集团与人民大众之间的统治和被统治关系。一方面，这种权力自上而下的垂直授予滋生了以权力为尺度的等级特权，不同级别的官员就意味着不同等级的特权以及相应的特权待遇，这种等级特权通过自我界定形成一个封闭而排他性的利益群体；另一方面，以等级特权为依托，人治社会形成了各个级别官员之间的人身依附关系。以血缘、地缘、部门等纽带而形成的裙带关系嵌入到国家体制之中，将国家利益碎片化，并严重腐蚀着政治体系的合法性基础。

　　 其次，官本位也体现着权力使用者对资源的绝对掌控。人治社会中，官员的角色往往集人事权、财政权、司法权等权力于一身，垄断着权力的授予、决策和执行。官员拥有不受限制的绝对权力，也就意味着官员在对社会资源的汲取和分配过程中享有决定地位。这种决定地位的核心作用表现在政治体系对社会价值的控制和重构方面，即官员掌握着对社会意义体系的界定这一核心资源。由于官员的权力来源于自上而下的授予，人治社会必然会形成强制性的资源汲取和分配模式。因此，官本位体制下的社会或是处于离散状态，如封建专制社会所表现的那样，或是融入国家之中，如集权体制社会，而没有其独立存在的空间。权力的过度集中，以及权力对资源的垄断，极大增加了影响决策的诸多因素中官员角色的权重，并有可能使官员角色成为唯一的决定性因素。由于个人能力的有限以及不同官员角色能力的差异，因决策失误导致的资源浪费就在所难免。

　　 最后，官本位还体现着权力的行使不受制约。公共事务的决策以官员个人的意志为转移。如果说官员垄断权力的授予、决策和执行是官本位“集权特质”的一种外在表现，那么在权力的授予、决策和执行的过程中各个官员对手中权力的垄断行使则是官本位“集权特质”的另一种表现形式。官员根据自己的偏好使用手中的权力，这种权力以上级的权力为边界，除此之外不受任何其他因素的制约。“过度集权导致只有官对民进行自上而下单向控制关系的存在，而不可能存在民对官进行自下而上监督的正当法律关系的存在。”[1]个人出于需要与政府进行接触，官员对权力的垄断使这种接触变得无法回避。这也就不可避免地导致权力的滥用，在权力的授予、决策和执行过程中存在着大量以权谋私的现象。在此基础上，政治和社会系统自然会滋生出“重视权力”的偏好和倾向。官僚系统中一个职位低微的职员足可以运用手中的有限权力攫取大量的资源，“小官巨腐”现象的泛滥也就在所难免。

　　 （二）社会层面：官本位体现着人治社会的等级特权观念

　　 社会层面的官本位是政治层面官本位的自然延伸。由于权力的无限性质弥合了政治与社会之间的边界，将社会系统融入到政治系统之中，社会系统按照政治系统的结构和价值取向进行建构，使社会呈现出与政治层面相同的官本位结构和价值取向。

　　 首先，官本位使社会和政治两个层面的价值评价体系合二为一。“官阶”不仅是政治体系中等级地位的衡量标准，也是界定社会体系中社会地位的核心尺度，官阶的大小就代表着社会地位的大小。另一方面，官本位结构和价值取向从政治层面向社会层面的延伸，使社会体系呈现出类似的等级化特征。一切社会组织参照政治体系的等级模式进行地位排列，通过一套与政治体系相似的评价体系将社会行为主体纳入到大小不等的“官阶”之中，以表示不同的等级，以及与之相应的等级特权待遇。贯穿于政治和社会两个层面的级别以及相应的级别待遇将社会和政治两个层面的评价体系链接起来，并形成了人治社会中地位评价尺度的单一性和整体性。这也体现了在官本位的制度安排和价值取向下政治与社会的同构特质，社会本身缺乏独立的评价体系，并依附于单一的政治等级安排。社会组织中也不可避免地充斥着官本位的制度安排和价值取向，体现着大量的人治偏好。

