香港议会调查权的性质与特征

议会调查权相关制度在香港特别行政区并不健全，相关听证、传讯及其强制权制度有待形成。由于香港立法会的调查权延续了港英时期立法局的相关法例，后又被《香港基本法》所确认，因此考察英国内阁制国家和美国等三权分立制国家的议会调查权的性质与特征，有助于理解香港立法会调查权的内涵及其发展。然而，需要指出的是，作为具有高度自治权的地方单位，香港地区与英美两国政府体制及历史渊源皆不同，故立法会调查权之性质、行使范围及运作程序并不能以英美的一般政治原理推演，而必须以《香港基本法》的法理与制度为准据。

　　（一）议会调查权的性质

　　议会调查权是议会的辅助权力抑或独立权力？在学理上素有“独立权能说”与“辅助权能说”之争，同时也因此影响了调查权行使范围与界限的争执，其中更牵涉到议会是否可调查司法权的争议。依据前者，国会基于国家最高机关之性质，为统合国政，监督其他机关，在立法权、预算决议权等之外，另有独立的调查权。依据后者，国会调查权系一种补助性方法，依附在国会各种职权上，用以促进各种职权之实效性。

　　议会的调查权因不同的政府体制而有所不同。美国政治学教授波尔斯比指出，立法机关的宪政角色，因政府体制而异[2].（1）“转换型（或立法型）立法机关”.一般而言，在总统制国家，行政与立法各自独立，互相制衡，国会有权主动立法，变更预算，审查被提名人资格，弹劾不法官员，并借调查听证等方法监督行政部门施政。（2）“竞技场式立法机关”或“论坛型立法机关”.在内阁制国家，首相及内阁由议会多数议员之支持而产生，内阁须对议会负责。但在实际上，由于政党组织趋向中央集权，且党纪严格，多数党领袖不仅能顺利组阁，领导内阁推动行政，亦能在议会领导立法。相对而言，议会失去了自主的立法能力，议会变成朝野政治势力角力或执政党与在野党议员辩论的场所，各党期望透过在议场的表现，进而影响民意，赢得下次选举。

　　英国是典型“国会至上”国家，其法学界认为下议院是“英国的主权者”、“国家总查询者”[3]对于下议院所要调查的事项很难加以限制及判断，只要和公益有关均可调查，而下议院也有权决定调查事项是否属于其所执掌范围，故英国议会调查权之性质接近“独立权能说”.其中主要的法律根据是1871年“国会证人宣誓法”及1966年与1979年的平民院议事规程，其中规定：专门委员会为调查行政部门与国营事业之财政收支、行政措施及政策制定，得传唤证人，要求证人或官员针对问题提出书面或口头说明，调阅公文档案，如拒不合作，或作伪证，委员会得提案经院会通过，以藐视国会罪追究责任。必要时，委员可到现场勘查。因为调查需要，议会休会期间，选任委员会仍然可以继续行使职权，不受影响。[4]但不得强迫其他议员（包括兼有议员身份的内阁成员）出席听证会。且专门委员会非经院会同意亦不能强制调阅政府文件。

　　美国早期依据判例所显示的原则，认为调查权是立法权的一项辅助权能，为辅助国会履行其宪法上权能的工具权，其从属性甚为明显。因此，国会调查权的行使范围自然受限制，而非漫无限制。例如美国联邦最高法院在1927年McGrain v. Daugherty一案中便指出“国会调查权乃为辅助国会立法之用，是国会搜集资料的一项重要权力”;又如水门事件中，地方法院法官Gesell便认为“国会委员会作为政府弊端最高调查权的角色，是有其限度的，它只能用于辅助国会的立法功能”,且美国最高法院不但经常限制国会调查权的范围，也拒绝国会作为“国家总查询者”的概念[5].1957年，在瓦特金斯诉美国（Watkins v. United States）[6]案件的判决中，最高法院则从保护个人自由的角度出发，为国会的调查权划了一条不可逾越的界限。1957年，国会众议院的非美活动委员会指控约翰·瓦特金斯犯有“藐视国会罪”.瓦特金斯曾经参加美国共产党，当时非美活动委员会要求他讲出另外一些已经脱离美共的人员名单，瓦特金斯拒绝回答，他认为，这类问题与非美活动委员会的工作无关，该委员会无权暴露人们过去的生活。在遭到国会指控后，瓦特金斯反诉至法院，这个案件最后到达最高法院。同年，最高法院进行判决，正式否定了国会侵害个人自由的做法。联邦最高法院认为宪法中的人权条款亦适用于国会调查程序中，“不能要求证人提供对抗他们自己的证据，证人不能受到无理的搜索及扣押，宪法增补条款第一条所保障的言论、出版报导、宗教、政治信仰及集会结社的自由也不能被剥夺”.大法官Warren主张“凡不属于职权范围内，国会不享有揭发个人私事的一般权限”,其强谓“不容置疑地，国会没有权力只是为了揭露而揭露”.[7]

