预算法修改应重点关注几个问题

在列入立法计划10年后，有“亚宪法”、“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）终于在2011年底提请全国人大常委会审议。提请十一届全国人大常委会第二十四次会议审议的预算法修正案（草案），积极回应社会关切，增加了“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“转移支付以一般性转移支付为主”等许多新的制度性规定，进一步增强了预算的科学性、完整性、操作性，较现行法有许多新的突破。但是，笔者认为，针对现行预算管理工作中的实际，预算法修改过程中还需重点关注以下几个问题。

　　应把公开透明作为预算法的基本原则

　　预算公开是当下社会关切的热点问题之一。在法治发达国家，公开透明是预算管理的基本原则，也是预算法的基石。公开透明不仅仅是针对经批准的预算、决算，而且要贯穿预算的全过程。比如，澳大利亚和德国法律规定，预算编制过程中，财政部门应当广泛听取公众和社会团体对预算安排的意见和建议，同时向预算单位和社会公众公布与预算编制相关的全部文件；议会审查预算时允许公民旁听，并可以向财政部门索要预算文本。

　　英国法律规定，预算编制、审查的全过程都应当向社会公开，公民有权索要相关资料。加拿大法律规定，政府预算执行情况也应当全面公开。在修改预算法过程中，我们应当把公开透明作为预算法的基本原则，使公开透明成为预算编制、预算审查、预算执行及监督等各个环节的基本要求。预算只有全过程公开，才能受到公众的有效监督，只有透明，才能方便社会监督。为了切实体现公开透明的原则，预算法首先需要细化预算科目的设置，不管哪一级政府及部门的预算，都应当编列到具体支出项目，并能清楚看出资金的使用目的和理由。目前，我国预算草案的编制仍然过于笼统，有的简简单单几十行字，“内行看不清，外行看不懂”，不仅人大代表难以进行有效审查，公众也难以进行有效监督，提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议的预算法修正案（草案）对此问题尚未能积极回应，必须进一步完善。

　　应把完善人大审查程序作为预算法修改的核心任务

　　现行预算法存在的一个突出问题在于人大审查程序不完善。在法治国家里，预算法律普遍重视议会审查程序建设，以提高预算审查的质量。预算法制完备的国家，其审查程序一般都包含时间保障、专门委员会审查、公开辩论、投票表决、公众参与等程序性要求。比如，土耳其法律规定，政府必须在预算年度开始前75天向议会提交预算草案，议会收到预算草案后，议会计划和预算委员会要连续25天开会，对预算草案每一个章节进行辩论和投票。波兰法律规定，议会用4个月的时间对预算草案进行审查。

　　德国法律规定，议会审查部门预算时，每个部的部长都要到议会相应的专门委员会，对其部门预算草案作出说明，接受议员们的询问。澳大利亚法律规定，国会对预算审查的重要程序是举行公开听证会，在听证会上议员直接向政府有关部长提问，听证会公开进行，允许公众代表和媒体参加，有专门电视频道直播。相比之下，我国现行法律对人大审查程序的规定过于原则，除财政经济委员会外各专门委员会基本上不参与预算审查，审查过程没有公开辩论、质询，更没有电视现场直播；在审查时间上更是缺乏保障，全国人大代表审查预算的时间尚不足一天，“不仅看不懂，而且看不完”，审查效果可想而知。

　　因此，在预算法修改时，我们应当努力增加人大对预算草案审查的程序性规定，尤其应在延长审查时间、充分发挥人大各专门委员会作用，增加审查过程中的透明度等方面力求有新的突破。比如，修改后的预算法可以考虑，对于全国和省级预算，预算编制部门至少应当提前两个半月向人大提交正式的预算草案，人大每个专门委员会都应当通过召开专家座谈会、听证会等方式，对所联系部门的预算草案进行审查，初步审查结果汇总至财政经济委员会，财政经济委员会则从全国范围遴选专家参与预算审查，审查过程原则上向社会公开，允许公众代表和媒体参加。各专门委员会审查意见、社会各界意见应当在人大会议前半个月送人大代表，以供人大代表审查批准预算时参考。尤其需要强调的是，我们应当把质询、辩论、提问、答复作为人大审查预算时的基本程序在法律中予以固化。

　　应把建立和完善绩效预算管理制度作为预算法修改的重要目标

　　从预算管理的发展趋势看，法治发达国家正普遍从重视预算投入管理向重视预算产出管理转变，也就是普遍开始建立和完善绩效预算管理制度、强调提高预算资金使用效果。绩效预算，是指政府部门先确定需要履行的职能及为履行职能需要消耗的资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况，其典型特征是以结果和是否实现预期目标为导向，核心目标是通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金从注重对投入过程的管理转向注重对支出效果的管理。

　　这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确要追求的“结果”，根据“结果”来编制预算，投入资金。比如，加拿大在年度预算编制前，政府各部门都要先提交计划和工作重点报告，明确工作目标及所要达到的绩效。在预算草案提交议会前，要组织公众咨询、前期磋商，并对具体项目进行评估，在预算实施过程中，建立监测、评估机制对预算项目进行监控和绩效测量，同时，实施绩效激励与行政问责制，政府投入如没有达到相应的绩效目标，将承担相应的责任。

　　绩效预算有效地解决了西方国家上个世纪70年代末以来财政危机严重、政府部门工作效率低下等问题。针对我国当前行政机构高成本、低效率、只讲投入、不讲效益、财政资源浪费严重等现实，此次预算法修改中应当明确建立和完善绩效预算管理制度，通过推行绩效预算，有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益。同时，如果在法律中明确了绩效预算管理制度，目前预算资金沉淀在财政部门迟迟不拨付、年底突击立项花钱的现象也就会得到根本遏制。