　　 其次，官本位也体现在通过等级体系所表现出来的特权待遇上。“这种特权与特权主义集中表现为以‘官’的意志为转移的利益特权，公共权力的运行以‘官’的掌控者的利益和意志为最终的出发点和归宿。”[2]具体体现在“优先”和“免责”两个方面。一方面，拥有特权的等级群体享有资源分配的优先权，这种优先权的界定以社会和政治层面的等级地位为尺度，等级越高，优先权利就越大。由于权力使用者（既存在于政治系统之中，也存在与社会系统之内）享有权力授予、决策和执行的垄断地位，这就必然导致权力使用者通过权力按照自身的偏好攫取资源。另一方面，这种特权还体现为特权群体的行为不受约束。以等级地位为尺度，等级越高，免责的能力就越大。由于权力自上而下的单向度授予，官员角色享有治下的无限权力，除上级权力之外，不受任何其他非物质因素的刚性制约，法制在官本位的制度安排和价值偏好下往往沦为权力的附庸。权力制约机制的缺失使特权群体拥有强大的制度规避能力，在自身范围内人为地设立一个法律运行的盲区，从而形成了法制下“免责”的特权。

　　 最后，官本位还体现为政治与社会两个层面的等级特权之间的互构关系。政治体系中的等级特权与社会体系中的等级特权相互支撑，互为基础。无论是在政治体系中，还是在社会体系中，官员角色不仅通过纵向联系形成依附和支持关系，而且还通过横向联系结成派系联盟。这种纵向和横向的利益联动贯穿于整个政治和社会的各个领域，并形成了一个广泛存在的特权利益关系网络。通过资源共享和优势互补，这种特权利益关系网络力求实现自身利益的最大化。政治体系的官本位建构并支撑着社会体系的官本位，使社会体系呈现出集权、人治、等级特权的特征，而社会体系中的官本位反过来又为政治体系的官本位提供合法性基础，并成为官本位得以巩固的外部堡垒。政治系统与社会系统中的官本位相互支撑,相互构成，形成了官本位的权力结构和价值体系，使政治和社会系统都表现出顽固的保守倾向。这种特权利益关系网络是政治革新的最大障碍。

　　 （三）文化层面：官本位体现着人治社会“以官为本”的单一价值取向

　　 在官本位的权力结构和价值体系的基础之上，人治社会形成了特定的官本位文化。相对于官本位的制度安排和价值偏好，官本位文化的影响更加深远，它不仅体现在国家的政治生活之中，也表现在普通民众的日常行为当中。

　　 一方面，官本位文化体现着人治社会中个人价值与从政做官的高度融合。如上所述，政治与社会的同构特征使整个社会以官阶来建构自身的意义体系，社会系统中的个人以做官为最高的甚至是唯一的价值和行为准则。因此，官本位不仅体现着权力使用者对权力的绝对支配，而且也体现着对社会价值的垄断。官员的角色往往集“权力、财富与道德”等社会价值于一身，并成为人格崇拜的对象。社会价值体系以官阶来衡量个人的价值和贡献。官员角色的等级越高，不仅意味着拥有更加不受限制的权力，享有更充分的资源优先权和免责权，而且还意味着受到更高的社会尊重，以及由社会赋予的更高贵的人格形象和道德地位。这并非是由官员角色高贵的人格形象和道德地位赋予了其相应的权力和等级，而是由官员角色的权力和等级赋予了其高贵的人格形象和道德地位。以财富、道德等社会价值为尺度的评价体系与以权力、等级特权等政治价值为尺度的评价体系融为一体，并依附于后者，是官本位文化最显著地表现之一。

