中国近代警察职权立法扩张的背景

时间：2023-08-22 理论教育版权反馈

【摘要】：三者交织成为共同推动警察职权立法扩张的时代助力。数量庞杂的警察法规中，有许多是为警察确定职责与权限的。这正是中国近代警察违警处罚职权立法扩张趋势的典型体现。本文将从以下三方面探析中国近代治安处罚职权实现立法扩张的时代背景。于是，中国近代警察的职权便应和着西方兴起的“社会本位”及行政扩权潮流，也呈现出逐步扩张的趋势。

沈岚：中国近代警察职权立法扩张的背景

——以违警罚法为视角

　　摘要: 中国近代有关警察职权的立法呈现扩张化的趋势，违警罚法的立法演变即为典型代表。“社会本位”理念的引入为统治者通过警察强化社会控制提供了极佳道具，“国家主义”观念的宣扬则为警察职权的扩张提供了精神动力，而新生活运动就是奉行社会本位的警察在民众中宣扬国家主义精神的一次积极尝试。三者交织成为共同推动警察职权立法扩张的时代助力。

　　关键词: 违警罚法/社会本位/国家主义/新生活运动

　　清末，内外交困的中国踏上西法东渐的法律转型之旅。与之相伴，西式警察逐步取代了传统的绿营、捕快和保甲等，构建起近代中国新型的治安管理模式。在西方法治文明的影响下，警察法规的制定与警政的建设发展始终相随。数量庞杂的警察法规中，有许多是为警察确定职责与权限的。笔者查阅后发现关于警察职权的立法呈现出扩张化的趋势，即警察职权所涉趋于宽泛化和细致化。为何会出现这样的趋势？立法的时代背景怎样？为便于研究，本文将选择违警罚法作为讨论样本。违警罚法在近代警察法规中较为引人注目，它是中国近代第一部通行全国的治安法规，其内容近似今天的治安管理处罚法。它的立法脉络清晰且有较强的延续性，1906年民政部颁布的《违警罪章程》是其嚆矢，随后的四次修订——1908年《大清违警律》，1915年的《违警罚法》，1928年的《违警罚法》及1943年的《违警罚法》，依次演进，以治安法规的独特角度展示着政权的更迭，社会的变迁。违警罚法一般分为总则和分则两部分，总则规定治安处罚的基本制度和原则，分则规定具体处罚的领域及行为。比对几部违警罚法，分则的内容随着每次修订在不断地扩充。这正是中国近代警察违警处罚职权立法扩张趋势的典型体现。本文将从以下三方面探析中国近代治安处罚职权实现立法扩张的时代背景。

　　一、“社会本位”理念的引入

　　中国古代有警察之实，而无警察之名。直至清末才在内忧外患之下被动地建立源自西方近代意义上的警察制度。近代西方警察制度的发展大致经历过全面控制的“警察国”时代和自由放任的“夜警国家”两个时代。①20世纪以后，崇尚个人绝对自由的夜警国家逐渐陷入财富垄断，经济畸形，贫富悬殊，强凌弱欺的社会混乱之中。时有谚语云：自由自由，多少罪恶假汝之由。于是顺应时势所趋与社会所求，国家开始于某种程度内对人民生活重新实施干涉，以社会利益为本位，对个人自由予以适当限制，以求社会获得共存共荣之幸福。此时国家的任务是不但要消极地保护个人生命财产与自由安全，而且应该积极地采取措施增进国家、社会与民众的福利。国家往往通过立法特别允许警察在某些场合以权力命令强制民众，以实现其对社会生活的积极干预。在经济、文化、卫生、交通、建筑、救济等领域，警察均有参与。警察行政在整个国家政治体系中居于关键地位。

