警察权与法治

贺卫方：警察权与法治

Scot Tanner和Eric Green两位美国学者曾在《中国季刊》2007年（第191卷）发表文章，从中央－地方权力划分的角度对警察管理制度作出分析，他们描述了政党与警察之间关系的历史演进，展示了现行体制的基本特色，尤其是中央通过政策权威、组织人事、财政预算以及监控体系对于地方警察的控制努力及其困难，还有这样的体制对警察行为的影响。

他们的结论对观察中国法治化进程的人们颇具启发意义。

作为一个“内部人”，我愿意在Tanner和Green富于洞察力的文章之外增加一些补充性的评论。在任何地方，警察都是维护社会秩序的重要力量，但是，中国的政治更是使警察经常成为维护权力的重要力量。

我们不妨看一下中国警察的誓词：“我宣誓，我志愿做一名人民警察，我保证忠于中国共产党，忠于祖国，忠于人民，忠于法律，服从命令，听从指挥，严守纪律，保守秘密，公正执法，清正廉洁，不怕艰苦，不怕牺牲，全心全意为人民服务，坚决维护国家和人民的利益。我愿献身于崇高的人民公安事业，为实现自己的誓言而努力奋斗。”

警察所具有的这种政治角色形成了双刃剑效应，那就是在换取了忠诚后，党不得不赋予警察更多的权力，这会对党要推进的法治社会的目标产生危害。

在执法以及司法过程中，警察也享有很多超越法治的裁量权，包括对于公民人身和财产的限制。在刑事案件的侦查和起诉诸阶段，公安部门优于检察院和法院的强势地位显而易见，以致连一些诉讼法专家用一种颇为通俗的比喻来表明三者之间的关系：公安是做饭的，检察院是端盘子的，法院是吃饭的——听起来法院很滋润，但是可怕的是不可挑食，做什么就只能吃什么。

我们也可以想见，当公民提起一项针对公安部门的诉讼时，法院会面临怎样的压力。事实上，在我看来，警察权相对于司法权的这种强势地位是中国建设法治社会的更大的阻力。

因此，我要补充的第二个问题是，司法权是否可以在中央与地方关系以及整个法治建设的层面上为警察问题的解决带来一种新的平衡。跟公安系统的情况有些类似，“统一领导，分级管理”以及“条块结合，以块为主”差不多也是适用于检察院和法院的管理模式。

值得注意的是，1950年代中国引进苏联的检察体制，却在两个关键环节上作了改造，一是没有接受“一般监督权”，把检察院的监督对象限制在通常所谓的“政法系统”；二是与苏联的垂直领导体制不同，中国改为“条块结合”式的管理模式。改造的原因不是特别清楚，或许跟中国缺乏苏联独特的检察体制的传统有关。

无论如何，由于类似的管理模式，Tanner和Green在警察系统中发现的那些弊端在司法系统几乎都可以看得到。同时，考虑到司法独立的重要性，这样的弊端在司法系统里就格外严重。

过去20年的司法改革已经越来越触及到这个体制性的缺陷了。作为一个常识，司法制度保持最基本的独立性对于纠纷解决的重要性不言而喻。而且，独立的司法本身就是一种协调中央地方关系的重要因素。

无论是单一制国家，还是联邦制国家，都可以通过法院管辖权的安排，使中央地方关系获得动态的调整，或者——从中央这个角度说——使得中央可以通过司法对地方政府进行一定的监督和控制。

然而，两个因素使得相关改革难以启动。第一个是制度的安排。尽管宪法规定法院不受行政权的干预，但由于财政和人事权力均受制于同级党政与人大，法院在处理涉及到本地利益的案件时难以摆脱政府权力的影响。

第二个因素是政党和国家治理术上的“路径依赖”，即过多地依赖威权路径，司法不过是较为次要的一种依靠。因此，法院以及检察院管理体制上的种种积弊就难以唤起彻底改革的决心和有效措施。

从这个角度观察，对于十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第32条就会有更深刻的理解：

确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。