司法公正的政府责任

　　【摘要】政府维护司法公正的责任包括作为和不作为两种责任形态，即政府应当为司法活动提供支持，不应当干涉司法活动。我国政府在这两个方面都存在责任缺失问题，应当以社会主义法治理念为指导，处理行政权与司法权，以及与诉讼权利的关系，并从加强政府经费支持责任、健全相关法律制度、依法维护司法机关权力独立行使以及完善责任追究机制等方面有效促进我国政府在维护司法公正方面的责任担当。

　　【关键词】司法公正；司法体制；政府责任

　　公正是司法活动的生命线。司法公正的实现固然需要高素质的司法人员与完善的司法制度，但也离不开政府[1]的支持与保障，政府也应当担负起维护司法公正的责任。维护司法公正是我国政府的工作任务之一。[2]以实现司法公正为目标的司法改革在中共十五大以后全面启动，持续至今。由于法治具有整体性，司法改革是整体性的变革，司法体制是司法在制度意义上的整体表述，因而司法体制改革应当成为司法改革的重点。[3]我国司法体制中存在的诸多问题都与政府责任问题有关，因而对于司法公正的政府责任进行研究具有非常重要的理论与实际意义。法学界从司法的角度对司法机关如何摆脱政府的非法干预方面有比较丰富与深入的研究，但关于从政府角度对政府在司法公正的维护与实现方面是否应当承担责任以及承担何种责任问题，由于其处于法学、政治学、行政学等学科的交叉研究领域，尚未展开深入讨论。本文拟对此进行探讨，与学界同仁商榷。

　　一、司法公正政府责任的内容与根据

　　公正向来是司法活动所追求的最高价值目标。然而，由于公正作为一种文化现象，属于上层建筑的组成部分，由经济基础决定，并也受制于上层建筑的其他组成部分，因此，对于公正的理解与诠释在不同的时代、不同的国度甚至在同一国度内部都会存在差异。对于司法公正的把握也是如此。目前，我国学界关于司法公正的内涵尚未形成一致认识，但对于司法公正的核心内容是司法过程中对利益进行合理分配的共识已经基本形成。据此，司法公正包括司法过程的公正和司法结果的公正两方面内容，即所谓的程序公正和实体公正。前者是指司法过程严格按照法律规定的方式、步骤、原则、规则进行；后者则是指案件的裁判结果是在正确认定案件事实、准确适用法律的基础上形成的。

　　政府对司法公正应当承担责任根源于政府所拥有的宪法职能，以及行政权与司法权的密切关联，而这些又决定了政府责任形式的样态。

　　政府应当对司法公正承担责任的根据可以从政府应当为司法活动提供支持和政府不应当非法干涉司法活动两个方面进行分析。

　　一方面，政府应当为司法活动提供支持。政府的职权是由宪法所确定的，不论是传统型政府、现代型政府还是过渡型政府，从其职权范围与属性上看，都在政治、经济、文化、社会等不同领域拥有保卫、领导、管理、服务等职权。所不同的仅是随着社会的发展，政府职权的侧重点有所差别。在我国，国务院和地方各级人民政府依据宪法行使行政权。根据宪法规定，国务院有权编制国家预算、有权领导和管理全国的经济及城乡建设、有权领导和管理公安、司法行政工作。地方各级人民政府有权管理本行政区域内的经济事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。司法活动是维护与保障国家法律实施的国家活动，其正常运行需要人力、物力、财力等方面的巨额物质成本投入，物质投入的质量直接影响其司法公正、社会秩序等“产品”的质量。既然政府掌握国家物质资源，因而政府应当为司法活动提供物质支持。对此，国际司法准则也有明确要求。如1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”1982年10月在印度召开的国际法律工作者协会通过的《司法独立的最低标准》第13条规定：“法院的事务应由政府有关机关给予足够的财政支持。”

　　另一方面，政府不应当非法干涉司法活动。检察权与审判权独立行使是实现司法公正的基本保障。我国宪法第126条、第131条分别明确规定了人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的原则。政府享有强大的领导、管理等权能，拥有强制手段，而不享有这些权能的司法机关则相对比较弱势。法院的部分裁判尚需依靠行政机关才能付诸执行，加之司法活动的整个运行过程都离不开政府的财力支持，司法机关和政府的悬殊力量以及司法机关对政府的依赖关系，使得政府干涉司法并非难事，而司法亦难以抵御这种干涉。一旦司法活动受到政府干涉，就难以做到只服从事实和法律，难免会损害司法公正的实现。

