普通高校要求学生晨读的合法性分析——以西北政法大学为例

——以西北政法大学为例

作者：管华  

2012年6月13日，《法制日报》刊发了文章《强制晨读与指纹签到》，认为强制晨读缺乏法律依据、不能达到目的、构成了对公民基本权利的侵犯。2012年12月《中国教育法制评论（第10辑）》又发表了同一作者的《普通高校用指纹考勤强制晨读事件的合法性研究》，文章认为：强制晨读侵犯了学生的学习自由权、构成了对学生生活的干涉和人身自由的强制。指纹考勤则侵犯了公民的隐私权。

笔者粗略检索，国内普通高校实行强制晨读的所在多有，如果真的违法，在依法治校的背景下，自应大加挞伐，呼吁废止。但思考之后，却发现相关论述并不周延，因此笔者将对此问题的学习思考予以阐明，以就教于各位方家。由于本人对指纹与隐私权的关系所知甚少，所以本文只涉及强制晨读的合法性问题。

一、大学要求晨读行为的性质与权利来源

以西北政法大学为例，2011年4月8日西北政法大学校党委学工部制定了《西北政法大学学生晨读管理办法》；2011年5月18日，西北政法大学举行“开展学生晨读启动仪式”，要求大一大二学生必须参加晨读。

大学制定校规要求学生晨读这一行为的性质是什么？是不是行政行为？这一行为是不是属于行使了国家行政权力的行为？如果不是，那是什么？

根绝我国行政法的基本理论，行政主体包括职权行政主体和授权行政主体两种，前者一般指国家机关，后者包括法律、法规、规章授权的组织。一般认为，大学在颁发学位证书、毕业证书，学籍异动等方面属于授权行政主体，所作出的行为属于行政行为，学生不服的可以提起行政诉讼。

那么，大学制定校规要求学生晨读这一权力/权利有没有得到法律的授权？学校在晨读问题上制定校规、要求晨读属不属于授权行政行为？

从法律上看，大学组织教育教学活动这一权力/权利直接来源于《教育法》第28条。该条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。

《教育法》第28条规定的授权属不属于授予高校以行政权力呢？这个问题在理论和实务界存在一定争议。1但可从以下几个方面予以释明：一、该法条明确规定是“权利”而不是“权力”，这说明立法者至少倾向于认为授予学校的一种“权利”，而不是权力。二、“权利”是可以放弃的；“权力”同时也是“职责”，是不能随意放弃的。从该条第七款的规定看，学校和其他教育机构有管理、使用本单位的设施和经费的权利，这一 “权利”同时属于义务或职责吗？显然不是。《教育法》第29条规定了学校和教育机构的义务，并无与上述权利对应的义务。三、既然《教育法》第28条规定的授权不是“权力”，那么为什么对大学颁发毕业证不服可以提起行政诉讼呢？这是因为《教育法》第21条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”也就是说，大学颁发学业证书的权力来源是《教育法》第21条而不是28条。

因此，《教育法》第28条对大学的授权不属于权力，而是权利。大学基于《教育法》第28条的行为也不属于授权行政行为，而是行使自主管理权利的行为。

根据传统法治理论：对公民而言，“法无禁止即自由”；对政府而言，“法无授权即禁止”。既然学校制定校规要求晨读的行为不属于政府行政行为，也没有行使国家权力，只是行使类似于公民权利的法人自治权，因此也就不必然要求具备法律依据、获得法律的明确授权。

但是，明确规定大学具有自我管理权的法条却不少，除了《教育法》第28条以外，至少有《高等教育法》第11条和第34条。《高等教育法》第11条规定：高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。第34条规定：高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。

那么，《教育法》、《高等教育法》如此规定的法律依据是什么？大学自我管理权在更高层次上来源于什么？上述两部法律都是根据《宪法》制定的，而大学不是国家机关，行使的权利也不是国家权力，其权利只能来源于《宪法》 第47条关于公民科研自由的规定。2

