县政改革与中国政治发展

于建嵘 李连江：县政改革与中国政治发展

问题的提出

　　五年来，我们共同关注农村政治的发展变化，协力研究了农民有组织抗争、信访制度的实施效果和乡镇政权退化。随着研究的逐步深入，费解的问题逐个清楚了，出乎意料的发现越来越少。但是，最近的一个偶然发现，完全出乎意料，促使我们重新思考一些问题。

　　这个发现是河南省S县两任政法委书记关于信访工作的讲话，由从该县到北京上访的一位“冤民”提供。讲话时间分别是2006年和2007年，场合分别是全县重复上访专项治理工作会议和全县信访稳定工作会议。讲话的大部分内容是我们熟悉的，诸如接访、息访、联席会议、听证会。让我们惊奇的是“销帐”或“销号”。

　　所谓销帐或销号，就是县政府或乡镇政府向中央和省信访部门的工作人员行贿，请求他们注销已经登记的来自本地的群众来访，或者拒绝登记来自本地的群众来访。两篇讲话都说得很明确。2006年的讲话这样说：“对已发生的上访，在劝返时必须注意同上级信访部门及省、市工作组的沟通，争取谅解、争取不通报。销帐要迅速，因为现在来访登记都在电脑上进行，或以电传形式向领导汇报，错过了时机，也许要以十倍的代价、十倍的努力才能处理。”2007的讲话一样直截了当：“如有上访，京、省值班人员直接通知责任单位一把手，安排销号、劝返事宜。”“责任单位负责上访发生当时的销号，要尽最大努力减少进入登记量。信访局负责每月通报前的沟通，压缩每月通报量。”

　　值得深思的是，S县的销帐和销号举措卓有成效。2007年的讲话是这样总结成效的：2007年1至3月份，S县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起（销帐成功率为96%)；到省上访41起55人，进入登记的只有7起（销帐成功率为87%)。显然，国家级信访部门和河南省信访部门对于S县的销帐举措十分合作。

　　稍后我们就发现，销帐并不是S县的专利，而是普遍存在的作法。例如，河北省的一位上访人员说，县政府为了销他的号花了5000元，他亲眼看见过报销单据，并且愿意提供证人的姓名和联系电话。又例如，山东省35名上访人员，联名指控国家信访局的某个工作人员被山东Z市政府收买，对于来自该市的上访人员一律拒绝登记。其它很多省市的上访人员也有类似的指控。不仅如此，销帐也不是最近这两年才有，只不过是2005年经过修订的《信访条例》实施后变得更加普遍而已。

　　我们一向把信访当作观察中国政治和社会的重要窗口。事实上，在目前的体制下，信访也是观察中国政府与社会互动的唯一窗口，因为普通老百姓唯有通过信访才能合法地向包括中央在内的各级政府表达意见，也唯有通过信访才能合法地对包括中央在内的各级政府表达意见。通过分析上访民众反映的问题和提出的诉求，可以相对集中地了解民情社意及其变迁，特别是可以感触到民众对于各级政府的期待和信任及其变化。同时，通过观察各级政府如何处理信访案件，特别是通过观察各级政府官员与信访人员的博弈，分析中央政府、各级地方政府、上访民众这三方多方向、多层次的交互作用，也可以获得许多关于中国政治运作的重要信息。从信访销帐现象我们看到了四个悖论。

　　其一，中央自上而下施压，导致的是压力的转移，不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央。从S县的销帐作法，我们不难看出这个中央通过给下级施压而给自己施压的政治机制。面对上级(市、省、最终是中央)的压力，S县政府试图通过销号减少进京上访的登记量。表面上看，S县政府确实加强了信访工作的力度，县领导对中央的权威表示了足够的臣服，中央的权威似乎得到了再次确认。然而实质上中央并不是赢家，充其量只能算是赢了一点面子。之所以这样说，原因是S县政府只是把来自中央的压力转移到本县上访民众的身上，而由于上访民众普遍不相信县政府是中央政府的忠实代表，他们一般不会屈服于县政府的压力，而是千方百计顶住压力进北京，这样一来，就在事实上把中央发出的压力反弹给了中央。我们的论点是对上访人员的访谈为依据的。例如，关于地方政府为什么不给他们解决问题以及地方政府与中央政府是否立场相同，一位来自河南省的上访人员是这样看的：“许多问题是长期积累下来的，很难一下子解决，动一个人可能会牵扯到许多人。下面的政府官员出了问题，上级的官员为了维护地方的安定，这时候不是想着去处理问题，而是帮助下面掩盖问题，中央和省级政府的意图不一定是一致的。再比如，某个官员从下面升到上面做官，他肯定也得帮助原来的部门掩盖问题，上下级官员是相互勾结在一起的，都腐败。” 正是基于地方政府与中央不保持一致这种认识，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大。还是这位来自河南省的上访人员说，“信访的用处在于给地方政府带来一种压力。我觉得地方政府还是怕中央政府的，信访出了问题地方政府要承担责任，他为了保乌纱帽，就想捂住问题。但是我们信访的次数越多，越有可能引起中央的重视，地方政府就会越害怕，我们问题就越有可能得到解决。”上访人员是真的这样认为，还是策略地这样表示，是个有待进一步验证的问题。但是，无可争议的是，不管他们是否真的认为中央比地方政府好，他们的实际作法都是一样的，那就是地方政府越压制上访，他们上访的劲头越大。几乎所有的上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么，北方的民众把这种作法叫做“哪壶不开提哪壶。” 他们的心理轨迹似乎是这样的：县政府不让上北京？很好，这说明县政府怕我们上北京，为了迫使县政府解决问题，我们就一定去北京。一旦群众突破地方的道道防线，他们不仅持续进京上访，还采用各式各样的“非正常上访，” 诸如到使馆区静坐，造访国家领导人驻地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造产生政治压力的事件。这样一来，上访人员很快就把地方政府转移到上访群众身上的压力返还给了中央。S县的情况如此，其他地区的情况也相似。概括成一句话，在信访问题上，面对包括县政府在内的地方政府的太极功夫，中央发力越大，受到的反弹就越大。