　　依上述可见，政府维护司法公正的责任包括作为责任和不作为责任两个方面的内容。前者指政府应当以积极方式履行宪法法律所赋予的职权与责任；后者则指政府应当严格在其法定职权范围内行事，而不能越权干涉司法。

　　二、我国政府维护司法公正责任的缺失

　　（一）作为责任的缺失

　　1、对司法活动的支持不够

　　我国政府对司法活动的支持不够主要体现在未能为司法活动提供充足的经费保障。目前，经费不足成为困扰我国公安机关、人民检察院和人民法院工作的突出问题。1998年12月《财政部关于政法机关实行收支两条线管理后则政经费保障的若干意见》确定了政法机关所需经费由中央和地方财政分级管理、分级负担的原则以后，政法机关的经费保障就均由地方政府负责了。但关于地方财政每年拨给政法机关的经费项目、标准、增长的比例、时效、责任等未有明确规范，导致现实中地方政府拨款的随意性。比如2002年，公安部装备财务局通过百县公安经费保障情况调查活动了解到在公安系统中，办案、装备经费缺口大；基础设施欠账多；民警工资和福利待遇难以保障，办案过程甚至还有借钱办案的情况等。因而，争取财政支持，加大对中西部地区的补助力度，使基层公安机关经费保障困难问题逐步有所缓解，使广大民警的工作、生活条件得到逐步改善等仍然是全国各地公安装备财务部门在今后一段时间的工作重点。[4]目前在我国检察系统中，对于检察机关的公用经费，地方政府往往按照一般行政机关的标准安排，缺口很大，多数地区财政根本没有安排专项的办案经费，财政拨付的经费中用于办案的只占实际支出的办案经费的三分之一左右。经费严重不足，不但严重制约了检察机关依法履行职能，还严重影响着检察机关的改革、发展和稳定。[5]当前，我国人民法院经费保障中也存在着突出的困难，“收支两条线”没有得到真正落实，该收的收上去了，但该支的不能切实保障。除少数经济发达地区以外其他经济欠发达地区的法院，尤其是基层法院的经费还普遍存在着以收定支、变相下达诉讼费指标等现象。财政只保障基本工资的发放，办案经费、基本建设经费等主要来源于诉讼费的财政返还，因而经费十分紧张。特别是今年4月1日，国务院《诉讼费用交纳办法》实施后，从总体上降低了诉讼费用的交纳标准，加大了司法救助的力度，有些基层法院的诉讼费将减少三分之二以上。在现行的经费保障制度下，这将使各级法院尤其是基层法院经费保障不力的问题更加突出。[6]

　　2、对当事人及其他诉讼参与人的支持不够

　　我国宪法明确规定，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利是地方各级人民政府的职权之一。然而，地方政府对这方面职权的行使也不尽如人意。这主要表现在经费与制度支持两个方面。法律援助制度、国家赔偿制度、证人补偿制度等体现政府责任的司法制度的有效运行都需要政府充足的经费支持。而目前由于经费保障不足所导致的这些制度运行不畅的现状表明，政府对当事人及其他诉讼参与人的支持力度不够。下面以法律援助制度和证人保护制度为例进行说明。

　　法律援助制度是“国家以减、免费用的办法，使案件当事人在经济困难或者某些特殊情况下，处理法律事务能够得到律师帮助的法律制度”。[7]2003年7月16日国务院通过了《法律援助条例》，标志着我国法律援助制度的正式建立。根据《条例》的规定，法律援助的适用对象包括以下几类。一是依法请求国家赔偿，请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇，请求发给抚恤金、救济金，请求给付赡养费、抚养费、扶养费，请求支付劳动报酬，因见义勇为行为产生的民事权益因经济困难没有委托代理人的公民，可以向法律援助机构申请法律援助。二是在刑事诉讼中符合条件的犯罪嫌疑人、被告人可以申请法律援助。三是公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，因经济困难没有委托诉讼代理人的；自诉案件的自诉人及其法定代理人，因经济困难没有委托诉讼代理人的。这几类法律援助的适用对象都可以归于弱势群体之类，对其进行法律援助，体现了平等保护的法律原则。法律援助工作通过对受援助人提供法律咨询、代理、辩护等法律服务，制约职权机关的权力，保障受援助者的程序权利，维护程序公正。正是通过这些法律服务形式，保障了受援者获得国家赔偿、最低生活保障、抚恤金、救济金及正确的定罪量刑等，从而既维护了其实体权益，也使得案件的实体公正得以实现。因而，法律援助对于司法公正的实现也具有积极的促进与保障意义。