我国宪法规定的公民科研自由在宪法学理论上也可称为“学术自由”。科研自由或学术自由作为宪法规定的基本权利，在理论上具备双重性质、三种功能。双重性质是指基本权利既是“主观权利”，也是“客观法”。“主观权利”是指基本权利的防御权功能和受益权功能都赋予个人以请求权，即可以要求国家作为或不作为。“客观法”是指基本权利具备“客观价值秩序功能”，即要求国家权力尽一切可能去创造和维持有利于基本权利实现的条件。

什么是“学术”？德国宪法法院对“学术”的概念做出了以下描述：“凡就其内容与形式，可以被认为严谨且有计划的尝试对真理加以探究者”。为什么学术自由要求大学必须自我管理（大学自治）？因为学术科研自由往往要依托大学这个组织，而这个组织的各种事务（比如课程设置、授课教材、学位授予等）如果都是由少数行政官员组成的管理层来决定，那么教师的学术自由也就无法实现了。大学自治是学术自由这一基本权利作为客观法，要求国家提供制度保障和组织保障。

一般而言，只有自然人才能成为基本权利的主体。由于学术研究主要在大学内进行，因而，大学成为学术自由保障的重要对象。德国公法学者基于基本权利的客观价值秩序功能认为大学的学术生活领域亦应受宪法保障，而承认学术自由为大学的基本权利。大学作为学术自由的权利人包含两层含义：一是凡参与学术研究、教学过程之大学成员（教授、副教授、研究助理），皆有要求国家不得干预的权力；二是大学本身享有“大学自治”权，即指大学在运营上，尤其是在研究与教学上享有自治管理权。

在历史上，以保障学术自由为核心的大学自治制度是经过和教权、王权、议会权力不懈斗争后才获得的。以“欧洲大学之母”巴黎大学为例，从制度上，巴黎大学是巴黎圣母院主教座堂的直接衍生物，直接受教堂管辖。只是在1200年，市民和师生发生了激烈冲突，国王菲力奥古斯都颁发了第一个皇家特许状，惩罚了巴黎圣母院院长，承认了学生及其仆从不受世俗法庭审判的权利，为大学自治埋下了伏笔。为了摆脱巴黎主教的控制，师生自己组织起来，成立行会，1215年取名为“巴黎教师和学生行会”。 1231年，巴黎大学作为一个自治团体得到教皇格里高利九世的承认。

大学自治既不是在真空中产生的，也不是萌芽之后就一帆风顺。大学作为一种社会组织，作为整个社会权力结构的一部分，本身就深陷于整个社会的权力网络结构之中，教会和世俗统治者常常对大学进行多方面的干预。比如，1636年，英王查理一世和大主教劳德为控制大学内宗教意识分化、整肃学生纪律，制定了《劳德法典》，作为牛津大学的学校章程，即皇家章程。法案实施后，在是否因此法案而取消了大学自行制定章程的权利的问题上发生了分歧，牛津大学强烈声明：我们认为，未经学校成员接受、同意和确认，在最初的成立法案之后，国王的特权或其他权利并没有赋予国王强加给牛津大学任何法规或规章的权力。大学无权将其制定章程的权力委托给任何主体，甚至是国王：任何未经大学教职员全体会议同意或确认的章程均无效。经过斗争，牛津大学获得自行修改、废除其章程的自主权。

在美国，在“达特茅斯学院诉伍德沃德案”中，联邦最高法院确认：达特茅斯学院是私人团体，州议会不能干涉学院的绝对权利，特别是财产权和管理权。不允许各州损害州与学院之间最初契约的义务，只要法人的行为或特许状是州与私人团体之间的契约，它就免受立法机关的干涉。由此确立了美国的契约自由和大学自治的原则。在德国，通过1973年的“大学判决”，联邦宪法法院判决州议会立法规定的大学内部管理与组织形式部分违宪无效，明确了为保障学术自由所必需的大学内部的组织保障。3