　　其二，中央在信访问题上自上而下施压，不仅不能消解压力，反而会增加压力，而且增加的压力的最后着力点也是中央自己。中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，正如我们上面看到的，面对中央的压力，地方政府往往并不是去解决问题，而是对上访群众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。当然，我们不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，事实就是事实，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访人员，本来可能是无理上访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们上访的有理缘由。中央的意图与效果南辕北辙的最好例子是销帐。中央建立和维持信访制度，本意或许包括借用民众的力量防范腐败。然而，中央加强信访工作的客观效果却恰恰相反。在S县，我们看到的是归根结底来自中央的行政压力客观上迫使县政府用纳税人的钱贿赂包括国家信访局在内的上级信访部门。信访制度或许不那么有效，上访人员也不一定认为信访制度有多大用处。但是，至少在S县，来自中央的压力把信访制度从无用变成了有害。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器，中央给地方施压的结果是给自己增加压力。

　　第三个悖论我们姑且称之为地方政府悖论。顾名思义，地方政府一方面应该对中央政府负责，一方面应该对本地民众负责。如果不能两全，至少得对一个方面负责。作为一级地方政府，县政府应该一方面应该对中央政府负责，一方面对本县人民负责。但是，在S县关于信访销帐的这两份讲话中，既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责。我们看到的是仅仅是对某一个顶头上司效力。一切努力，一切开销(我们很好奇这个开销如何在在财政体制内消化)，要么是为了保稳县委书记和县长头上的乌纱帽，要么是为了确保市委书记的仕途畅通。2007年的讲话，强调的是保障县委书记和县长不被否决。2006年的讲话强调的是不影响市委书记当选省委常委。有文为证：“10月12日，市委、市政府召开了全市重复上访专项治理工作会议，根据L书记的要求，决定在全市开展为期2个月(10至11月)的重复上访专项治理。同时，省八次党代会将于21至27日在郑州召开，会议的主要内容是换届选举，且我市L书记是常委侯选人，做为(按：原文如此)这期间的信访稳定工作十分重要。” 顶头上司的仕途是唯一的理由，是压倒一切考量的理由，中央的目的是什么，民众的利益是什么，完全不在话下。这样的地方政府，恐怕不是任何一种政治体制能够消受的。

　　第四个也是最后一个悖论还是关于中央。我们认为，中央在信访问题上自上而下施压，本意或许是让地方政府在本地熄灭民怨的火焰，结果却很可能是引火烧身。第一第二个悖论讲的是中央的努力客观上与结果背道而驰，但那还是客观过程。信访人员客观上把来自中央的压力返还给中央，而且可能连本带利返还给中央，但他们并不一定有意识这样做。第三个悖论讲的是，一些上访人员很可能会走向或已经走到有意识对抗中央的地步，而把上访人员从信任中央的政治行动者转化成不信任中央的政治行动者的力量，很可能正是来源于中央政府。从信访销帐可以看出，中央的压力会迫使地方政府去腐化国家信访部门，而国家信访部门的腐败，除了在体制内平添一个政治腐败点，还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来，这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。河南省S县政法委书记的讲话被上访人员传到北京后，在来京上访的人员中迅速扩散，极大地打击了上访人员对于国家信访部门的信任，并连带损害他们对于中央的信任。本来，在许多信访民众眼中，信访部门虽然不象他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员，他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。如此一来，在上访民众的心目中，能够称得上中央的政府机关就会越来越少，能够代表中央的国家领导人也会越来越少。如果他们失去对中央政府的信任，他们就可能产生政治绝望情绪。政治绝望是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。一旦这种情况发生，物理变化就转变成了化学反应，中央的努力就不仅仅是付之东流，而是适得其反。