　　虽然我国法律援助制度从建立至今，在机构、人员、经费等方面取得了较大的发展，但是，经费不足一直是全国各地法律援助所面临的共同问题。这也成为制约法律援助发展的重要因素。目前，我国各地法律援助经费来源一般是政府财政拨款、从律师管理费或者公证管理费中适当提取及社会捐助三部分。部分省份财政困难，划拨款项不足，有的地方甚至根本没有法律援助的专项经费。而社会捐助也未见成效。与福利国家相比，我国法律援助支出水平还相当低。1994年至1995年，人均3-4美元的法律援助支出标准就被认为是福利国家的“非常低”的标准了。[8]而在我国，2005年人均法律援助费用仅有0.03美元。[9]《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”法律援助发展遇到了经费障碍，其责任主体当然是政府。

　　另外，在证人保护方面也体现出政府支持的欠缺。证人作为知晓案件事实的案外人，其如实作证对于准确查明案件事实、正确适用法律、实现司法公正具有重要意义。正因为如此证人也往往遭到试图掩盖案件真相、逃避法律制裁者的打击报复，因而各国都建立二了证人保护制度。我国刑事诉讼法第49条对于证人保护问题作了原则性的规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障证人及其近亲属的安全。”由于法律仅有原则性规定而缺少精密的制度支持，所以我国的证人保护现状不容乐观，这成为我国证人不愿意作证，证人出庭率低的重要原因之一。[10]

　　证人保护是一项跨部门，甚至是跨地区的工作，需要不同部门、地区的广泛合作，操作十分复杂，因而对于证人的保护需要建立一套专门的制度来规范。而证人保护具有很强的行政性，[11]在证据法或诉讼法中规定不太妥当，所以需要行政立法提供制度供给。然而，其至今尚未引起政府的足够关注，这方面的规范仍然未纳入行政立法计划。

　　（二）不作为责任的缺失

　　1、对于人事任免方面的非法干涉

　　我国宪法、人民法院组织法、法官法都明确规定法院院长由人大选举或罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由各级人民法院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。我国宪法、人民检察院组织法、检察官法都明确规定各级检察院检察长的任免权属于各级人大，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。然而，实践中的做法是在人大及其常委会任命前还有党委提名的隐性环节存在。而地方党委的成员中包括政府的主要人员，因而政府对检察官和法官的任免拥有发言权，导致政府对检察院、法院人事任免的主导与干预。

　　2、对于司法活动方面的非法干涉

　　我国政府对于司法活动的干涉主要体现在对法院司法活动的非法干涉方面。最为典型的是搞地方保护主义，影响法官作出公正的裁判。地方保护主义是一种动用行政的手段和方法保护当地利益，特别是经济利益的观念和行动。地方保护有合法与违法之分，我们这里所谓的地方保护主义专指地方政府为了保护地方利益，超越法律权限，滥用权力，损害国家整体利益，影响国家法制统一的不当观念和行为。[12]由于地方检察院、地方法院的人、财、物都受制于地方政府，司法管辖区域与行政管辖区域完全重合。法院在国家中的地位被行政“格式化”且级别低于同级政府，因此司法机关地方化的局面很难改变，地方检察院、地方法院实际上成了隶属于地方政府的法院和检察院。在“为官一任，造福一方”的传统执政理念下，受不当政绩考核与评价标准等因素的影响，遇到一些涉及地方利益的案件，政府领导往往会给法官施加压力，迫使其违背事实与法律作出有利于政府利益的裁判，导致司法不公现象产生。

　　三、我国政府维护司法公正的责任担当

　　促进我国政府维护司法公正的责任担当，需要从理念更新和制度建设两个层面进行考虑。理念的更新和制度的优化是相辅相成的过程，制度的完善需要先进理念的拉动，而先进理念的倡扬，也要依靠制度环境的优化。