　　 另一方面，官本位文化还表现在人治社会“惟官是从”的行为偏好中。官员角色完美的人格形象使其成为万众瞩目的对象，其享有的权力、地位足以让觊觎这些社会和政治资源的人们垂涎三尺，而其“传奇故事”也成为街头巷尾人们时常议论的公共话题。出于既有的社会价值规范，人人都敬官、慕官，甚至“惟官是从”、“惟官是尊”，出于对权力的向往，人人都想做官，做大官；而出于对权力的畏惧，人人都又怕官。这种既敬官、慕官、又怕官、畏官的矛盾心理是官本位文化在政治和社会系统中的微观表现。人们以官员角色的意志为核心，对官员角色唯命是听，从他们的言行举止当中揣摩其心思，想尽一切办法来满足他们的利益，以期获得他们的肯定，进而满足自身的利益。在官本位的文化影响下，政治和社会体系衍生出“送礼文化”、“关系文化”、“酒场文化”等其他文化形态，并与官本位文化互为补充，从而严重腐蚀着政治和社会系统内原有的制度安排和价值规范。

　　 二、官本位对社会进步和社会发展具有严重危害

　　 鉴于官本位的上述特征，在我国当前的政治体系和社会体系中，官本位制度和文化残余的存在就不可避免地给我国社会政治的稳定、经济的发展以及文化的繁荣带来极其严重的危害。

　　 首先，官本位所滋生的权力腐败严重威胁着我国社会政治的稳定。在官本位的制度安排下，绝对权力的存在导致公共权力变成私人权力，使以权谋私的现象大量存在。腐败现象的产生必然建立在侵犯公共或私人利益的基础之上，这也就意味着腐败是对法治、公正、人权等现代价值的公然践踏。权力腐败常常导致特权利益群体的滋生，特权利益群体通过利益关系网络依附于政治和社会系统之中，通过自身的优势地位攫取大量非法利益，使国家正常的运作失灵，并严重削弱了政府的执政能力。此外，权力腐败还使精英群体与普通民众之间的对立情绪不断加深，精英群体和普通民众之间的张力不断扩大，导致社会认同的严重流失以及社会共识的断裂，使各种社会矛盾趋于尖锐化。因此，官本位所滋生的权力腐败导致民众对政府严重的信任危机，并威胁着执政党政权的合法性基础，进而对我国的社会政治稳定构成直接的威胁。

　　 其次，官本位所造成的资源垄断严重制约着我国经济的发展。对权力的垄断往往意味着对资源的垄断。在官本位的制度安排下，官员拥有绝对的权力，也就垄断着各种国家和社会资源，官员的个人意志在政治决策过程中往往具有决定意义。由于对官员自身素质和意志的过分依赖，这种官本位体制势必会对国家和社会资源造成巨大的损失和浪费。一方面，各种人力、物力、财力等社会资源都涌入政治体系，不仅导致了经济发展对政治决策的严重依赖，而且还使经济发展的自身动力不足。另一方面，对官员的过分依赖使政治生活中“一把手”现象严重，官员独断专行，根据其个人的意志和偏好做出决策，使政治决策充斥着随意性。这种不计成本、不计后果的决策方式往往导致国家和社会大量的人力、物力和财力损失。因此，由官本位产生的资源垄断对我国造成了巨大的经济损失，并严重制约着我国经济的发展。

　　 最后，官本位所造成的官职崇拜严重阻碍着我国文化的繁荣。官职崇拜造成社会价值和社会心理的极度扭曲。一方面，官本位以权力的大小作为评价社会地位的唯一尺度，使社会形成“升官发财”的社会价值追求。对权力的崇拜在人们的价值排序中居于首要地位，人们信奉权力万能，拥有官职就拥有特权，拥有权力就能获得财富、地位等一切其他要素。在这种畸形价值观的影响下，人们为获取官职和权力不择手段，使政治生活中权力斗争的现象泛滥，整个政治系统处于无序状态。另一方面，官本位以官员利益作为权力运作的核心，人们围绕着官员的利益形成“惟官是从”的病态社会心理。由官本位滋生出来的关系文化，将人与人之间的私人关系作为一切政治生活的核心，“潜规则”的盛行，使既有的规章制度成为摆设，并严重制约着政治生活的程序化、法制化和规范化。因此，官本位文化本质上是一种臣民文化，并严重阻碍了我国政治文明的发展。

