《预算法修正案》亟需公开

2012年“两会”上，诸多民生问题为热点。尽管进一步深化改革已经成为全社会各阶层的共识，但多数网民还是更多关注关切自身生计的一些民生问题。但也许很多网民并没有完全认识到，只有深化中国的政治体制改革，尤其是改革中国现有的政府财政预算制度，一些民生问题才有望从根本上得以根治。这些问题包括房价过高、物价上涨过快、收入分配差别过大、基本医疗保障制度和社保的政府资金投入不足和覆盖面不够、普通民众的“老三难”（上学、看病、就业），以及政府官员贪污腐败不断发生且屡治不果等社会问题。

　　预算修法势在必行，时在当行？

　　为什么说诸多民生问题都与政府财政体制和预算制度密切相关？这可以从以下三个方面来分析：

　　首先，自1994年中国实行分税制改革以来，政府财政收入高速增长了近20年。尤其是2001年中国加入WTO之后，随着中国经济的快速起飞，全国各级政府的财政收入保持了快速增长的势头。根据粗略计算，自2002年以来，全国的财政收入（仅“第一财政”）就翻了约9.5倍，年平均增长率约为20.39%，而同一时期的中国的GDP年平均增长速度为10.57%。在2002年，中国政府财政收入总量才1.9万亿元，到2011年就达到了10.4万亿元。

　　另外，尽管在楼市调控政策下，全国多数城市房地产市场成交低迷，2011年全国土地出让收入仍高达3.15万亿元。将上述两项加起来，政府收入就已高达13.5万亿。如果加上各级政府的预算外收入和制度外收入，保守估计，目前全国各级政府所掌握的财力也在17万亿至18万亿，甚至更高。

　　国民收入的三大构成部分中，政府财政收入高速增长，企业利润或/和居民收入份额自然会下降。统计数字也清楚表明了这一点。居民收入占GDP比重持续下降，一些民生问题就会不断出现，并且累积。

　　其次，在我们目前的体制中，政府财政总体上来说主要还是“建设财政”和“发展财政”，在每年政府预算支出中，用在医保、社保和教育等方面的支出所占份额还比较小。譬如，我们这个有13亿多人口的大国，每年政府用在医保上的钱，还只有2000多亿元人民币，与一个人口不到1079万的希腊政府每年用在社保上的钱差不多。由此看来，完不成从“建设财政”和“发展财政”向“公共财政”的转变，医保、社保和普通民众的“老三难”问题就很难得到根本解决。

　　第三，由于在目前的预算体制下，各级政府的财政收支对社会公众不公开透明，每年的财政支出和项目建设资金也不受任何（包括人大）的实质性的约束和制衡，这就为一些政府官员的腐败寻租预留了空间。近些年来，政府官员贪污腐败的大案要案不断发生，屡治不果。尽管中纪委、审计署和反贪局的反腐力度不断加强，但这类案件仍不断曝光。这说明一些政府官员的腐败寻租有制度原因，这些制度原因与我们现有的财政预算体制密切相关。

　　既然现有的政府财政预算制度存在种种弊端，从预算制度改革上启动中国政府体制乃至整个政治体制改革，已经到了势在必行和刻不容缓的地步。修改1994年制定的，已经不适应最新发展状况的《中华人民共和国预算法》，乃是这一改革的关键一步。

　　预算法修订的艰难“博弈”　　

　　现行的《预算法》，是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日开始实施。1995年11月2日，国务院第三十七次常务会议通过《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》加《实施条例》，实质是确立了中央和地方分税的财政体制，构建了沿用至今的财税体制基本框架。自1951年8月19日中央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》，到在1988年3月举行的七届全国人大一次会议上马洪等32名代表提出制定预算法的议案，再到1994年中国第一部《预算法》的制定、颁布和实施，标志着中国政府预算制度的历史进步。

　　然而，在20世纪90年代中期，中国市场经济还不算发达，国民经济总量还很小。当时，每年政府财政的总盘子只有5000多亿元。随着经济迅速发展和财税大幅增加，《预算法》和《实施条例》颁布实施不久，诸多问题和弊端就很快出现了，这些问题被全国人大预算工委主任高强归纳为六个方面：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等（见《财经》记者王毕强的《预算修法有限进步》一文）。于是，1997年，全国人大提出修改《预算法》的动议。经全国人大与国务院的反复协商，2004年全国人大正式启动了《预算法》的修订议程，并在2006年由全国人大预算工委会牵头起草了《预算法修正案》第一稿。据悉，这一修正案曾借鉴了世界上许多国家预算制度的优长和经验，强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，是一部比较接近现代民主政治精神的草案。然而，这一修正案草稿招致国务院有关部门的质疑和抵制，被束之高阁。