　　回观我国，19世纪末、20世纪初才开始近代警政建设。移植和模仿国外的路径依赖导致我国近代警察自建立起，就理所当然被视为内务行政建设的组成部分。这种警察行政的定位反映了一种应和世界潮流的制度设计。由于警察最根本的职能在于维护国家稳定及社会公共秩序，因而警察职权的大小与国家的政治状况及行政权力密切相关。近代我国的国情是：浓厚的行政强权传统，史无前例的内忧外患，缺乏稳定的战争常态以及移植外法的被动选择。这些所构成的合力促使统治者在构建新式警察制度时，张扬社会本位的旗帜，模糊国家与社会之界限，以积极干涉社会公共生活促进国民福利为由，行国家行政权力伸张之实。于是，中国近代警察的职权便应和着西方兴起的“社会本位”及行政扩权潮流，也呈现出逐步扩张的趋势。具体到违警罚法，便表现为分则中所涉及的内容逐渐细密，由此实现国家对社会更广泛、更细致的控制。

　　诚如某学者所言，“二十世纪社会日趋复杂，经济之设施，错综万端，因之发生之危害，亦层见叠出。倘一本往日之放任主义，不加以相当之限制，则社会将陷于危险之地位，而人民即无安居乐业之可言。故国家特设机关，使于法令范围内，行使国家统治权，限制人民违法之行动，此种预防公共危害及维持社会安宁之国权作用，谓之警察权。警察之作用，即在增进人民之福利，辅助各种政务之推进，当国家政治未上轨道，尤其是在今日一般民众程度低下之中国，警察负有社会先导之责。”②

　　南京国民政府时期，在“党治”、“军治”的浓厚色彩下，警察职权的扩张在警政理论上体现得尤为明显。作为警学专家及警政高官的李士珍指出：就职能上观察，警察绝不限于维持社会公共安宁秩序之消极作用，而尤有推行政令、指导民众、保护民众之积极作用也。蒋介石也非常重视警察的政治职能，明确指出：“政治纲要，管教养卫四项中，无一项能离开警察……警察之于民众必须做到管与卫两方面作之君，养的方面作之亲，教的方面作之师的地步。”李士珍对蒋的训示做了解释：防止公共危害即为“卫”，维持社会安宁秩序即为管，指导人民生活即为“教”，促进一般福利即为“养”，处近日之中国，管教养卫实为建国施政之方针，警察行政必须与国策相配合以推动而达成之也。③

　　由此可见，警察作为维持社会公共秩序的法定手段，“社会本位”名义下的警察得以广泛、细致地干预民众的社会生活。这样的后果有两方面值得关注，一是促进我国近代社会生活方式的转型。古代的中国，承担治安防卫职能的军队及官署的职权设计基本只追求维持政权的稳定，对于社会自身的发展却鲜有关注。而近代中国社会发生巨大转变，在政治、经济体制转型的背后，生活方式的转型也在悄然发生。在这其中，警察作为新时代的产物，其社会性公益职能应时产生。虽然历届政府举办警政最主要的目的仍在于维持其统治，政治性职能仍为近代警察职能实际运作中最重要的部分，但不可否认警察在促进近代新型城市的形成和建设中，尤其在城市的文明、卫生、交通等方面，卓有贡献。另一方面，正如前所述，“社会本位”在中国近代是统治者通过国家力量加大对社会控制的极佳道具，并与中国近代以来的国家主义观念结合在一起，正如下述。

　　二、“国家主义”观念的宣扬

　　我国近代警察制度属于舶来品，自清末始，其建立直接受到了日本的影响。而日本近代改革后期效仿的对象是德国。因此近代警察观念及相关制度的渊源在于日本和德国。之所以选择德、日二国，最根本的考虑仍在于国情的相似。

　　德国在中世纪末期，为了发展市场经济，迫切要求在政治上建立统一的中央集权国家，这就意味着消灭领地与分封制，加强中央权力，对外则保持国家独立，实行民族自决。国家主义观念④的出现，正好迎合了德国的这种需要。而近代日本天皇一统，明治维新所引发的富国强兵效应也给了中国效仿近邻的决心。