　　我们认为，信访问题显示出的政治逻辑可能是普遍适用的。在目前的制度安排下，凡是意图约束地方政府官员的中央政策和国家法律，无论措辞如何强硬，在执行过程中最终都难免陷入执行者“球员兼裁判”的困境，从而丧失刚性约束力。前些年，中央曾三令五申要求地方政府减轻农民负担。然而，在湖南省H县，县委书记用搜刮的民脂民膏建设于民生毫无益处的豪华广场，被抗议负担过重的农民斥为“奴隶主。”在一些地方，连计划生育这样似乎是高压线的国策都会在一些地方党政领导的手中变成牟利的工具。他们不是去控制生育，而是为了收取罚款默许超生，甚至诱骗超生，然后罚款，被农民怒斥为“放水养鱼。” 而一旦中央在计划生育工作方面的压力增大，这些原来利用计划生育政策牟利的地方政府官员又采取极端手段对付民众，引发激烈的政治冲突。在一些地区，买官卖官不仅成为普遍现象，而且成为一次结清的一次交易，官场成了市场甚至赌场。在一些地方，县委书记仿佛是拍卖员，一旦获得权力，就开始拍卖，卖政府办公楼的地盘，卖属于民众的黄金地段，卖属于国家的各种稀缺资源。他们不仅可以源源不断地找到拍卖品，还运用手中的权力强买强卖。

　　如何理解和解决这些问题呢？显然，这是一个有关我国现实政治制度的问题。这个问题的政治核心层面，是目前的整体政治权力结构和权力来源问题，而行政技术层面的问题则是干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择。正因为如此，这些问题十分复杂，难以理解，更难于解决。甚至可以说，这个复杂问题自古至今一直困扰着中国的政治家、政治思想家和普通民众，也是众多政治学家力求破解的问题。国内外一些学者已经对于问题的核心层面发表了不少富有理论意义和真知灼见的议论。过去几年，我们也在这种疑惑中寻找破解之方。我们在本文中着重讨论问题的技术层面。我们并不是说政治核心层面不重要。

恰恰相反，我们认为它极为重要。我们只是强调，问题的行政技术层面有相对的独立性。这相对独立性有两层互为表里的意思。第一，即使问题的政治核心层面发生了变化，问题的行政技术层面也必须单独处理，整体政治结构的变化和政治权力来源的更新并不会自然而然地解决行政技术层面的问题。第二，即使问题的政治核心层面不发生变化，问题的行政技术层面也可以单独处理，解决或缓解行政技术层面的问题并不以整体政治结构的变化和政治权力来源的更新为必要条件。概而言之，我们觉得中国未来一段时间的政治发展或许可以从县政改革着手，通过加强县级政权的自治性来打造真正的地方责任政府，通过强化区域司法制衡来构造民众对于政治体制认同的新底线。

　　一、集权体制和增压机制

　　我们对现实中国政权结构有如下基本判断：它在制度层面上高度中央集权，然而，在现实政治操作层面上，往往是各级地方政府通过对中央政策的修正甚至反动来谋求其相对独立的利益。集权体制有两个方面的基本规定性。其一，相对于地方而言，中央集中主要权力；其二，相对于社会而言，政府垄断政治权力。从表面上，中国的政治体制具备这两个特点。但是，只要深入观察中国政治权力的运作，就会发现中央表面上强大的权力在各地的实际政治生活中发挥不出来。例如，在一个县的政治舞台上，真正的主角是县委书记。在制度设计上，县委书记只是中央的一个代理人；在政治现实中，他却是真正的权力实施者。在制度设计上，县政领导的权力一方面来自中央政府的授权，另一方面来自县域民众通过人民代表大会的授权，因此他们的权力应该受到上下两个方面的监督和制约。然而在实际运行中，县政领导却可以有效摆脱两个方面的监督，在县的施政方面行使没有任何有效监督和制衡的权力。

　　荣敬本先生及其研究队伍曾经以“压力体制”来描述当代中国政治体制的基本特征并解释高度集权的中央政权对地方政权的领导状况。“压力体制” 描述的是中国政治运作的一个比较容易观察的方面。毛泽东时代的群众运动式执政方式，表现为从中央开始层层向下施压。后毛泽东时代的执政方式在一些重大问题上，比如经济发展、计划生育、打击刑事犯罪，在相当大程度上保留了群众运动式执政的特点，也是从中央开始层层向下施压。从概念分析的角度看，“压力体制”或许在一定程度上过分强调了自上而下的压力运行，而较少注意压力自下而上的运行。此外，“压力体制” 这个视角注意到了压力的层层增压现象，但是更多的是关注压力自上而下层层加压，似乎假定增加的压力可以无反弹地被最终的承受者承担。我们认为，为了更全面更动态地把握中国的政治体制的实际运行，需要更多地关注两个比较隐蔽然而可能更加重要的方面。一是中国政治运作中自下而上的增压机制；二是自上而下施加的压力以非暴力的方式直接由民众向压力的起点即中央反弹。这两个方面在毛泽东时代不明显，甚至可以说不存在，但是在后毛泽后毛泽东时代表现得相当明显，而且越来越明显。

