“行政长官制”与“三权分立”的区别和联系

　　 “行政长官制”是香港政治体制的最佳表述，虽然香港基本法的条文中并没有出现这样的字眼，但政治体制更多的是宪法学理论上的一个学术范畴，而不在宪法文本中出现，同时它对于在实践中实施宪法也有促进作用。如果人们在政治体制的理解和概括上不够准确，就可能影响一部宪法或宪制性法律中的相关内容的有效实施。反之，如果对香港基本法有关政治体制的表述是科学合理的，就有利于促进香港基本法相关内容的有效实施，有利于在香港基本法实施中理顺行政、立法的关系。

　　 “行政长官制”的具体内容可以表述为：香港特区行政长官是香港特区的首长，代表香港特区，也是特区政府的首长；行政长官对中央人民政府和香港特区负责；香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；行政机关和立法机关既互相制衡，又互相配合。

　　 “行政长官制”与“三权分立”的区别在于，香港特区的政治体制可以表述为“行政长官制”，但不宜表述为“三权分立”，“三权分立”是某些政治体制下一个位阶的概念，它们不在一个层面上。例如，美国就是这样的典型例子，大多数学者认为美国的政治体制属于总统制，而不是“三权分立”，尽管美国宪法在具体内容上规定了“三权分立”。其实，美国宪法上强调的是分权原则(separation of powers)，即政府权力应当是分立的，否则就会造成权力滥用、专制独裁。分权原则(分工或分立原则)几乎是世界各国公认的一项原则，但对于国家权力是否应该分成“三权”，人们却有不同观点。美国历史上也有严厉批判“三权分立”的亨利•琼斯•福特和弗兰克•古德诺等人，他们认为：“政府只有两种职能：阐述和执行公众的意愿，即立法职能和行政职能，而司法仅仅是执法机关的一个部门而已。”[29]弗兰克•古德诺在《政治与行政》这本书中专门阐述了国家的权力应当只有政治和行政两种，司法也属于行政的观点。在实行人民代表大会制的我国，1982年宪法修改委员会认为在由人民代表大会统一行使国家权力这个前提下，“对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，都有明确的划分”；“国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行”。[30]并且我国《宪法》还规定了公、检、法三机关在办理刑事案件过程中互相分工、互相配合、互相制约。

　　 “行政长官制”与“三权分立”的联系在于“行政长官制”在内容上包括“三权分立”，“三权分立”是政治体制的具体内容，但又不是香港政治体制的全部内容。“行政长官制”与“三权分立”不是非此即彼的关系，也不是矛盾对立的关系，“三权制衡与香港的行政主导体制并没有矛盾”，[31]而更多的是政治体制中的形式与内容的关系。

　　 香港基本法确立了“三权分立”的原则。该法在第四章“政治体制”里规定了行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员这样几个部分，表明立法者的原意是要采取“三权分立”的原则。该法第2条规定了香港特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。该法第16条、第17条、第19条则分别规定了行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

　　 关于“三权分立”的内容，早在1984年12月19日的《中英联合声明》里规定的中国对香港的十二条基本方针政策中就有所体现，该声明第3条规定：“香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”[32]

　　 1986年11月8日的《政治体制专题小组的工作报告》中记载：“委员们认为，在‘一国两制’的原则下。香港特别行政区的政治体制应原则上采用‘三权分立’的模式，虽然有的委员主张三权分立、行政主导，有的委员主张三权分立、立法主导，但对于司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则，小组会上没有人提出异议。”[33]

　　 1989年2月15日姬鹏飞在第七届全国人大常委会第六次会议上做的《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及有关文件的报告》中指出：“香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系，应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；司法机关和检察部门则独立进行工作，不受任何干涉。”[34]

　　 1987年4月16日，邓小平在会见香港基本法起草委员会时讲道：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下。”[35]当时邓小平讲话的背景和讲话全文有助于人们理解讲话的内容。此外，邓小平的这个讲话并不表明在香港就不能搞“三权分立”，而是表明应当不照搬西方的那一套，不照搬英、美的“三权分立”。事实上，基本法有关香港政治体制的设计也没有照搬“三权分立”的总统制或议会制。

　　 1990年3月28日姬鹏飞在第七届全国人大第三次会议上做的《关于〈中华人民共和国香港基本法(草案)〉及其有关文件的说明》里没有对政治体制进行概括性表述，没有再像1986年11月8日的《政治体制专题小组的工作报告》里讲到“三权分立”模式。可见，在1990年3月正式通过香港基本法的时候“三权分立”被淡化了，这可能跟邓小平说过的香港政治体制不能照搬西方的一套有关。