香港“一国两制”中行政长官的特殊宪制地位

香港回归后按照“一国两制”的设想设立了特别行政区。一方面，香港作为中国的一个行政区划，保持着中央与地方的一般关系；另一方面，香港作为特区，又获得了许多自治权。中央与地方之间的主权政治与行政管治两个维度，都在行政长官的多重宪制地位问题中凸显出来。但是，行政长官这一新的制度安排引起了诸多的法律问题与宪制问题，特别是在2017年普选之后，“一国两制”的宪制制度设计必须首先安排处理行政长官的地位，其中的核心问题在于解决香港《基本法》框架下主权者的缺位。[26]

　　 根据邓小平智慧地提出的主权归属与主权行使的区别，香港的主权在理论上一直归属于中国，但是中国对于香港主权的行使始于1997年7月1日，这表现在《基本法》序言中写到的中国“对香港恢复行使主权”。回归后的香港特区拥有高度的自治权，这集中体现在特首和立法会的选举制度。但是特首的任命和罢免又是由中央人民政府决定，特区首长根据《基本法》第46条对中央人民政府负责。这种中央任命的特区首长身份的职责体现为特区首长根据《基本法》第48条“领导香港特别行政区政府”，“提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”，“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”，他的履职行为代表了中央主权在香港的行使。

　　 由此，行政长官拥有了三种身份——代理中央的行政官员、代表特区人民的特区代表、象征特区的特区首长。三种身份可能存在冲突，如何进行协调乃是“一国两制”宪制体制中的重要问题。本文讨论的关于行政长官的检控和弹劾程序顺序的香港法律与《基本法》问题，实质是如何协调行政长官作为行政官员和特区代表之间的关系问题。在《基本法》第73条规定的弹劾程序的最后环节上，中央人民政府的罢免决定实质上处理的是行政长官的行政官员身份和特区代表身份之间的关系。如果中央作出不予罢免的决定，按照现行的香港法制体系，检控和司法程序则会启动，最为麻烦的就是会面临中央与特区司法的冲突，代表了特区司法机构将行政长官视为特区行政官员，否定其代理中央的行政官员身份。

　　 行政长官的特殊宪制地位带来了三方面挑战。第一，如何在香港法制中处理传统港英时期留下的总督宪制？《防止贿赂条例》的问题可以追溯至此。长久以来，它都将总督排除于行政官员之外。独立委员会的修法建议正是要视行政长官为普通行政官员。第二，如何在党规党纪约束缺乏的情况下，实现中央对于行政长官的任命罢免权？在传统中央地方关系中，地方最高行政领导，如省长，除了受到宪法体系下的法律约束，更为重要的是受到党规党纪的约束。在目前的香港政党政治中，实质上党规党纪的缺乏使得中央与行政长官的法律约束缺少了根基。这一挑战在2017年普选后将显得更为突出。第三，如何协调行政长官对中央负责，和行政长官对特区负责的双重责任。2017年普选之后，行政长官除了代表特区的抽象人格外，在民主理论下也拥有了代表香港人民的受委托者身份。而行政长官对于中央政府的宣誓效忠，受命于中央，又是他特区代表身份的体现。

　　 在“一国两制”的实践中，上述行政长官的三种身份与三个挑战的协调是一大课题。这也是基本法对于中国制度文明的贡献，[27]有助于我们突破西方式民主制度的思维束缚。在目前的香港法制中，临时的协调方案是律政司司长审慎地运用酌情权，根据《防止贿赂条例》第31AA条的方案一主动将针对行政长官的调查和相关事宜移交给立法会，从而将法律程序过渡到政治程序，进而形成一种宪制惯例，维护香港的宪制稳定。在2017年普选压力下，中央应当把握适合的时机，明确“一国两制”中行政长官的三种身份的宪制地位，强调其特区代表身份，加强行政长官对于中央的责任。特别是在未来可能的《基本法》的解释中，中央可以考虑通过结构解释将弹劾条款与中央任命、罢免条款结合为三位一体的制度，在立法上，由全国人大立法出台相关的规制法案，进一步展现主权在特区的“在场”。