修订预算法的首要之务

预算法的修订涉及方方面面错综复杂的利益关系，是一件关系到我国经济、社会、政治发展和人民公共福祉的大事，是一次立法史上的攻坚。中国预算法修正案草案二次审议稿7月6日在中国人大网公布，短短一个月内即收到社会各界33万多条意见，这充分说明民众对预算法修订的关注和重视。

　　笔者作为一个长期以来对预算法修订十分关注的财税法学人，认为：本次预算法修正案草案在有关预算公开、全口径预算管理、强化人大专门委员会职权等方面都取得了较大的进步，但在有关预算法立法宗旨即预算法第一条的规定方面未做任何修改，这不能不说是修正案草案的一大缺陷。因为，预算法的立法宗旨是关于制定或修订预算法所要达成的基本目标，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对预算法的各项具体法律制度的建构具有指引性、统领性作用。

　　从一定意义而言，我们只有首先明确了预算法应然的立法宗旨，才有可能发现中国现行预算法律制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距，然后设计相关制度予以完善。否则，立法宗旨定位不准，将会对预算法的具体制度建构产生严重的负面作用，甚至使预算法的修订有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。正由于此，笔者在多种场合反复强调——树立正确的预算观念、修改预算法立法宗旨，应当成为中国修订预算法的首要之务。　

　　当代预算法的应然立法宗旨

　　预算法作为规范预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的具体制度设计来规范国家预算行为、调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使民众的信托利益、使民众的公共需要最大化实现。

　　我们现在处于完善社会主义市场经济体制、建构公共财政与和谐社会的关键时期。那么，什么是社会主义市场经济体制条件下预算法应然的立法宗旨呢？这需要我们重新认识国家预算的概念、功能、特质和预算法的性质。

　　在中国长时期以来，由于受计划经济和传统财政学的影响，人们通常将国家预算简单地定义为“政府的基本财政收支计划”。将国家预算定义为“财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但它并不能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。

　　因为国家预算的诞生及其发展史表明：预算的功能目的并不仅仅止于静态的收支计划本身，而是要借由计划（即动态的预算行为）来规范、控制和监督政府的收支行为，实现资源配置的科学、合理与公平，提高财政资金使用的效率和效能，促进经济、社会和人的全面发展。质言之，预算的实质要义在于对政府收支的规范、控制和监督。

　　况且，“收支计划”，不仅国家（政府）需要，个人、企业和家庭也需要。但这些个人、企业和家庭的“私人预算”的决策与实施，通常既不需要公开（公众公司在特定情形下需依法进行信息披露），也不需要制定专门法律予以规范。而国家预算则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权，按法定程序，采用法律许可的方法编制、审议、批准，其编制、执行的结果也应予以公开，甚至整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。

　　那么，国家预算为何要公开？为什么要以预算文件或预算法案的形式存在？为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题归根到底，是由国家预算是公共预算、国家预算具有不同于“私人预算”的特质所决定的。

　　考察现代市场经济国家公共财政框架下的预算法治实践，国家预算（包括中央预算和地方预算），是指法定的众多预算主体（政府立法、行政、司法各部门等）基于纳税人人民的信任和委托，依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度收支计划，是统筹可得公共经济资源依法律和政府施政方针在潜在的支出项目间进行选择，以求公共利益最大化的行为，是公共选择和抉择行为。

　　这种选择包括两个方面的内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的静态预算（计划）文件；从实质而言，国家预算体现为预算编制、审议、批准、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态博弈、决策过程。是静态预算文件和动态预算行为的综合。我们对国家预算这一公共预算的理解，一定要从这两个方面加以把握。

　　从动态、静态两方面理解的国家预算与“私人预算”相比，具有受托决策性、决策主体多元性、决策的受制约性以及整体刚性与适度弹性相统一等四大特征。

　　国家预算的受托决策性，从法学的观点来看实质上是一种法定的公益信托和自益信托相结合的混合信托。早在1829年，美国政治家亨利?克莱（编注：Henry Clay，1777年－1852年，曾历任美国众议员、国务卿、参议员）就曾指出：政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为人民的利益而设立的。从而揭示出人民与政府、与政府官员之间为信托关系，为委托人、受益人与受托人之关系。