　　（一）理念更新层面

　　社会主义法治理念是以胡锦涛同志为总书记的党中央，从社会主义现代化建设事业全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设实践经验、借鉴世界法治文明成果的基础上所提出的重要治国理念。它是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等方面的内容。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质要求；公平正义是社会主义法治的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。我有7在维护司法公正，处理行政权与司法权，以及与诉讼权利的关系时，应当以社会主义法治理念为指导。

　　首先，坚持严格执法。法治是关于法律规则的治理，法律生命的体现在于其能够得到实施，而执法是法律实施的重要组成部分。根据我国宪法规定，行政机关是国家权力机关的执行机关，执法是政府的重要职能。国家权力机关制定的法律和其他规范性文件，主要是通过国家行政机关来贯彻执行的。合法性原则是执法活动所应当遵循的首要原则。政府在处理行政权与司法权，以及与诉讼权利的关系时，也应当首要确立严格执法理念，严格按照法律的规定行使行政权力，同时保障司法机关能够顺利地依法进行司法活动，保障诉讼参与人的合法权益能够实现。

　　其次，应当坚持服务大局。服务大局是社会主义法治的重要使命，要求政府在行使领导、管理等职权时，应当从构建社会主义和谐社会的大局出发，充分认识司法活动在维护社会和谐方面的重要作用，摒弃狭隘的部门利益观，积极为司法活动提供有力的物质支持。政府在处理行政权与司法权、诉讼权利的关系时，应当从社会整体利益出发，保障司法权和诉讼权利的行使，从而保障司法利益的实现。

　　再次，应当坚持执法为民。执法为民是社会主义法治的本质要求。执法为民要求执法机关在执法过程中树立“以人为本”思想，其核心是为“民权”。这样，政府在处理行政权与司法权、以及与诉讼权利的关系时，应当确立尊重与保障当事人及其他诉讼参与人权利的理念。

　　最后，应当坚持党的领导。中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党对执法工作的领导是我国的政治体制优势和重要特征。坚持党的领导是指自觉贯彻执行党的路线方针政策，坚持正确的政治立场。政府在维护司法公正，处理行政权与司法权，以及与诉讼权利的关系时，应当自觉接受各级党委所作出的利益协调决定，尊重党委的意见。

　　（二）制度建设层面

　　在制度层面需要从以下几个方面着手：

　　第一，加强经费支持力度。司法活动是在国家机关的主持下，解决各种利益冲突的活动，其在本质上是一种国家行为，因而政府有责任为司法活动提供充足的经费支持。为克服目前地方政府对司法机关经费保障不足，以及地方政府以经费拨付为诱饵引导法院违法判案等问题，建议国务院在统一预算经费以后，将公安司法机关的经费管理与划拨权赋予公安部、最高人民检察院和最高人民法院，由公安部、最高人民检察院和最高人民法院逐级拨付经费，实现司法经费管理的自治。政府还应当加强法律援助的力度，增加财政支付的金额。

　　第二，健全相关法律制度。如前所述，有些法律制度行政性很强，由全国人大及其常委会以立法的形式制定不太适宜。因而，政府应当加强与司法部门的联系，以便于了解司法部门的制度需求，根据需要通过行政立法的方式建立相应的法律制度保障，维护司法公正。笔者认为，目前急需建立的制度包括以下几项。

　　(1)证人保护制度。如前述，我国对证人保护不力的主要原因是法律缺乏具体保护措施的规定，而这些措施行政性强，涉及面广，超出了诉讼法和证据法立法所能涵盖的内容范围。因而建议以行政立法的形式对于这些具体的保护措施加以规定，形成制度，从而保障诉讼法中的证人保护条款能够得以落实。我国政府可以参考法治发达国家关于证人迁居、保护性监禁等相关的制度建设经验，从适用的对象范围、程序、具体措施等方面构建适合我国国情的证人保护措施。