　　自清末始，面临强敌环伺、国力衰微的困境，中国亟需宣扬国家主权、民族自决并以此作为抵御外侮的有力工具。军阀割据混战成为近代社会之常态，饱受战乱之苦的人民强烈渴望建立统一的中央集权国家，以求稳定、安宁的社会秩序。此外，由于中国的近代化起步较晚，这使得原本习惯于如今却丧失了地域上政治与文化优越性的中国陷入一种文化意义上的“边缘焦虑”，并由此引发意欲重回世界政治文化中心地带的不可遏止的冲动，这种冲动一直在强烈地支配着国人的政治、经济与文化活动。⑤想要急起直追，尽快富强，就需要依靠国家的力量，建立强有力的政府和高效运作的行政管理体系，自上而下地调动社会的人力物力进行资本积累，推动经济政治改革，实现兵强国富。

　　由此，相近的政治经济形势，使德、日等大陆法系中的国家主义观念较易被近代中国认同；而传统的强化中央集权、弱化地方权力及皇帝(即国家)垄断立法权的“大一统”观念与近代国家主义观念有一定的内在契合性，也为国家主义观念在近代中国的流行培育了土壤。⑥

　　于是，清末修律变法中，沈家本、杨度等法理派以国家主义作为变法改革的指导思想，⑦他们强调培养民众的国民意识，保障个人自由及权利，宣扬国家利益高于家族利益，虽然与西方的国家主义观念不尽相同，但却为扫除传统社会家族本位观念发挥了效用。

　　辛亥革命后，建立强有力的政府成为各界共识。若无统一强大的政府，就不能统一内政，进而“国防外交必因之废弛失败”，因此“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固，国立自张，然后有发达民权之可言。”⑧而以梁启超为首的原立宪派在论证了法、德、日近代以来依靠实施开明专制而强国的经验后，也转而诉求国家主权、政府强权的国家主义，主张在统一秩序的前提下，以渐进的方式走出中国现实之危局。“国家为重，人民为轻。苟人民之利益与国家之利益冲突时，只能牺牲人民利益以殉国家，而不能牺牲国家利益以殉人民。”⑨

　　以孙中山为首的革命党人在初尝辛亥革命胜利果实之后，国家主义倾向迅速抬头，国民党中有人这样认为：“共和之国，国即政府，政府即国民，绝无冲突之虞”，⑩“民主立宪之国，主权在民，民权与国权一而二，二而一也”(11)。五四以后，孙中山吸收了苏俄国家资本主义思想，重新解释了三民主义。传统的家族本位使中国人只知有家，不知有国，一盘散沙，想要独立富强，必须将家族合成国族，变家族主义为“国族”主义，民族主义就是国族主义，即国家主义；他在经济上主张“节制资本”，以国家资本节制民间资本，建立“集产社会主义”发展民生；他的“民权”主义舍弃了西方民主主义的核心——对个人权利和自由的肯定，强调对国家权力和自由的追求。中国人自由太多，要牺牲个人过多的自由去为国家争取自由，才能免受外侮。(12)

　　南京国民政府时期，孙中山的三民主义思想被誉为治国方针，因之其国家主义观念也得以弘扬。在立法领域，以胡汉民为首的立法者们具体提出了社会本位、民族本位、国家本位的三民主义立法理论。“社会”、“民族”、“国家”三个概念在胡氏理论中是相近的概念，均与“个人”相对应。(13)该立法思想的提出既是为了趋附当时西方国家社会本位立法潮流、落实孙中山三民主义理论，同时，更深层次的原因还在于，贯彻这种立法思想正好符合稳固和加强这一时期国民党集权统治的需要。(14)在并未经历西方市民社会发展历程，又未对近代国家与社会两个概念有清晰区分的前提下，西方舶来的“社会本位”很难不成为中国“国家主义”代名词。而国家主义也就成了某些统治者进行专制独裁的堂皇武器。

　　由上可知，由于特殊的国情，近代中国在现代化进程中，历经民主政治实验的失败，走了一段“绝对主义”国家道路，期望以此确立统一、稳固的政权，并以国家的力量加速工业化进程，从而奠定国家发展的经济、政治和文化基础。而国家主义观念正是应运而生的时代产物，其渗透在国家制度的方方面面，自然也就包括与国家政治密切相关的警察制度。