　　 三、从官本位向民本位的转变是人治社会向法治社会转型的必然选择

　　 民本位是指法治社会“以民为本”的社会权利结构以及一套相应的价值理念。它体现着一种与官本位截然不同的制度安排与价值取向。从结构意义上看，民本位体现着法治社会将人民作为国家制度建构的核心要素；从价值意义上看，民本位意味着法治社会以遵从和服务于人民的意识，依法保障公民权利作为一切政治活动的核心准则和价值尺度。“在‘民本位’的范畴中，人民是主体，人民是本体，人民是主人，人民是目的，人民是标准，人民是价值的本源和前提。”[3]从官本位向民本位的转变是人治社会向法治社会转型的必然选择。

　　 （一）从官本位向民本位的转变，是专制集权政治向民主法治政治转型的必然选择

　　 民本位的民主内涵是破除官本位专制残余的必要前提。民本位体现着法治社会自下而上的权力观，体现着人民对国家权力的控制。现代国家制度的建构以民主政治作为核心的价值理念，人民是国家的主人，是国家主权的所有者，一切权力来源于人民，并服务于人民。一切权力的授予都要取得人民的同意，一切权力的行使也必须对人民负责，接受人民的监督，一切违反人民意志的行为都要受到法律的制裁。与官本位自上而下的权力授予和监督形式相反，民本位体现着法治社会自下而上的权力授予和监督模式。由于人民在国家政治生活中享有主体地位，民本位也就体现着以人民为本、以公民为本的制度安排和价值理念。作为现代政治的核心价值，一方面，民主政治是民本位的内在要求，是民本位的制度安排和价值理念在各个层面得以树立的前提；另一方面，民主政治也是民本位破除和取代官本位结构与文化的制度保障。唯有通过民主政治扫除专制集权的制度残余，才能为树立民本位的制度安排和价值理念提供坚实的基础。

　　 民本位的法治内涵是破除官本位人治偏好的重要保障。民本位体现着法治社会以民为本的权利观，体现着国家对公民权利的保障。由于公民权利是公民利益的外在表现，如何维护、保障和实现公民的合法权益便成为现代政治生活的核心议题。一方面，通过法制化的途径，人民将国家权力的运行限定在一定的范围内，一切权力的获取必须遵循制度化的渠道，一切权力的行使必须遵循特定的法律法规，从而有效防止了国家权力的滥用以及对公民权利的侵犯；另一方面，通过法制化的程序，国家将公民的主体地位以公民权利的形式上升为国家意志，并要求权力的运行必须以保障和实现公民权利为核心尺度，以践行民主政治的内在要求。如果说官本位体现着人治社会以国家权力为重心的制度安排和价值偏好，那么民本位则体现着法治社会以公民权利为重心的制度安排和价值理念。从官本位向民本位的转变，也就意味着在政治和社会体系中“重权偏好”由注重“政治权力”转向注重“公民权利”，由维护政治统治转向保障公民利益。

　　 （二）从官本位向民本位的转变，是等级特权社会向自由平等社会转型的必然选择

　　 如果说官本位体现着政治系统对社会系统的捕获和消融，体现着政治与社会的同构性质，那么民本位则体现着社会系统对政治系统的逆向影响。在民本位的影响下，社会系统在不断重塑自身的结构和行为模式，以表现出与人治社会截然不同的形态。与此同时，社会系统也试图重构和取代政治系统的官本位色彩，以体现民本位的制度安排和价值理念。

　　 其一，从官本位向民本位的转变，是特权社会向平等社会转变的应有之义。民本位体现着法治社会人人平等的价值理念。一方面，这种平等理念意味着权利平等，即无论贫富贵贱，所有公民在法律面前都享有平等的人格，所有公民的合法权益不得受到侵犯；另一方面，这种平等理念还意味着任何权利主体都没有免除法律约束的权利，任何触犯法律的行为都要受到制裁。这就意味着民本位的制度安排和价值理念不容许任何等级特权的存在，不允许通过裙带关系、亲族关系、地域关系、部门关系等一切非制度化、非法制化的方式维护特权的存在。社会系统中的民本位要求迫使政治系统进行调整，以摒弃官本位的制度偏好。在官员角色与人民大众之间，人民大众与官员角色共同享有平等的法律地位，共同接受法律的监督，不存在“优先”和“免责”的特权群体。而在各个官员之间，上下级之间的从属关系来源于明确的法律界定，是一种制度化、法制化的契约关系，而非由个别权力使用者的个人意志决定，更没有体现人身依附关系和特权等级关系。