　　具体来说，自下而上的增压机制最突出地表现在地方政府与民众的双向互动上。以县政府为例，县政府往往得不到民众的充分信任，因而也就缺乏让民众自愿服从的软权力。软权力的缺乏，使得县政领导不得不经常动用以强制性国家机器为依托的刚性政治权力和行政权力。可是，县政权的行政能力是不完备的。由于缺乏中央政府的清晰授权，县级政府在财政汲取、政策贯彻执行、人事管理、社会治安、协调沟通等方面都不具备完整的法定权力。在这些条件制约下，县政府又必须履行一个完整地方政府应该履行的职责。其结果是，县级政权以及县级政权通过乡镇政府实施的对于民众的政治控制往往流于简单粗暴、政治动员往往变成强迫命令、意识形态教化完全流于毫无效果的形式主义政治灌输。县政府的种种作法往往表现为县政领导谋取相对独立的利益，看起来既违背中央的政策又得不到民众支持。这种情况在毛泽东时代经常出现，但是在那个时代，民众基本上是压力的承受者。自下而上的增压肯定也存在，因为民众对于地方政府的种种倒行逆施一定十分愤怒。但是，这增加的压力通常不会有民众自发地释放出来。相反，在阶级斗争和经济依附的双重桎梏下，民众常常是把积蓄的愤怒存在心里，等待下一次政治运动的到来。在毛泽东时代，民众对于政治运动的期待既有历史根据，又不是遥遥无期。民众对于伟大领袖的无限信任和伟大领袖“七八年来一次”的政治承诺，都使得自下而上的压力的爆发更象是可控的核反应，而不是不可控的核爆炸。但是，情况在后毛泽东时代发生了根本的变化。政治运动的结束，使非常态的、半军事化政治生活具备了逐步制度化法治化的可能性，是个巨大的政治进步。然而，制度化和法治化都需要很长时间，可以短期内发生效力的民主化又没有实施，所以政治运动的结束对于地方党政领导和民众来说，就具有了完全不同的意义。对于地方党政领导来说，没有了群众运动，相当于头上悬着的达摩克利斯宝剑终于被拿开，取而代之的是有形乏实甚至形同虚设的制度约束和法律约束。面对民众，他们失去了起码的畏惧。在民众一方，政治运动的结束使他们失去了在被动员的情况下对地方党政领导实施问责权的机会。难怪他们认为，一不搞运动，地方党政领导就变得无所畏惧。这双重效果，一方面是强化了自下而上增压的机制，另一方面又被强化了民众自发释放压力的机制。

　　必须指出，地方政府谋求的相对独立的利益与中央的利益和民众的利益并不是必然水火不相容。在我国不少地区，特别是南方，经济在过去30年的高速发展在一定程度上应该归功于地方党政领导谋求的对于中央的相对独立。但是，地方党政领导谋求的利益，确实而且经常发生与中央的利益和民众的利益均水火不相容的情况。也就是说，在目前，政治体制意义上高度集权经常不能落实为行政技术层面的高度集权。中央的政策很少得到真正的不折不扣也不夸大变质的落实，中央对地方令行禁止是例外，而非常规；中央对地方三令五申是常规，而非例外。这种状况的发生具有结构性的原因，不能简单归因于政治人物。从中央看，不能归因于中央领导人的能力问题。事实上，连毛泽东这样千年一见的政治强人也感叹他只能管住北京和附近一点地方。在后毛泽东时代，“政令出不了中南海”丝毫不足为奇。

　　我们并不认同政治上的高度集权体制，但是高度重视这种制度与政治现实的背离，因为这种背离有可能导致各方面都不愿意看到的后果。我国历史上不绝于书的官逼民反，归根结底也是制度设计与制度运行的背离。无论是皇帝、官吏、民众，都不愿意看到官逼民反的发生，然而官逼民反屡屡发生。官逼民反导致朝代更迭时，皇族被斩草除根自不待言，真正的代价是民族的浩劫。历史上的农民大暴动，如今常常被美名为起义，残酷的历史事实被粉饰，甚至被浪漫化。实际上，无论起义的领袖人物是否实现他们个人的政治目的，起义对于大多数民众都永远是巨大的灾难。革命也好，起义也好，改朝换代也好，永远只是极少数政治野心家乐此不疲的游戏和赌博，对于大多数民众来说只能是灾难。

　　那么，集权体制的制度设计与政治现实运作的背离是如何导致体制的合法性危机的呢？我们认为，从行政技术层面看，目前的体制潜伏的最大的危险是个人的理性选择往往会导致集体的非理性。在现实政治运作过程中，即使各方面的人员都保持清醒理智，既不丧心病狂，也不异想天开，各方面人员各自努力的结果也可能是各方面都不愿意看到的。这一点，在信访体制上已经得到相当集中的体现。证据就是：地方政府官员和上访人员经常说：“没办法！”这句话大概有两层意思。第一是表示不满，因为没有人喜欢处于没办法的境地。第二是表达无奈，潜台词是：我也不愿意这样做，但只能这样做，没有别的办法。