　　中国近代的警察制度是舶来品。国情的相近，导致主要参照物是德日警察模式。德、日二国均为近代变革较晚，但却迅速实现民族统一和国家振兴的后发现代化国家之典范。它们高度集权的国家警察模式也成了近代中国尽力效仿的对象。曾有警界人士感叹：“中国警制向来模仿日本，民国已还，仍封固步……迄今各地大小警察机关，皆视为国家直接警察机关，无立于自治机关管辖之下者。这种纯粹官治组织的警察制度，自从前之国家方面观察，诚不乏健全理论，以拥护其立法精神；但增进警卫，为训政时期筹备自治之一……将来之理想警察制度，当以自治警察为依归。”(15)自治警察的理想恰好反衬出国家警察的现实。另有警界专家甚至指出：即便真到了宪政时期，一般国民真的具备了自治能力，也以采用折衷中央集权与地方分权的制度为佳。在中央的严格监督统治下，允许各地因地制宜办理警政。中央站在国家治理的立场上，加以指挥监督，使警政达到“国家的统一”的地步。(16)

　　总之，近代中国，“社会本位”理念、“国家主义”观念与传统的大一统观念及行政强权的特质在这特定的时空发生交织，以应对外敌环伺、内患不绝、政权频更、社会动荡的特殊社会环境。在民国立法者的眼里，社会本位是与民族本位、国家本位大体相当的。违警罚法作为与民众联系最为密切的一种警察法规，预防危害，维护社会公共秩序为其主旨，社会本位理念和国家主义观念为其内容的扩张提供了有力的时代注脚。而在这些表象的背后，通过行政权力的扩张加强国家对社会的控制，才是真正的追求所在。

　　三、新生活运动的兴起

　　 1934年初，蒋介石在南昌剿共行营发动了被他视为“救国建国与复兴民族一个最基本最有效的革命运动”(17)的新生活运动。这次运动时断时续，直到1949年国民党败退台湾前夕，前后历时15年，成为国民党在大陆开展的影响范围最广、持续时间最长的运动。20世纪60年代台湾进行的“中华文化复兴运动”也被认为大陆新生活运动之继续。

　　该运动大致分为三个阶段，1934年2月至次年3月为第一阶段。该阶段以“规矩”和“清洁”为目标，中心内容是实现社会环境的整齐和清洁。在此基础上，1935年3月之后，直至全面抗战之前，新生活运动进入以实现“三化”为中心的第二个阶段，即生活“军事化”、“生产化”、“艺术化”。全面抗战爆发后，新生活运动进入第三阶段，转以服务抗战为基本宗旨。

　　关于新生活运动的缘起，学术界颇多争议。笔者较为赞同此种观点，即南京政府成立后，面临着一系列合法性危机，如政治层面上国共两党的对立、国民党内部的派系斗争、日本对中国的侵略；经济层面上南京政府对社会的抽取大于供给；意识形态层面上，则无法形成统一之价值信仰体系。新生活运动就是为了解决这些合法性危机，为南京政权提供合法性基础而出现的。(18)

　　这场运动体现了执政者将中国传统儒家伦理纲常与德国的国家主义、军国主义及近代西方生活习惯相融合，以求控制民众的思想的意图。因此，学界有人提出：新生活运动是蒋介石在内忧外患的形势下企图以中国固有的儒家文化掺和西方资本主义精神文明的某些生活方式和德意志法西斯精神从思想上完成统一的一次尝试。(19)

　　新生活运动也协助推动了地方上的“管教养卫”政策。蒋介石提出：“教之要义，为明礼义，知廉耻，负责任，守纪律；养之要义，为衣食住行四项基本生活之整齐、清洁、简单、朴实；卫之要义，为严守纪律，服从命令，团结精神，共同一致；管之要义，即执行法纪，纳民执物之谓”。(20)新生活运动与“管教养卫”政策的基本内涵与实施目的均极为相似，共同成为国民党中央控制地方、加强地方统治的手段。

　　基于此，新生活运动的实施，使得南京国民政府时期实施“管教养卫”政策的警察有了更多干涉民众社会生活的理由，而在立法上(就本文言，主要指违警罚法)也体现出更为细致和广泛的规范性条文的出现。