　　抗日战争胜利后，面对新时局、新任务，毛泽东同志在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》（编注：1945年8月13日，毛泽东在延安干部会议上作《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》的讲演，科学地预测抗日战争阶段过去后时局发展的方向，提出中国共产党关于争取和平发展和准备革命战争的方针。）一文中告诫全党：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策都要适合人民的利益……同志们，人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。”这实质上是说共产党人的政权本质上是由人民基于信任托付而产生的，其责任是向人民负责。

　　“二战”后，1946年公布的《日本宪法》序言部分也明确宣称日本的“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据”，更是从切肤之痛的战火中、从国家根本法的高度宣示人民与政府之间的关系为信托关系。也正是本此原理，日本宪法以“财政”专章并制定专门的财政法就财政预算关系作了详尽的规定。

　　在国家预算信托中，广大的纳税人人民选举政府并基于对政府的信任，直接或间接地（指经国家或者地方代议机构、立法机构）通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，直接或间接地通过编制和审批预算，授权政府有关部门及其人员筹集、分配和支用公共经济资源（即财政资金），以提供公共产品和服务，进而满足特定社会范围（国家或者地方）内民众的公共需要（这其中当然也包括具体纳税人个人的公共需要）。

　　在这一预算信托过程中，纳税人人民作为信托资金（即财政资金）的缴纳者、来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托实施结果的最终承担者。因而，其逻辑的必然应当是——人民应是预算结果的知情人、应是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者，而政府、政府各部门及其官员作为受托人，虽然居于预算信托管理事务的中心环节，是各类预算行为的具体决策者、执行者，但它们应在委托人人民直接或者间接（即经由选举的国会、人民代表大会等）订定的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权（责），并对预算委托人同时也是预算受益人的纳税人人民及其代表（国会、人民代表大会等）负责，向他们报告预算收支运行及其执行结果的有关情况，接受他们的监督和问责。

　　更进一步申论，按信托的一般法理，委托人设定信托的首要目的在于实现受益人的信托利益。对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源（即财政资金）的来源者——纳税人（亦即作为委托人、受益人之民众）的公共需要、公共利益的实现即应是最大和最终的信托利益。

　　预算法作为规范预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的具体制度设计来规范国家预算行为、调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使民众的信托利益、使民众的公共需要最大化实现。这应当成为中国预算法的立法宗旨和修法目的。　

　　现行预算法立法宗旨有待完善　

　　近20年后的今天，我们所处的时代环境已经发生了很大的改变，我们所要做的是完善适应社会主义市场经济体制、建设适应其发展需要的公共财政法律制度。

　　中国现行预算法第一条规定的立法宗旨是“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。其思想根源与1991年10月国务院发布的国家预算管理条例第一条“为了加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，根据《中华人民共和国宪法》，制定本条例”的立法宗旨一脉相承，仅有文字表达的细微差异。

　　1994年3月全国人大通过自1995年1月开始实施至今的预算法的立法宗旨是在上世纪中国经济体制刚刚转型（由有计划商品经济转变为市场经济）、财政领域内国家主体分配论思想占据主导地位以及财政体制改革亟须“提高两个比重”等时代背景下确立的。它具有浓厚的计划经济色彩（政府强力主导）、深受国库中心主义思想的影响，它过于强调的是预算的工具性职能（强化预算的分配和监督职能）、强调的是国家的优越地位、中心地位（健全国家对预算的管理、加强国家宏观调控）、强调的是经济和社会发展。

　　而近20年后的今天，我们所处的时代环境已经发生了很大的改变，我们所要做的是完善适应社会主义市场经济体制、建设适应其发展需要的公共财政法律制度，其中当然也包括作为其核心内容的公共预算法律制度。