　　我们向来京上访人员请教过，上访遇到这么多磨难，效果如此不可靠，能不能不上访，用其它方法维护他们的合法权益。他们的典型答复就是说：“没办法!”有人问，能不能走司法途径，由法院主持正义。一位从河南省到北京上访的工人说：“别提法院了，法院端着政府的饭碗，吃着政府给的饭，他敢给我们作主？他们自己就是政府的打手！”来京上访人员的最新诉求之一是要求公平正义，我们问他们，如何才能实现和保持公平正义。他们提出了种种建议，但是往往是复制现行体制，因此经不起推敲。但是，他们中的一些人也提出了超越现行体制的建议：“选官。”最明确地得出这个结论的是来自山东省的一位农民。她说，要实现公平正义，就各级政府的官都应该民选，象村民选村委会那样直接选举。这当然是个办法，可惜这是个突破体制的办法，而不是一个行政技术层面的办法。

　　被上访人员称为政府打手的法官们有办法吗？诚实的法官并不否认他们的尴尬处境。他们想必听说过不少诸如此类有欠恭敬的评论。大概是为了解嘲吧，南方H省高级人民法院的一位负责人总结出一个可以称之为“三子论”经典说法：书记管着帽子，县长管着票子，政法委管着案子。这个说法表明，法官们承认自己无法反驳河南省上访者对他们的判断。这个说法同时也表达了他们对于自己处境的不满。试想，一个良知未泯的人，多年寒窗苦读，历经无数考试，获得依法判案的专业训练和资格之后，却发现自己不能一展所学依法办案，他内心会是什么感觉？所以，假如上访人员当面质问法官为什么不实事求是地严格按法律判案，他们得到的诚实答案一定是：没办法！

　　管着法院案子的政法委也没办法。河南省S县的两位政法委书记坦率地承认了他们的无奈。2006的讲话说：“销帐是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。” 最后一招是最危险的时候不得不施展的救命绝招。稳定压倒一切的政治任务，如果到了只能靠花钱买稳定的地步，还能吝惜金钱吗？2007年的讲话说得更透彻：“销号是最后一招，目前，个别单位对销帐不理解，发牢骚。有的向县政领导反映说销号不合理，有的说‘信访体制不科学’。但今天我要强调：合理不合理，科学不科学，不是我们在座各位能决定的，上级这样考核，我们只能与时俱进，适者生存嘛。今后，发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失，请同志们将这一要求转告党政一把手。一个单位进入登记一起并不可怕，但每个单位登记一起全县就是近百起，后果是影响县委、县政府的形象，是市对县的追究和否决，这个责任不是哪个人、哪个单位能负起的。”这段话有点长，但逻辑极为清晰，修辞可圈可点。首先，不销号会引发一串生存危机：县委书记县长的政绩考核有被市委书记市长否决的危险；为了避免他们自己被否决，县委书记县长必然祭出“不换思想就换人”的法宝，先否决工作不力的县政法委书记。其次，下级对上级的考核无权质疑，不能讨价还价，只能无条件服从，否则就没有做到“与时俱进，”就应当在优胜劣汰的生存竞争中被淘汰。再次，经济上的付出归根结底是老百姓的，“羊毛出在羊身上”；相反，政治前途的损失是个人的，个人的政治生命只有一次。结论：花钱销号吧，没办法!

　　管着法院院长帽子和法院票子，同时还管着政法委书记乌纱帽的县政领导有办法吗？如果有人当面向S县的县委书记和县长请教，诚实的答案也一定是：“没办法!”他们的处境与县政法委书记的处境没有实质的差别。事实上，除了信访销号，不少县政领导还有很多“没办法”的作为。下列情况不是个别地区的个别现象：出于不能公开的政治和经济利益考虑做各式各样的“人事调整，”为了对上级表示服从搞不得民心的政绩工程、面子工程或形象工程，在并非公众的利益驱使下修建超豪华的办公大楼。

　　如果“没办法”确实是一种普遍存在的政治现象，甚至是县政领导的生存“常态，”那么仅仅用个人道德品质解释就是不够的。有兴趣的读者不妨做个简单的思想实验。首先，承认两个未知，即没有人知道全国的县政领导道德品质的平均水平，也没有人知道民众道德品质的平均水平。其次，承认一个事实，即普通民众普遍不信任县政领导，普遍怀疑和谴责县政领导贪污腐败。除非民众认为贪污腐败不是道德污点，那么他们在怀疑和谴责县政领导贪污腐败时就是在断言县政领导在道德品质上不如他们。换言之，多数民众认为他们自己的平均道德标准高于县政领导的平均道德标准。再次，假设可以找出一个统计意义上的“普通人，”把他放在县政领导的位置上，看他的所作所为与统计意义上的“普通县政领导”有什么区别。