总之，大学自治权直接来源于宪法规定的学术自由这一基本权利，大学自治是实现学术自由的制度保障。为了保障学术自由、实现自我管理，大学有权制定以大学章程为核心的一系列大学内部管理规则（校规）。大学自治规章的效力如何？有学者认为，学术自由作为一种基本权利属于“宪法保留”的范围，不受立法机关的干涉。由此产生的大学自治规章效力直接来源于宪法基本权利，其效力应高于国家制定（国家组织）的法律效力。毕竟，国家组织是为了保障基本权利而存在。不过，在民主国家中，基于人民主权原理，一般认为，大学的自治规章效力来源于法律的授权，其效力低于国家法律。

在我国，2011年10月，最高人民法院在“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”中指出：人民法院审理案件时，应当以相关法律、法规为依据，参照相关规章，并可参考涉案高等院校正式公布的不违反上位法规定精神的校纪校规。4此判决载于《最高人民法院公报》，对下级法院的审判具有指导作用，体现了对大学校规效力的尊重与认可。

综合上述，大学制定校内规章，要求学生在特定时间、指定地点、以读书的方式学习，是具备宪法和法律上的依据的，即便诉诸法院，在“不违反上位法规定精神”的条件下，也是能够得到支持的。那么，这样的校规是否违反了上位法精神呢？

二、大学生学习自由权利的性质与来源

一般认为，大学生有学习自由权，这一权利从哪里来？它的内容是什么？

从宪法的规定看，与大学生学习自由权有关的有两个方面：一是《宪法》第46条规定的受教育权，一是《宪法》第47条规定的学术自由。首先看宪法规定的受教育权与大学生学习自由之间的关系。

受教育写入宪法，其性质经历了义务阶段、权利义务合一阶段和权利三阶段。

1754年《普鲁士义务教育法》把儿童接受初等教育看作是与服兵役一样的义务，1889年日本《明治宪法》也把受教育与纳税、服兵役并列为公民的三大义务之一。

以1919年德国《魏玛宪法》的颁布为标志，受教育的权利义务进入一体化时期。该宪法专辟一章《教育与学校》的权利法案，明确规定国家有义务通过免费教育和强制入学来保障受教育权，同时也明确规定，“受国民小学教育为国民普遍义务”。

二战后，人们切肤的感到法西斯德国之所以能够启动强大的国家战争机器，一个重要的原因就是德国有着根深蒂固的视教育为国家工具的理念。受教育的目标就是使受教育者成为效忠国家的人，最终为法西斯的扩张所效力。因此，战后国际社会强烈要求把人的尊严和权利奉为国家法律追求的终极目标。在这一背景下，《世界人权宣言》和国际人权两公约都确认了受教育权作为受教育者不可剥夺的权利和各国不可推卸的义务和责任。受教育的权利说成为世界的主流。

从受教育权写入宪法的历程看，最初所针对的主要是接受义务教育的受教育权，包括为强制入学和免费入学两项内容。至于非义务教育的受教育权主要通过入学机会平等体现出来，并不保证人人都有接受高等教育的机会。因此，后义务教育阶段——大学生——的受教育权是否属于宪法规定的受教育基本权利可以讨论。一般来说，各国宪法在规定受教育基本权利的同时还规定了学术自由，前者构成中小学教育法制的核心，后者构成大学教育法制的核心。

我国现行宪法第46条规定“公民有受教育的权利和义务”，这个条文作为一个整体显然是针对尚处于义务教育阶段儿童的，因为成人并无接受教育的义务，更不是每一位成年公民都有接受高等教育的权利。因此，《宪法》第46条不能成为大学生受教育权利的来源，大学生的受教育权也不是宪法所规定的基本权利。公民平等进入大学的权利不过是平等权在教育领域的投射而已，如2001年高考考生诉教育部一案中，原告就是以行政行为不能平等对待考生为理由起诉的。5