　　诚如违警罚法专家钱定宇在1943年违警罚法出台后所言：“新生活运动，乃时代精神之表征，为复兴民族之张本，至其精义所在，不外求礼义廉耻表现于日常生活中，亦即求人民衣食住行，均能合乎整洁、简朴、迅速、确实等条件，凡此种种，均与警察有密切关系，不隶于风俗或保安警察之范围，即属诸卫生及交通警察之领域；且现代警察任务，不仅消极以维持社会安宁之秩序为已足，益且积极负有指导人民生活及增进人民福利之作用。是凡一切足以诱导社会向上，及培养国民爱护国家之意识者，警察均负有倡导之责任。因之新生活运动之推进有赖于警察协助者甚多。但过去警察官署对于违反新生活运动之行为，恒以无法规依据，致不克尽其纠导职责。新法为使今后警察实际负起推行新生活运动责任起见，特将新生活之精神，及国家观念，尽量注入分则各条款以内，俾今后新生活运动之推行，除以道德及教育之感化劝导外，复辅以法律纠正，相互为用，藉收宏效。”(21)

　　考察违警罚法的条文，为贯彻“新生活运动”的精神，1943年违警罚法确立对过失违警行为给予处罚的原则，以使国民“得铲除怠忽散漫之习气”。而在分则中则增设了有关注重礼节、培养爱国观念、奉行人道、爱护幼年劳动者、禁止表演“不合人道之游艺”及虐待动物、讲求清洁、革除不良习惯、严禁迷信与屋内赌博及禁止昧遗等培养国民道德的诸多条款。(22)

　　综上所述，中国近代违警处罚的立法扩张是与近代国情政局密切相关的。作为一个历经外源后发型的现代发展道路的国家，国际背景与环境无疑具有巨大的影响力。于是，社会本位的理念贯穿于建立近代警察及警察行政法规体系的进程之中。以消极制止危害为宗旨的警察行政，亦可以积极参与民众的社会生活，促进社会福利。国家主义观念，因契合于中国传统的行政强权及大一统观念，逐步成为了近代执政者拥护的主流思潮之一。中国近代的警政建设中渗透着国家主义观念，从而为隐藏在警权背后的国家权力的扩张提供了精神动力。而新生活运动就是奉行社会本位的警察在民众中宣扬国家主义精神的一次积极尝试。于是“社会本位”理念的传入，“国家主义”观念的宣扬及新生活运动的兴起构成了时代的助力，共同推动警察职权的扩张。违警罚法就是一个展示的窗口。

　　注释:

　　 ①参见萨孟武：《政治学》，著者发行，1977年，第47—48页；黄守高：《现代行政法之社会任务》，台湾法务通讯杂志社，1988年，第272—273页。

　　 ②余秀豪：《警察行政》，商务印书馆，1936年，第8页。

　　 ③李士珍：《警察行政之理论与实际》，中华警察学术研究社，1948年，第3—4页。

　　 ④关于“国家主义”的定义，学界至今没有定论。笔者的文中大致将其理解为主张国家具有绝对的价值和权力，要求对内加强中央集权，对外则保持国家独立，实行民族自决。国家利益至高无上，国民个人利益应该服从国家利益。

　　 ⑤戴建安：《民初三大政治势力迅速转向国家主义的原因分析》，《黑龙江史志》2008年第15期。

　　 ⑥郝铁川：《论近代中国队大陆法系的选择》，《法制现代化研究》丛书第2卷，南京师范大学出版社，1996年，第303—307页。

　　 ⑦杨度：《论国家主义与家族主义的区别》，《政法浅说报》1911年第20期。

　　 ⑧曾业英编：《蔡松坡集》，上海人民出版社，1984年，第1435页。

　　 ⑨吴贯因：《宪法问题之商榷》，《庸言》第1卷第10期(1913年4月16日刊出)。

　　 ⑩海鸣：《治内篇》，《民权报》1912年10月8日。

　　 (11)空海：《中华民国制定宪法之先决问题》，《民立报》1912年2月8日。