　　不久前，我们做了这样一个实验。参加实验的是来北京上访的一位河北农民，他曾因为上访被劳教，因而对劳教深恶痛绝。我们请他设想自己是县委书记或省委书记，问他遇到类似他的上访者怎么办。一开始他坚持一定秉公处理，但是，面对一以贯之的“我就是不服! 就是要到北京上访！”他的立场不断后退，从亲自处理到派人处理，从调查取证到民意调查，从说服教育到拒绝受理，不到三分钟，他就走到了自己的对立面：“那你不成了刁民了？我是省委书记就把你关起来劳教！”

　　这是一个孤立的实验，但是下述推断可能是成立的：把一个道德品质“普通”的人放在县政领导的职位上，他的所作所为将与“普通县政领导”的所作所为大致相同或相似。前面说过，普通县政领导的所作所为受到普通人在道德上的广泛质疑甚至谴责，被认为低于普通人的道德水平。这样，就出现了一个问题，一个道德品质处于平均水平的人，一旦到了县政领导的职位上，其行为就会低于平均道德水平，怎么解释？道德观念是长时间形成的，是相对稳定的，所以它不能令人信服地解释短时期内发生的行为变化。更有解释力的是界定县政领导职位的政治制度安排。

　　在分析制度安排对县政领导的影响前，首先选取三个常识或常理作为起点。第一，每个人都有两个最基本的权利，一是生存，二是发展。县政领导自然也具备这两个权利。作为政治人物，他们的生存就是保住目前的职位，不被撤职或降职，发展就是晋升或者较广义的事业有成。第二，每个人都是理性的，也就是说，每个人都趋利避害，在选择行动时会根据自己掌握的信息选择能够把利益最大化把风险最小化的行动。县政领导是理性的政治人，政治理性就是在作出政治选择时把政治风险或政治成本最小化，把政治收益和政治回报最大化。第三，个人的理性选择不是在真空中独自进行，而是与参加博弈的同样理性的他人一起在共同的博弈规则下进行。

　　县政领导的选择看来是受到四个互相联系的制度因素影响。第一，以党内任命、下管一级为特点的干部选拔制度，使他们倾向于对直接掌握他们政治生涯的顶头上司唯命是从，即使这样做不符合他们顶头上司的上司的利益。在目前的干部选拔制度下，县政领导的本钱十分微薄。他们名为一县之首，其实并不享有本县民众的授权，不具备经过公平、公正、公开的政治和法律程序产生和确认的民意基础。因此，他们无法用民意基础和民众的授权作为自己政治权力的支撑点。同时，虽然县政领导从制度设计上说是中央政府的代理人，但是他们并不具有中央政府的直接授权，中间隔了省和市这两个层级，真正掌握县政领导政治生涯的并不是中央政府，而是县政领导的顶头上司。在这个意义上，可以说县政领导患了双重意义上的政治软骨症。他们对于掌管他们乌纱帽的顶头上司没有讨价还价的权利，更不用说提出异议和抵制的权利。难怪有不少县政领导用“四无”概括他们的处境：无权(连本县的工商税务都管不着)，无钱(设在本县的银行不给贷款)，无人(缺乏合格的管理人才)，无地(没有土地可以出卖) 。

　　第二，与他们微薄的政治授权形成对照，县政领导从上级那里承受的是事实上无限的政治责任。四川省Y县的组织部长对此深有体会。他说，县委书记和县长要和上级签责任状，责任状上规定了各种各样的考核指标，在具体考核过程中，上级还可以根据他们的需要随时增加一票否决的项目。然而，县政领导并没有履行无限政治责任所必需的无限政治权力。为了弥补有限的正式政治授权与无限的政治责任，县政领导必须谋取权力的最大化，具体来说就是谋取对于下级和民众的无限权力。

　　第三，让县政领导们松一口气的是，目前的制度安排为他们提供了足够的生存和发展空间，尽管这空间可能是灰色的。自下而上看，县人大代表选举是虚的，县长选举是虚的，因而县人大对县政府的监督也是虚的。横向看，司法服从行政、政府服从党委、党委服从书记。在这个空间中，县政领导可以首先谋求对下级和民众的权力最大化，然后利用干部目标管理责任制把从他们从上级承受的压力转移给下级并最终转移给民众。各项任务都可以分解给乡镇。上级把什么指标规定为一票否决的指标，县政领导可以照搬，为了保险或者为了升迁，还可以加码。

　　最后，目前的制度安排中有两个因素，其设计目标或许是限制县政领导的政治权力，但是完全可以被县政领导转变成对自己有利的制度安排。一是异地为官，二是频繁调动。这两个制度安排的意图是使县政领导无法形成自己的地方权力基础。但是，这两个制度安排也降低了县政领导选择非常规行动或者擦边球式出轨的政治风险。首先，由于他们不是本地人，他们没有对父老乡亲负责的道德责任，可以毫无愧馁地牺牲本地民众的利益。其次，由于他们频繁调动，他们上任时甚至不带家小，在任职地毫无后顾之忧，可以放大胆子为所欲为。再次，由于他们在一个地方任期短暂，而且一旦离任就实质上获得对于他们在该地施政效果的免责权(当然也失去了对于施政政绩的所有权)，他们既可以在任期内不考虑施政的长远后果，还可以离任前最大限度地利用即将获得的免责权。北京大学一位学者在甘肃省就观察到一个事件，县委书记在即将离任时把一百多名不具备适当学历的人硬塞进本县的教育系统当教师，而听任大批大学毕业生失业。