既然大学生学习自由不属于宪法规定的受教育基本权利的范围，从受教育权角度看，大学生的受教育权只能来源于我国的《教育法》和《高等教育法》。《教育法》第42条规定了受教育者的参加教学活动、使用教育设施的权利，获得奖学金、助学金的权利，取得学历学位证书的权利和申诉权。《教育法》第43条规定了受教育者遵守法律、法规的义务，遵守学生行为规范、养成良好行为习惯的义务，遵守学校的管理制度的义务。《高等教育法》第53条更要求学生“遵守学生行为规范和学校的各项管理制度，尊敬师长，刻苦学习，增强体质”。这些条款都没有规定大学生有学习自由，相反有遵守学校规章制度、刻苦学习的义务。也就是说，大学制定校规要求学生晨读甚至晨练都是有上位法依据的。

那么，是否学习自由就毫无存在的余地了呢？从受教育的过程看，学生无论是知识的获得还是品德的养成，归根结底，都是人的个体的一种精神活动。这种精神活动，是无法也不应该受到强制的，无论义务阶段还是非义务阶段都是如此。受教育的这种自由属性内在的要求国家履行消极义务，允许受教育者自由选择，保障儿童家长的教育权和教师的教学自由等。

既然大学教育理应比义务教育更自由，而从我国宪法和相关法律的规定出发得不出学习自由权存在的结论，就应该考虑从宪法规定的学术自由这一基本权利出发来思考。

从作为主观权利的学术自由的防御权功能出发，学术自由权的内容包括大学教师的研究自由和讲学自由，这是没有疑义的，但是否也包含学生的学习自由呢？这个问题即使在德国公法学界也是有争议的。德国通说基于德国基本法第12条第1款所规定的选择教育场所的自由，认为学生享有学习自由的权利来源于基本法第12条第1款而不是来源于基本法第5条第3款关于学术自由的规定。

在宪法中没有规定选择教育场所这一基本权利的国家，学习自由又能否发源于学术自由呢？一般认为，大学生的学习自由和教师的教学自由在事实上具有相关性，学习自由被视为教学自由的“倒影”或“反面”。宪法既然保障大学教师可以在课堂上自由讲授其研究成果，也必须保护大学生可以自由的决定，去选择学习哪一位大学教师所提供的内容。

从我国《宪法》 第47条关于公民科研自由的规定看，宪法并没有将学术自由权利的主体限定为大学教师，在理论上大学生也具有学术自由权。大学生基于学术自由基本权利的学习自由权在内容上包括：大学生为了学术上的自我实现，可依其个人需要及兴趣，自由选择所欲学习的科系、课程及讲师，在这些学习活动中可以自由发问并提出意见；大学生基于学术研究的目的，进行研读、分析资料或专题讨论等自我独立的活动。总之，大学生只有在以学术研究为目的的条件下，才享有为学术自由基本权利所保障的法益之一，学习自由权。

如果说，学术自由权的制度保障体现为大学自治的话，那么学习自由权在制度上也体现为学生自治。如果说大学自治最早诞生于巴黎大学这样的“教师型大学”的话，在历史上，同样出现过“学生型大学”，那就是意大利的博洛尼亚大学，它和巴黎大学一起构成中世纪大学的始祖。在这所大学里，学生可以不服从任何人的发号施令，并组成一个社团以保卫他们学习法律的权利。学生社团为教师制定规章，使教师不得不一切听命于学生。只不过，由于永久性大学校园的建立，教授成为城市公务人员和当地青年成为大学的主要生源，教授在大学中逐渐掌握了领导权，学生治校的历史就结束了。不过，“学生社团”的形式被保留。二战后，西方学术界和社会公众普遍认为：“大学生是能够对个人行为和发展负责的成年人”。学生自治得到了一定的复兴，甚至出现了“学生是大学之主体说”，该说认为，学生与大学教授一样，是大学的主体存在。

从宪法角度看，学生自治一方面来源于大学生的学习自由权；另一方面，大学生作为大学的成员，学生自治也来源于大学自治。不过，无论是学习自由权还是大学自治其宪法根源都是学术自由。因此，当大学生的学习自由权与学术自由发生冲突时，学习自由权只能退让。