　　在市场经济体制条件下，市场对资源应起基础性配置作用，而国家的宏观调控活动包括公共财政活动只能是服从和服务于市场的需要，是在市场失效的情况下才提供公共物品、公共服务。公共财政活动服从和服务于市场的需要，本质上是满足市场主体（企业、家庭、个人）的公共需要，从最终意义上讲是服务于民众个人的公共需要并使其福利最大化。而中国现行预算法立法宗旨，过于强调预算的工具性职能将应受监督者（即应该受到规范和控制的政府预算）反置于监督者之地位，以至于将国家预算权力过分集中于政府某一部门甚或某些个人之手。

　　过于强调强化预算分配而非科学、合理、公平分配，强调加强国家宏观调控而非规范和完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场也即与纳税人私人争资源之嫌，这与市场经济体制要求由市场而非政府起基础性配置资源作用的原则相违，与市场经济体制下公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经由特别协商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。

　　中国目前国家财政在经济领域的“越位”、社会领域的“缺位”，政府财政增长率远远超过GDP增速而民间财富、民间消费增长乏力，应对国际金融危机不得不主要依赖政府投资，从制度根源而言不能不说与这些宗旨有绝大关系。

　　过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，实即以受托人政府及其官员为中心而非以委托人、受益人（即纳税人人民）为本位、为中心，来指导和确立国家的预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的利益和权利（力）、忽视老百姓在公共财政领域的呼声。

　　没有对各具体国家机构的预算权限的明确界分（即立法授权），没有对预算权力的制衡、问责机制，抽象的国家又怎么能够健全对公共性、政策性、技术性都极强的预算的管理？具体的民众及其代表（人大代表及立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的控制和监督受到忽视，国家预算最高利益（民众公共需要最大化实现）无法从公开、民主、审议、问责等制度上予以维护。

　　片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即民众个人的全面发展需要（包括公共需要和私人需要）相联系，这与以人为本的科学发展观、与公共财政也即基本民生财政的要求相脱节。

　　前述讨论旨在说明，中国现行预算法的立法宗旨，如果说在计划经济时代和市场经济转轨初期尚有其存在的合理性和必然性的话，那么，在市场经济体制目标已经确立20年、公共财政目标也已确立14年的今天，则已日益成为中国经济、社会、政治发展的障碍。

　　对此，我们在修订预算法的时候，应当适应市场经济体制条件下公共财政和和谐社会发展的需要，以预算信托原理为基础，通过预算法立法授权，分散预算权力、建立预算权力均衡制约机制，规范预算行为，以增强预算的可归责性；加强纳税人人民的过程参与与结果监督，尤其是加强其代表（人大代表及立法机构）对预算的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度、可靠性；将经济稳健、社会和谐和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算“最终目的论”替代预算“工具论”来统领一切具体预算制度的设计，保障国家预算最高利益——民众的公共需要的最大化实现。　

　　预算法立法宗旨的修改方案

　　从规范预算行为始，以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终，这是符合保护国家预算最高信托利益——民众公共需要最大化实现的要求的。

　　法律规范的调整规律是通过法的制定和实施，来规范行为、调整关系、达成目的。而市场经济体制条件下公共财政框架中国家预算的最终目的是要实现民众的公共需要、公共福利最大化。循此最终目的依法律规范的调整规律逆推而上，笔者认为并建议中国现阶段公共财政语境下预算法的立法宗旨应当修改为——“为建立健全适应社会主义市场经济体制需要的公共财政制度，规范预算行为，科学、合理、公平配置经济资源，加强对政府收支的管理、控制和监督，提高财政资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险，实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展，根据宪法，制定本法。”

　　从规范预算行为始，以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终，这是符合保护国家预算最高信托利益——民众公共需要最大化实现的要求的，同时也与以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观相吻合。本此预算“最终目的论”来修订中国预算法的立法宗旨、统领中国预算法各项具体制度的修改，必将有利于中国公共预算法律制度的长远发展与完善。