　　把三个逻辑起点和四个制度安排结合起来，现实中常见的县政领导行为模式就不难理解了。为了政治生存，县政领导有动力对下级和对民众集权，而制度环境又为集权提供了条件。所以，地方政治运转过程的结果往往是权力集中在县委书记一人手中。问题是，书记大权独揽是一把双刃剑。如果上级的决定和书记的选择都有利于民众的利益，它可以让书记有力量推行他的治理理念。但是，如果书记的选择不利于民众的利益，它也让书记的决定得到层层加码的执行。近年来，有些县委书记作出了不同凡响的政治抉择，冒着一定的政治风险试验各式各样增强乡镇领导干部对民众的问责的改革，诸如乡镇长公选、乡镇长直选、乡镇党委书记直选和公选。这些改革能够实施，在很大程度上是因为县委书记大权独揽。但是，更多的情况下，县委书记的选择是另外一类。为了谋发展，县政领导往往需要在个人利益和中央政府利益(连带民众利益)之间进行选择。毫不奇怪，他们中的大多数是选择把个人利益最大化，尽管他们承认应该选择把中央政府的利益或者民众的利益最大化。

　　不言而喻，上述制度分析最多只适用于统计意义上的“普通县政领导。” 既然有“普通的县政领导，”自然就有两种意义上“不同寻常的县政领导。”现实中有选择藏富于民，拒绝随波逐流搞政绩的县委书记。他们在全国上下盲目追求高速经济发展时选择独善其身，从而做到了兼济一方百姓。现实中也有亲自接待所有上访民众，努力为他们解决问题的县委书记。现实中还有大力推动村民自治、呼吁还权于民、首创村委会“海选”、冒险试验乡镇长直选、乡镇党委书记公选的县委书记。问题只是，在现行体制下，他们只能算是异数。

　　三、地方自治与司法制衡

　　前面两节分别提出了困扰中国政治的四个悖论和导致四个悖论的制度因素，这一节我们尝试探索解决困局的改革思路。毫无疑问，我们这样做不会得到多少赞同的意见。造成中国政治目前困局的原因非常多，而我们只对制度原因作了一点粗浅的分析。政治学家会告诉我们，仅仅分析行政技术层面的问题，轻说是舍本逐末，目光短浅；重说是避重就轻，胆小懦弱。法学家或许会嘲笑我们以无知壮胆，冒充内行。历史学家一定会告诫我们，仅仅看目前的制度安排，忽视导致目前制度安排的历史因素，既不明智，也是无知。对于这样的质疑和批评，我们都有充分的思想准备，愿意接受和倾听，更愿意见到高明的分析和思考。抛砖引玉，绝对不是一句客套话。

　　我们提议的改革思路可以用两句话总结，一是按照地方自治原则建立县域政治，而是按照分权原则建立县域司法制衡。

　　按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。中央与地方的关系问题，历来是中国政治家关注的重点问题。自秦始皇废除封建立郡县以来，在长期的皇朝政治阶段，加强中央集权以保证朝庭的政令通顺是基本的方向。到了清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。孙中山先生设计的中国政治发展的一个重要目标就是在县级政府自治的基础上构建一个现代国家。在我们看来，孙中山先生这种把县级政治作为国家治理的基础的主张，可以为我们重构中国现代政治提供重要的思想制度资源。这是因为，自秦以来，县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；它是城市政治与农村政治的结合部；它是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体，是国家治理的基础；现行体制中关于县级人民代表直接选举等制度按排为未来政治发展提供了一定的空间。正是基于对现行政治体制改革成本及可能性的考量，我们认为，从行政技术层面特别是从国家行政结构方面进行改革，也许是目前是中国政治发展的一条现实可行的路径。

　　我们所理解和主张的按地方自治原则建立的县域政治，起码包括如下两个方面的内容：其一，着重点不是县长权力来源方式的民主化，而是重新对县政领导进行政治定位。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。其二，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，就是要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求，就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。事实上，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私。 然而，官员在本籍任职，“营私固意，举发亦陪易；阿比亦多，责备亦陪多”（冯桂芬语）。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然，如果要改变这一点，势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。

　　按照地方自治的原则建立县域政治，有可能建立对本地民众负责的县政府。但这只是一个方面。在中国这样一个幅员广阔、拥有多民族的统一国家里，还必须考虑如何保证国家基本政令的统一，也就是说，必须考虑如何防范地方政府破坏单一制的国家最基本的政治原则。当然，一些政治学家会说，既然中国是这样的国情，就应该考虑采纳联邦制或类似联邦制的某种制度，放弃政治成本巨大的大一统制度。不过，这是体制层面的问题，超出了本文的范围。我们的讨论前提是现行基本体制不变。在这个前提下，我们提出的第二条制度改革思路是：在建立县域政治的同时，按照分权原则建立对县政领导权力的县域司法制衡。