　　(2)刑事被害人国家补偿制度。刑事被害人国家补偿制度是指刑事犯罪的被害人在不能从被告人那里获得补偿时，由国家补偿其损失的制度。国家补偿制度的建立对于维护刑事被害人的合法权益、安抚被害人、维护社会稳定具有重要意义。国家补偿制度作为一种体现国家、政府责任的制度为大多数法治发达国家法律所认可。2005年12月，世界被害人学会召集世界各国的被害人学专家，起草了《为犯罪、滥用权利和恐饰主义受害者取得公理和支持的公约（草案）》。该公约草案规定，当被害人无法从犯罪人或者其他渠道获得赔偿时，缔约国应致力于向遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者，以及由于这种受害情况造成死亡或身心残障的受害者的家属特别是受扶养人补偿：鼓励创立、加强、扩展国家的、区域性或地方性的被害人补偿基金等等。目前我国刑事被害人获得补偿主要依赖于以下两种途径：一是刑事被害人及其近亲属与所在地的民政部门进行沟通，通过民政部门获得救助；二是通过社会捐助和相应的救助基金来解决经济补偿问题。由于这两种解决办法都没有纳入立法，缺少相应的制度保障，因此刑事被害人的补偿也得不到有效保障。因而，我国政府应当建立被害人补偿制度，从给予补偿的被害人的范围、适用条件、补偿标准、资金来源、补偿程序等方面对被害人补偿活动进行规范。

　　(3)社区矫正制度。党的十六届六中全会《决定》中提出要实施宽严相济的刑事司法政策，这在构建社会主义和谐社会中具有重大现实意义。司法机关出台相应的规定在各自领域中贯彻这一政策。比如，2006年12月28日最高人民检察院第十届检察委员会第六十八次会议通过了《人民检察院办理未成年人案件的规定》和《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，但是目前就全国范围而言，人民检察院适用不起诉的比率仍然没有显著变化，和法治发达国家相距甚远。[13]其原因之一即是由于酌定不起诉后罪犯的教育、改造工作跟不上，而担心其会危害社会。体现非犯罪化、刑罚轻缓化国际潮流的缓诉制度迟迟不能确立，概是因为类似配套制度阙如所致。社区矫正是一种非监禁的刑罚执行方式，指将符合一定条件的罪犯置于社区，由专门的司法行政机关在其它国家机关和民间社团组织、社会志愿者等协助下，帮助其矫正犯罪心理和行为恶习，促使其顺利回归社会。社区矫正制度对于减少未被监禁的罪犯重新犯罪、促使其回归社会，维护社会稳定具有重要意义。目前，社区矫正在我国尚处于试点阶段。根据试点经验，成效显著。[14]基于此，2008年10月，中共中央十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，中国要积极推行社区矫正制度。目前，司法部和其它12个部委正积极推动社区矫正制度立法，以期在全国范围内推广社区矫正制度。笔者认为，社区矫正制度的构建应当从适用社区矫正的对象、负责机关、矫正的方式、矫正后的处理等方面进行规范。

　　第三，依法维护司法机关权力独立行使。我国政府应当依法维护司法机关权力的独立行使，不能干涉司法机关内部的人事任免等行政事务以及司法办案活动。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[15]这就需要以制度规范、约束权力，防止其异化。笔者认为，目前最为紧要的是人事任免方面的规范化。司法机关的人事任免权应当严格由人大以及常委会行使，政府不能参与。此外，还应当取消检察官与法官的行政级别制度。目前法院、检察院行政级别低于政府机关的现状是造成司法机关受制于政府的重要原因之一，因而，在检察官与法官行政级别存续期间，应当提高其行政级别，使其与地方行政人员平级。但从长远来看，解决司法机关地方化问题的根本出路还在于取消司法机关内部的行政级别设置。当然，这项改革措施应当是与打破行政区划，设置独立的司法区域的司法体制改革相配套进行的。

　　第四，责任追究机制。为强化责任的有效性，还应当建立与完善相关的责任追究机制。目前，我国对于违法具体行政行为的责任追究方式有两种：一是根据行政诉讼法规定的行政诉讼方式，即《行政诉讼法》第2条规定的“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”二是根据行政复议法规定的行政复议方式。《行政复议护法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”可见，在我国，现行法律关于行政责任的追究机制局限于维护公民、法人或者其他组织合法权益的框架内。虽然司法机关在性质上属于公法人，但实际上如果行政机关侵犯司法机关的利益，司法机关不能援引这些法律规范追究行政机关的责任，维护其职权的正常行使。鉴于在我国权力位阶中，国家权力机关是行政机关和司法机关的上位机关，因而笔者建议，建立一种由国家权力机关介入追究行政机关责任的制度来解决这一问题。当司法机关认为行政机关干预了其职权的正常行使或者没有为其职权行使提供应有的支持时，可以向权力机关提出，提请其追究行政机关的责任，督促其依法履行职责。