　　香港回归时，关于香港政制体制如何设计的问题，香港基本法起草委员会政治体制专题小组在经过反复讨论和研究并综合考虑包括香港各界人士的建议后，决定以“司法独立，行政机关与立法机关互相制衡，又互相配合”作为香港这一新的地方政权组织形式的原则，它保留了原有的司法独立原则和行政主导精神，强调行政与立法二者要互相制约和互相配合，而且重在配合。[8]因此，香港特区的政制体制不是内阁制，也不是总统制。香港特区立法会调查权的行使必须符合香港特区政制体制下关于立法会的职权与地位，以及与行政机关、司法机关的关系的规定，而不能完全照搬国外国会（或议会）调查权来行使和操作。香港特区立法会享有立法权、财政权、质询权、任免权、处理申诉权及对行政长官享有弹劾权。为了让立法会更有效地履行和实现上述职权，立法会在行使上述职权时，如有需要，立法会可以通过行使调查权予以辅助完成。香港特区立法会调查权也是一种工具性权能。

　　（二）议会调查权的特征

　　美国学者Louis Fisher认为，国会调查权的行使，功能有四[9]:第一，准备立法，使国会能获得正确而详尽的各种数据，而为聪明睿智的立法。第二，监督行政，每个行政机构都由几个国会委员会监督，政府行政置于国会严密监督之下。第三，影响舆论、教育民众。调查权之行使，可使事实得以公诸于大众，启导舆论，纵然其立法效果收效至微，至教育民众则贡献良多。换言之，国会调查权的主要作用是将行政部门之弱点予以暴露，公诸社会，借舆论之力予以监督，以防止行政不当及权力滥用，同时国会亦可了解公众意向，以决定立法方针。第四，保护国会自身的廉正、尊严、声望及特权。另有学者认为国会调查具有“社会安全阀”的功能，能够把可能导致国家分裂的敏感问题，预先在国会殿堂而非街头上来解决。[10]议会调查权的行使有政治性、准司法性的特征。

　　1.议会调查权的行使具有政治性

　　无论是内阁制国家还是总统制国家，都会根据自己国家的政权组织形式而巧妙灵活地设置不同的议会调查权，以服务于该国的宪政体制。因为议会调查权总是与媒体、公众舆论紧密地联系在一起的，所以它成为代议机关用以维护自身权力权威而制衡国家其它机构权力的有力武器。议会调查权作为主权国家立法机关的一项重要的权能，其能否有效、合理地行使，在维系国家权力组织架构上起着十分重要的作用。

　　调查权孕育且成长于国会立法权范围之内，随立法范围的扩张而拓展，但是，其权力内在的政治色彩，却随实际的需要及政党政治的运用，逐渐增浓。立法调查权作为一种非常态的立法信息权，它的动因始于立法权与行政权的互信遭到破坏，它的功能即在于进行独立的信息搜集，以便将行政权（包括议会中的政治对手）不当或违法的行为公诸于世，而进行政治宣传，使被调查人的诚信和声望受损，而达到政治制裁的目的。而国外学者研究认为：“立法机关在决定行使（尤其是对行政机关的）调查权过程当中，政党政治和媒体似乎扮演了一个太过重要的角色。”[11]调查权的行使与政党政治紧密联系在一起。调查权及调查委员会常为政党实现其政治目的之工具，对于怀有政治野心的国会议员而言，掌控调查有利于使大众支持其监督行政部门。因此，议会调查权易成为国会议员用以增加声望或提高地位的政治性工具。

　　2.议会调查权的行使具有准司法性

　　调查权乃国会贯彻其职权上所必需之工具性权力，议会可以在不依赖政府来源的情况下通过调查委员会独立获得它所需要的信息，因为调查委员会拥有准司法权，可以像法院那样强制收集证据和要求任何有关机构提供咨询，对于无故抗拒调查或违反作证义务之人，可科处罚金或监禁，以防止被调查人或证人伪造、变造、湮灭或隐匿证物，或为虚伪的证言。对其他证人的传唤、询问及各种证据之获得，盖准依司法机关审查案件所用的程序进行。[12]

　　但议会的调查权在本质上与司法调查权并不相同。议会的调查权乃是议会的“辅助性权力”,目的在辅助议会行使宪法上所赋予之职权。即议会调查权是一种信息取得权，目的在协助议会取得必要的信息，以判断进一步该采取何种适当措施的辅助权力。从调查权行使来看，其准司法性表现为以下几个方面。（1）调查权的行使需要司法机关的合作。在三权分立的美国，立法权、行政权与司法权是泾渭分明的。即使国会在行使其调查权的时候，涉及司法程序的，仍然需要通过法院来协力合作完成，比如传召证人的传票是通过法院来签发的。如果涉及有违反调查权的情况，触犯了藐视国会罪，也是通过起诉到法院，由法院来予以刑罚。而如果证人的权利受到侵犯，也可以寻求法院的司法保护。（2）调查权的行使涉及很多专业的司法程序。然而，实际上行使调查权的委员会的成员一般不是法律专业人士。（3）就追究责任而言，国会调查权最后的目的，仅能追究政治责任，而非司法责任。司法责任之追究仍须由司法机关依法进行。倘议会在调查过程中发现违法情事，就法律责任部分，国会可以送请司法机关处理。国会不能采取强制的搜索、扣押、羁押等行动，也不能进行审判或处以刑罚。