三、学校制定校规要求晨读的合法性思考

如前所述，大学自治是学术自由这一基本权利的客观价值秩序功能的体现；大学生的学习自由是学术自由这一基本权利在大学生在从事研究性学习活动时的要求，属于基本权利的防御权功能的范畴。两者都不属于宪法所直接规定的基本权利，都属于学术自由基本权利保护的法益，因此，在权利位阶上，也不存在谁天然高于谁的问题。

既然如此，为什么大学生天然的要服从校规呢？这是因为，大学生在学习过程中，研究性学习、以探究学术为目的的学习只占整个学习活动的一小部分，绝大部分学习活动并不是以学术研究为目的的。这些以获取知识为主要目的的活动自然要受大学自治的约束，也就是要受大学制定的校规的约束。

不过，更重要的原因却不止如此。如前所述，学校制定校规的行为从性质上并不是国家行政行为，而是一种大学的自我管理行为。在法律、法规、规章没有授予大学以国家行政职权的场合里，大学因自我管理行为而与大学生发生的关系应属于民事法律范畴。

在民事领域、在私人领域，无论工厂、企业或其他团体组织，为了形成秩序，都需要自我管理，制定自我管理的规则。假如企业基于自身需要，规定特定岗位员工工作时间为朝七晚三，能否因此认为企业侵犯了公民宪法规定的的人身自由这一基本权利呢？显然不能。这是因为：一、这是劳资双方合意的结果；二、宪法所规定的基本权利在民事领域一般并不直接适用。

传统宪法学理论认为，宪法所规定的基本权利所针对的对象是国家权力，因此宪法基本权利规范对私法领域无效力。进入现代宪法以后，上述无效力说逐渐式微，大多数西方学者开始认同宪法基本权利在私人领域应具有效力，但这种效力是直接的的还是间接的，却存在争议。其中，间接效力说占主流地位，即宪法权利规范只能通过私法规范中的那些一般性条款或具有概括性的规定或法言法语才能发挥其效力。这种间接效力也就是基本权利的客观价值秩序功能的体现。

以人身自由权为例，是否所有限制公民人身自由的契约，都因违背宪法基本权利规范而无效呢？显然不是，必须在一定程度上承认私人间存在限制人权的情况；只有当出现明显的侵犯人权的现象出现时，国家才积极干预。

以西北政法大学为例，《西北政法大学学生晨读管理办法》第2条规定：“全校本专科一、二年级学生必须参加晨读。”第3条规定：“学生以班级为单位，在教室或指定地点集中进行读书活动。”6  2012年9月19日发布的《关于开展学生晨读工作的通知》第2条规定：晨读时间：2012年9月20日（星期四）起，每周一至周五早6:40-7:50。7

如果说要求大学生在特定时间走进特定教室上课并不侵犯学生的人身自由权的话，那么要求学生在指定时间到指定地点进行读书活动，就构成了对学生（公民）人身自由权利的明显侵犯以至于不得不启动宪法的基本权利条款，必须由有关国家机关介入对制定校规的西北政法大学进行处罚，这多少显得有些荒诞。

从基本权利的间接效力看，人身自由这一基本权利要进入教育领域的话必须在《高等教育法》中找到可以援用的一般性条款，但是遍寻《高等教育法》这样的条款并不存在。即使假设基本权利具有直接效力，要求晨读对大学生人身自由权的限制与德国“单身条款案”中劳动合同禁止女性护士结婚否则解除聘用对婚姻自由的限制相比，在权利受限制的程度上，显然也不能等量齐观。

总之，从人身自由这一基本权利出发，并不能推导出作为自治团体的大学要求学生晨读侵犯了学生人身自由基本权利的结论，还得从学术自由这一基本权利出发来判断大学要求学生晨读是否侵犯大学生学习自由。