　　 其二，从官本位向民本位的转变，也是一元社会向多元社会转变的内在要求。民本位体现着法治社会多元化的价值追求。与官本位社会中单一化和整体性的权力评价尺度不同，在民本位的制度安排和价值理念下，社会系统与政治系统各自的评价体系相互分离，社会享有多元化的价值评价尺度。在社会地位的各种排列组合中，权力不再享有终极的价值意义，而是与财富、技术、知识、道德等要素共同构成了社会系统的价值评价尺度。社会地位按照多种要素进行排列组合，各种要素之间相互兼容，任何一方对社会系统的价值评价都不具有决定意义。拥有财富的人可以和拥有权力的人、拥有知识的人一样获得社会的尊重。这些通过多元化的价值评价尺度界定出来的社会地位等级以法律为边界，因此不具有特权的内涵。社会系统内价值评价尺度的多元化不仅意味政治权力对社会系统的释放，而且还体现着社会系统自身的多元化倾向。社会系统的评价体系对政治系统的逆向影响使政治系统的评价体系也体现出多元化的特征。各种成就与权力共同成为政治系统内界定价值和地位的尺度，从而从根本上打破了官本位一元化的社会特征。

　　 （三）从官本位到民本位的转变，是封建专制文化向民主法治文化转型的必然选择

　　 民主和法治体现着法治社会民本位的制度安排，而在民主和法治的制度安排之下，必然会衍生出“以民为本”和“法律至上”的价值偏好。“以民为本”和“法律至上”共同构成了民本位在文化层面的外在表现，民本位文化既是民主文化，也是法治文化。封建专制文化向民主法治文化的转型，同样离不开民本位文化向官本位文化的转变。

　　 其一，从官本位向民本位的转变，是民主理念取代专制思想的应有之义。与官本位所体现的“权力本位”相对应，民本位体现着法治社会“以民为本”的价值共识。民本位的价值理念使人们从对政治权力和官员角色的狂热偏好中回归至公民自身，其关注的焦点也从对他人权力的获取逐步转向对自身权利的维护。权力逐渐失去其原有的神秘色彩，而被公民对自身权利的维护所取代。民本位的制度安排体现着“权力来源于人民”，而由民本位的制度安排所衍生出的价值理念则体现着“权力服务于人民”。以人民和公民为本，依法保障公民的合法权益是民本位价值理念的内在要求。民本位的价值理念反应在国家层面，体现着国家将如何满足和实现民众的需求作为政治议事日程的重中之重，“把是否维护民众的利益、尊重民众的意志作为衡量国家政策的价值标准。”[4]因此，从官本位向民本位的转变，也就意味着通过树立民主理念，加强民主价值共识来破除专制思想残余，推进政治文明建设。

　　 其二，从官本位向民本位的转变，是法治文化取代人治文化的重要内容。民本位体现着法治社会“法律至上”的规范共识。“民本位”意味着作为人民意志的体现，法律享有最高权威。“法律至上”不仅是人民主体地位的外在表现，而且也是民本位在法治的制度安排下必然表现出来的价值偏好。如果说官本位体现着“权力至上”的人治偏好，那么与之相反，民本位则体现着“法律至上”的法治理念。一方面，“法律至上”意味着法大于权的价值共识，而不是权力凌驾于法律之上，将法作为权力的附庸，并服务于权力的意志。在民本位的价值规范下，人民通过法治将权力的运行限制在特定的范围内，通过法治来规范权力的行使。另一方面，“法律至上”还表现在公民之间、公民与政府之间具有遵守法律的意识和共识，公民、社会和政府将法律作为处理日常事务的行为准则，而不是将私人裙带关系、利益关系作为处理各种事务的首要考虑。