　　但中国预算制度的诸多弊端随着政府财政收入的“蛋糕”越做越大而愈显突出。无论全国人大财经委的一些官员、全国人大和政协代表，还是财政学、税法学专家，乃至一些宪法学和经济学学者和一些关心中国未来改革进程的社会有识之士，近些年来一直呼吁和敦促重新修订《预算法》。2009年的第十一届全国人大决定重启预算修法进程，并成立了由全国人大预算工委主任高强牵头，由人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几部门联合组成的新《预算法》起草小组。

　　这次重启预算修法，与上次有很大不同，先由全国人大预工委和财政部分别起草一份草案，最后在2010年“拼出”一个双方共同认可的“修正案（草案）”初稿，随后又在国内一些部门和专家学者之间小范围闭门征求意见（笔者曾参加了一次讨论会），进行修正。经过内部复杂“博弈”和多年蹉跎，2010年12月，全国人大预算工委最后将预算法修正事宜转交给国务院。过去两年间，时有传出新预算法草案将“上会”（审议）的消息，但至今这一草案仍没有提请全国人大常委正式审议。

　　2011年12月16日，国务院总理温家宝主持召开一次常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。接下来，12月26日，财政部长谢旭人向十一届全国人大常委会第二十四次会议做了关于这一草案的说明。据新华社12月17日的新闻稿称，这次国务院常务会议所通过的新预算法修订的基本原则是：“（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。（二）健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。（三）完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。（四）强化政府债务管理，防范财政风险。（五）严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。”据称，这次国务院常务会议已决定在2012年的适当时候将草案“上会”，提请全国人大常委会审议通过。　

　　何时把《预算法修正案（草案）》向社会公开征求意见？

　　按照全国人大的立法惯例，新法的制定和现有法律的修订，均要事前在人大网站上挂出来，向社会广泛征求意见，根据意见加以完善修改，然后再“上会”审议并经人大投票通过。例如，《刑事诉讼法修正案草案》自2011年8月30日起在网上挂出，经过广泛征求社会各界——尤其是法学界——的意见、批评和反复修改后，在今年的“两会”经人大代表投票通过。

　　一个国家的预算法，实质是给政府，尤其是财政税收部门所制定的约束和监督其行政行为的制度规则，目的是让各级政府官员管好用好纳税人的钱，取之于民，用之于民。这次预算法的修订，最后由国务院及有关部门来操作，由财政部结合全国人大预算工委和其它相关部委的意见来起草，本身就有政府机构给自己“量身定做”之嫌。政府部门自己给自己定做法律规范，本身就很难打造出能真正束缚自己脑袋的“紧箍咒”。按照法国启蒙时期的思想家孟德斯鸠在《法的精神》的论述，世上没有掌权者会自愿和主动地约束和捆绑自己的权力。

　　就此而言，这次预算案修正案的起草和修订，本身就有违现代民主政治的法治精神。因而，尽管它旨在在政府预算公开、透明、科学、完整、健全和监督方面做一些推进，但目前看来距离现代宪政、民主政治的立法精神还相差很远。

　　即便是如此，修正案还是有一些进步。然而问题是，到目前为止，有关方面还是迟迟不将修正案草案在全国人大网上公布，只在很小的行政圈子和“专家”中部分征求了一些意见，甚至还对一些近些年呼吁“预算民主”和财政公开透明的专家乃至人大代表和政协委员们“保密”。这样修订预算法，很难说是合宜或符合现代宪政体制下的法治精神。若这样隐秘讨论和制定出来的法律，最后突然“上会”通过了，在未来到底是有利于未来中国的政治体制改革，还是会在更长一段时间里阻碍未来中国的法治民主政制建设，现在看来都是问号。

　　概言之，像预算法这样一部实质性约束各级政府财政预算收支行为、且对一个国家实际运作极其重要的法律，不能在不广泛征求社会各阶层——实际上大多数纳税人——意见的情况下“上会”通过。修正案草案应该近早挂在人大网上，广泛征求社会意见，并经过深入和广泛的讨论和协商，最后制定出一部真正具有现代预算民主政治精神的新《预算法》，并以此为契机和突破口，渐进启动中国政治体制改革，推动中国朝着现代法治民主国家迈进。