首先，大学生的学习自由权是否包含了不学习的自由？学习自由权来源于学术自由，而学术自由是指严谨且有计划的尝试对真理加以探究的自由。对真理进行探究的前提是具备一定的知识基础，在尚不具备这样的知识基础之前，就奢谈学术自由而拒绝学习，显然违背了学术自由权的本意。从基本权利的角度讲，尚未达到研究性学习水平、也不是在学术研究活动中的大学生的学习行为不受宪法基本权利意义上的学习自由权的保障。

其次，大学是否有权要求学生在特定的时间到一定的地点补充学习？大学制定校规要求学生晨读并没有取消大学生的学习自由：它对习惯晨读的学生并未造成太大不便，只是要求没有晨读习惯的学生在特定时间补充学习，是在其自主学习之外课以义务，虽然对学生的学习自由构成了一定限制，却属于大学自治权的范围。为了维持一定的学术质量，大学有权制定学习规则，督促学生学习。

最后，大学制定校规要求学生晨读是否超过了大学自治权应有的界限？任何权利的行使都不应当是恣意的，尤其是在大学与大学生之间这样力量对比明显失衡的双方之间，大学自治权具备“准公共权力”的特征，其行使应符合比例原则，包括合目的性原则、必要性原则和狭义比例原则。从合目的性原则上看，大一大二学生一般不具备学术研究所必需的知识基础，脱离高考的“牢笼”骤然获得学习自由容易流入完全不学习的“过度自由”状态，大学制定校规敦促其学习，符合提高学术质量、保障学术自由的目的。从必要性原则看，敦促学习应采取对大学生学习自由损害最小的方法；从狭义比例原则看，对大学生权利的限制不应大于目标利益。必要性原则要求在敦促学生学习时应尽量避免对学习自由的过度损害，狭义比例原则要求晨读这样一种敦促学生学习的手段本身不能成为否定学生学习成果、学术水平进而剥夺其学术自由的依据。

从《西北政法大学学生晨读管理办法》的规定看，除了要求学生“必须”晨读外，对于不按照规定方式晨读但确实刻苦学习的学生并没有提供可替代的方案，显然是过度限制了学生的学习自由，违背了必要性原则。不过，笔者发现，《西北政法大学学生晨读管理办法》在执行过程中并没有如文件规定的那样刻板执行。如西北政法大学哲学与社会发展学院在敦促学生晨读的过程中发现，分别有两个学生不在规定时间地点晨读：一位是比要求的晨读时间早，习惯6:30-7:00在心仪的地方晨读；一位是习惯晚上“晨读”，下午18:30-19:00，因为下午记忆力好，且下午跑完步正好读书。哲学与社会发展学院调查确认后，予以特别允许，并在其《2011年晨读工作总结》中写道：“晨读应在遵循普遍规律的基础上，尊重特殊性，我们要的不是千篇一律而是百花齐放”。该工作总结载入西北政法大学校党委学工部（学生处）编印的《2011年度晨读工作总结材料汇编》的第六部分《2011年晨读工作先进学院总结材料》的第一位，这说明该学院的做法得到了校方的认可。

《西北政法大学学生晨读管理办法》第8条规定：晨读考勤与课堂考核相同。无故一次不参加者，按旷课一课时计算。累计旷课达15学时以上者按照《西北政法大学学生违纪处分规定》相应条款处理。而《西北政法大学学生违纪处分规定》第9条规定：一学期内无故旷课累计达到下列学时的(以实际旷课学时数计算) ，视其情节给予以下处分：(一)10-20学时的，给予警告处分；(二)21-35学时的，给予严重警告处分；(三)36-49学时的，给予记过处分；(四)50学时以上的，给予留校察看处分；(五)因旷课屡次受到纪律处分，经教育不改的，给予开除学籍处分。显而易见，如果有学生坚持不晨读，和晨读制度对抗的话，根据上述规定，最严重的可以给予留校察看处分；屡次受处分，经教育不改的，甚至可能被开除学籍。开除学籍意味着学生失去学术自由，以敦促学习为目的的晨读制度演变成了否定学生学习水平、学术能力的工具，显然违背了狭义比例原则。