　　 因此，从官本位向民本位的转变是人治社会向法治社会转型的内在要求。民本位既是实现我国政治现代化的应有之义，又是实现国家长治久安的必然选择。

　　 四、从官本位向民本位转变的现实路径分析

　　 必须通过民本位逐步破除官本位在政治、社会、文化等各个层面的影响，才能建构起以民本位为核心价值的民主法治社会。

　　 首先，在政治层面，要扫除官本位的专制体制残余，完善民本位的民主法治制度。

　　 一方面，要不断推进民主建设。进一步推进民主选举，扩大民主选举的范围，将民主选举真正落实到实处；不断探索民主管理和民主决策的有效实现形式,提高政府民主决策和民主管理的能力；完善国家监督、党内监督和人民监督三位一体的民主监督机制，使权力的运行接受各个层面的监督。另一方面，要切实加强法治建设。要依法规范权力的授予，控制权力的来源，明确权力的归属，杜绝权力之间出现不正当的干预和控制；要依法明确权力的边界，规范权力的运行，优化权力的效力；建立健全法律监督体系；依法加强对权力主体的监督，以惩治权力的滥用。只有不断加强民主和法治建设，才能从根源上破除官本位的制度残余，建立民本位的制度规范。

　　 其次，在社会层面，要打破官本位的特权等级观念，构建民本位的自由平等理念。

　　 一方面，要打击特权群体的非法利益，根除官本位得以滋生的社会根基。进一步推进社会主义市场经济的深化改革，破除特权群体对各种资源的垄断，建立健全公平合理的资源分配机制。推进法治反腐，破除特权群体的利益关系网络。另一方面，要依法保障公民个人的合法权利，培育民本位得以树立的社会环境。要保持经济的平稳快速发展，不断提高人民群众的物质生活水平，为人民群众维护自身权利提供坚实的物质保障；要不断加强对公民的思想文化教育，培养公民的民主法治精神和自由平等理念，不断提高公民的权利意识，为民本位观念的树立提供坚实的思想基础；要不断培育社会自治组织，提高公民的组织化水平和组织能力，为民本位理念的传播提供坚实的组织基础。

　　 最后，在文化层面，要破除官本位的传统文化残余，达成民本位的现代价值共识。

　　 一是要破除“权力本位”的价值评价体系，建立起多元的价值评价标准。要为人民群众创造更多的价值选择，通过价值引导，不断鼓励和弘扬人民群众多元化的价值追求，提高权力之外财富、技术、知识、道德等标准在价值评价体系中的权重，建构多元化的价值评价体系。二是要形成“以民为本”的现代价值共识。进一步巩固人民在国家政治生活中的主体地位，不断提高人民群众的主人翁意识和责任意识，将“以民为本”的理念落实到国家政策的各个层面，将尊重人民的选择，保障人民的权利和实现人民的利益作为一切工作的核心。三是要树立起“法律至上”的现代公民理念，提高公民的规则意识，建立和完善法律运行机制的规则共识，倡导法治精神，树立法律的权威，弘扬公平正义的法治文化。

　　 只有在政治层面扫除官本位的专制体制残余，完善以民本位的民主法治制度，在社会层面打破官本位的特权等级观念，构建以民本位的自由平等理念，并在文化层面破除官本位的传统文化残余，达成以民本位的现代价值共识，才能从根本上破除官本位的影响，并建立起民本位的现代法治社会。

　　 [参考文献]

　　 [1][2] 梁满艳：“官本位”价值理念的根源及消解路径——基于环境—价值—制度的分析[J].行政与法.2013年第6期

　　 [3]李向国：“官本位”与“民本位”政治文化学研究的理论意义[J].理论前沿.2007年第18期

　　 [4]那述宇、王明华：从官本位到民本位——民主法制建设的路径与目标[J].湖北社会科学.2002年第6期

　　 (载于《求实》2015年7期)