　　分权原则的基本含义是众所周知的，它指的就是把广义的政治权力划分为立法、行政、司法三个权力，分别由不同的机关和人员掌握，使影响人们经济、社会、政治生活的政治权力不至于由于集中在一个机关、一个组织、一个政党甚至一个人的手中而被滥用。这个原则建立在对于人类政治历史基本事实的认识上，并不是建立某种人性论、某种宗教信仰、或某种政治文化的基础上。由于分权原则客观上具备普世价值，学者们在谈到它时一般都是在政治体制层面上讨论，我们在这里是在行政技术层面讨论分权原则。换言之，我们不是讨论如何按照分权原则重新构建政治体制，而是讨论如何运用分权原则重构县域政治，从而重新界定中央与地方的关系。

　　目前，地方的司法权无论在制度设计和现实运作中都是属于地方的。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。

导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的的主要经费都源于同级财政，其它物资资源也受制于地方行政部门。我们认为，司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。因此，我们认为需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。

　　我们设计的司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。县域司法制衡的原则是在一个县的区域内，司法部门与县政权分离。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。

　　总而言之，以地方自治原则重建县域政治和以司法独立于行政原则建设县域司法制衡是一项改革的两个方面。一方面，应该把不应当上收的行政权力归还县级政权，让县域政治名副其实。另一方面，建立县域司法制衡，保证县域政治成为法治的政治，而不是人治的独立王国。目前，县政领导的政治权力在制度设计上是不完整的，但在实际运行中没有有效的法治约束，所以专权和滥用权力没有制度的约束。对于以权谋私的县政领导，在本县范围内，没有独立的广义政治力量可以约束。改革后，县政领导的政治权力在制度设计上相对完整，但在实际运行中必须服从强有力的法治约束。

　　建立县域政治和县域司法制衡是治理结构的调整，而不是政治体制的变革。但是，治理结构的调整并不一定就比政治体制变革容易，因为它的基础是从人治转向法治。人治的特点是不讲规则。人治的政治就是不停地在两种斗争状态中切换，一是战争，二是非程序化的权力斗争。二者都是零和游戏，都具有巨大的不可测性。人治的政治是不讲规则的竞争，因而不是文明的竞争。在非程序化的政治中，赢得权力者不仅可以谋取无数倍的回报，还能决定输掉权力者的命运。因此，在非程序化的政治中，政治人物只能在主子和奴才两种角色之间不停地切换，永远无法获得真正的人的尊严。

　　结语：当代中国需要伟大的政治家

　　经济学家认为，凡是重大的经济改革，都有财政压力的背景。这种压力包括财政收入有限、财政支出增长失控、政府公共产品提供不足等。毫无疑问，中国过去三十年的经济改革就是在这种压力下进行的。改革成就了包括资本市场、股份公司和现代税收体制的当代中国的市场经济体制。经济的发展使中央政府的财政汲取能力得到了前所未有的加强。这场改革是在以邓少平为代表的一代伟大的政治家领导下完成的。

　　现在中国面临着严重的社会冲突和公共参与危机。中国要实现堪与经济转型相匹配的政治发展，需要设计也需要施行行政体制的变革，为此也需要伟大的政治家。

　　什么样的政治家是伟大的？尼克松回忆录中提到，有记者问周恩来：作为一个中国共产党员，你首先是中国人，还是首先是共产党人。周总理答道：我首先是一个中国人。周总理的回答，就是一个伟大的政治家的回答。伟大的政治家首先属于他的民族，其次才属于他的政党。任何政党的利益都是暂时的，只有民族的利益才是永恒的。在我们看来，伟大的政治家是平实的，决不装神弄鬼，也不矫揉造作。他们不会授意下属把自己供上神坛，也不会把自己的政治利益神化，从而间接神化自己。同样，他们也不会炮制“政治有真理”的神话，让自己的民族充当历史发展规律或历史逻辑的工具，把本应有尊严的把公民贬抑为“亚人”甚至“非人。”伟大的政治家首先是普通人，其次才是普通人的领袖。他们承认“人所拥有的我都拥有，”优先考虑的是全体公民具体的个人利益，而不是抽象的“人民利益”或“国家利益。”在重大历史转折点，他们当仁不让；在平凡岁月，他们鞠躬尽瘁。伟大的政治家出自平民，也能归于平民。伟大的政治家是有远见的。他们既务实，又有超越历史和现实的政治理想。他们不会逆自然而动，以空想为理想；但他们也不会营营苟苟，以抱残守缺、充当“维持会长”为伟业。伟大的政治家有智慧，更有勇气。有政治智慧，才能看清各种改革建议的深层和长远涵义；有政治勇气，才敢面对改革可能产生的任何人都无法预料的副作用。

　　当代中国应该产生也能够产生这样伟大的政治家。

　　于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所

　　李连江，香港中文大学政治与公共行政系

　　本文载《领导者》第十八期，天益网受权发布。