不过，笔者调研发现，西北政法大学因不参加晨读而被给予校内处分的案例并不存在，各学院的通常做法是晨读出勤率低（比如低于60%）的取消评优资格。《高等教育法》第42条规定大学生具有获得公正评价的权利，大学依据校规对某些学生不予正面评价或者做出负面评价甚至处分，属于行使大学自治权范围，与大学生获得公正评价的权利并不冲突。因此，大学有权基于学生违反晨读规定做出不予评优的决定或者进行一定程度的处分，但是这类处分不能严重到剥夺学生学术自由——开除学籍——的程度。

综合上述，制定校规要求学生晨读属于大学自治范围内的事项，大学有权采取类似的措施敦促学生学习。只是在敦促学生学习的方式上不应千篇一律，应允许学生在达到同样学习效果的前提下采取替代性措施，并不应仅仅由于学生不服从敦促学习的制度而处以开除学籍的处分。

需要补充的是，虽然制定校规敦促学生学习属于大学自治权范围，是否西北政法大学制定《晨读管理办法》的行为就完美无缺了呢？其实也不是，这里需要对校规进行说明。大学校规是一套以大学章程为核心的规范体系，大学生作为大学的组成人员，具有参与校规制定的权利和学生自治权。即便大学生不具备和教授同样的地位，能够参与大学的行政管理工作；但在涉及学生自身的问题上，学生也应具有参与决定权。以柏林洪堡大学为例，根据《柏林洪堡大学章程》第5条，校学术评议委员会在“教学、学习和考试的基本原则”等事项上享有决定权。第6条规定，在学术委员会下常设教学和学习委员会辅助学术评议委员会作出决议，而在教学和学习委员会中，学生代表应占一半委员的名额。这样的规定就充分的保障了大学生在教学和学习事项上的参与决定权。

根据教育部2012年11月22日发布的《全面推进依法治校实施纲要》的要求，学校要“切实落实师生主体地位”，依法保障师生的“参与权”，要“规范内部治理结构和权力运行规则，充分反映广大教职员工、学生的意愿”，“制定涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生及其家长意见。”如果大学在制定要求学生晨读这样直接涉及学生利益的管理规定时，能够充分征求学生的意见、允许学生代表参与决定的话，其合法性和可接受性就得到了进一步的保证。当然，如果不是由校方制定规则而是由学生团体或准学生团体制定规则，在我国当前高校普遍存在大学章程不健全、治理结构不完善的条件下，也不失为一条可行的办法。8

注释:

1 参见叶必丰著：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第115页。

2 《宪法》第47条：中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

3 参见张翔：《大学判决》，载张翔主编：《德国宪法案例选释：第1辑 基本权利总论》，法律出版社2012年版，第123页。

4 参见《甘露不服暨南大学开除学籍决定案》，《最高人民法院公报》2012年第7期，第35-38页。

5 可参见屠振宇：《宪法案例19：青岛考生诉教育部案分析》，载韩大元主编：《中国宪法实例研究（一）》，法律出版社2005年版，第170页。

6 《西北政法大学学生晨读管理办法》，http://wgyxy.nwupl.cn/news/39/2011415101017.htm，2013-5-5访问。

7 《关于开展学生晨读工作的通知》，http://www.zfxg.com/news/News_View.asp?NewsID=3104，2013-5-5访问。

8 比如沈阳农业大学的晨读活动的实施方案和具体细则就是由该校大学生自律委员会制定的，可参见：http://xsc.syau.edu.cn/zlw/DeptInfo.asp?DeptID=05&Articleid=200905200016&ChannelID=11，2013-5-5访问。

作者简介：管华，法学博士，西北政法大学行政法学院副教授，陕西师范大学教育学院博士后，教育法制研究中心执行主任。

文章来源：《中国宪法年刊（2013）》，法律出版社2014年版。引用请以正式发表版本为准。

发布时间：2015-1-14