20世纪中国农会制度的变迁及启迪

于建嵘：20世纪中国农会制度的变迁及启迪

内容提要：20世纪中国社会发展的主线索是从传统社会向现代社会的转型。其中一个重要内容就是农民从传统的宗族组织中解放出来，逐渐成为了农村社会政治经济关系的主体。在这个历史过程中，农民协会作为超越宗族关系的社会组织具有十分重要的意义。然而，由于受中国专制主义的政治文化和历史条件所制约，农民协会只是作为政府或政党的政治工具，最终没有发展成为真正意义上的现代社会组织。

　　关键词：农民协会 自组织能力 准政权组织

　　20世纪中国农会制度发展大体上可以分为四个阶段，清末民初整理农业之枢纽的农会；大革命农民运动时期行使国家政权的农民协会；国民政府整治社会秩序的农会；解决初期进行土地改革的农会和文革时期进行阶级斗争的贫下中农协会。如果从性质和功能来考察，清末和民国初的农会，是一种社会经济自助组织，其主旨是推进农业的发展；国民党的农会是以地主阶级为主体的政治性组织，其目的是维护社会稳定；共产党领导的农会，则是按阶级斗争原则组织起来的准政权组织，是破坏传统乡村秩序的武器。

　　一、整理农业之枢纽的农会　

　　史学家已经证明，农会是与近代社会自治思潮联系在一起的，在清末“新政”改革期间就产生了 。早在1890年，孙中山即倡议"仿泰西兴农之会" 。1895年康有为等在"公车上书"中，也建议效法外国，"宜命使者译其农书，遍于城镇设立农会，督以农官" 。以创办实业而闻名的张謇在1896年和1897年分别提出了《农会议》和《请兴农会奏》，对农会的创办方法、经费来源、组织程序、职能功能以及作用等提出了一整套较为完整的思路。当时的资产阶级及其代言人，主张设立农会，发展农业，本质上截然不同于封建统治者长期施行的"重本"政策，更非出于维护落后的小农经济的目的，而是将其作为发展资本主义的一个重要措施，是以研究农学、讲求农务、推动农业发展为主旨的新式社会团体。　

　　在资产阶级及其代言人的大力倡导和影响下，1898年清光绪帝发布上谕，正式命"各省府州县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商之有田业者试办，以为之率" 。1907年清朝的农工商部为制定和颁布《农会简明章程》奏折曰："农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识、曰改良种植、曰联合社会" 。其利也有三，一为“劝导演说，聪明以瀹，于振兴实业之中，启教育普及之渐”，二为“博稽新法，日事改良，究草人士化之精微，课计然金穰之实效”；三为“团结一气，共图公益，有所兴作，合群力群策，以谋无尔界此疆之别” 。该章程规定各省于省垣所在地设立农务总会，府厅州县酌设分会，其余乡镇、村落、市集等处，次第酌设分所。“凡一切蚕桑、纺织、森林、畜牧、水产、渔业各项事宜，农会均酌量地方情形，次第兴办。”到1911年为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处 。

　　对清末农会的性质有两种说法。其一，清末的农会是商人的组织。因为这些农会组织虽非完全由商人组成的社团，但其中也有为数不少的商人，一部分商人还担任了重要的领导职务。另有一些农会，则由当地商会或是商董出面发起创办的。“就这些情况而言，清末的农会在某种程度上似也可称为商办的新型民间社团。” 另一种观点认为，清末农会是由地方绅士阶层控制的社团组织更符合实际情况 。因为，这些商人大都是以地方士绅的身份进入农会的。如《海康县农务分会总董衔名折》称，海康县农会共有20名会董，其中贡生2人，生监16人，职衔2人 。这就是说，无论是商办还是绅办，清末的农会都不是农民自己的组织。这不仅在于那些组织农会的没有真正意义上的农民，还在于这些组织大得设于城镇，脱离农村，与广大农民缺乏密切联系。加之组织十分狭窄，会员人数很少，很难说集中代表某一个阶级或阶层的利益，缺乏应有的阶级基础，这也就决定了它在政治生活中不可能具有重要地位和显著影响。　　

　　民国元年（1912年），国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，"以图农事之改良发达"。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法和协助农民解决困难。但许多县不是只有农会之名而没有开展活动，就是因经费等原因在次年冬被解散。到1924年，国民党中央执行委员会公布农民协会章程，要求解散旧农会，建立新的农民协会，全国各地县农会的活动基本上终止。但也有些县的农会组织较为发达，如湖南的湘乡县，由于得到了地方势力的支持，县农会开展了一系列有影响的活动。在1913年湘乡县农会附设了蚕业传习所。1922年县议会拟订的《湘乡镇乡分农会暂行简章》。简章规定，镇乡农会的职能是"对农学有精细之研求，务有切要之改良，以灌输农民知识、增高农民地位，发达农民企图。"乡镇农会入会资格为，有农业学识者、有农业经验者、有耕地牧场原野山林等物权者，有经营农业及其副业者。四项之中，只要合其中一项就可入会。事实上，当时把持湘乡各级农会的都是一些乡绅和地主。农会组织一般不参与乡村政治活动，对乡村社会秩序并不产生影响。只是作一些农业技术知识的传播。在这些政府准许或抚持的以经济发展为目的农会组织之外，也有一些以政治为目的的农会组织，如1912年，湘乡沈伯玉组织提倡均产的"裕农会"，被湖南都督勒令取消。1913年，王志清在湘乡坳头组织宣传新三民主义的"农禾会"，也被政府取消 。　　

　　二、作为政权形式的农会　

　　大革命时期是中国农会组织大力发展的时期。这些由共产党领导的农会组织，是在国家权威发生危机的情况下，作为政权对立面的共产党及国民党，组织和发动的农村社会革命的一种政权形式。这就决定了这个时期的农会组织与旧农会有着本质性区别。　　

　　毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中，对大革命时期农民协会的宗旨和历史使命进行过恰当的论述。他指出，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标” 。这些农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯”。湖南省《湘乡县农民协会执行委员会和区农民协会委员长联席会议宣言》称：“今后，我们奋斗的唯一目标是铲除包揽词讼、把持乡政、武断乡曲、鱼肉人民、勾结军阀团防、组织暗杀队、侵吞地方公款、造谣污蔑、破坏党和政府以及工会农会、压迫农民的土豪劣绅”。1927年7月20日，中共中央发出了农字第9号通告更加明确指出："农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。因为农民协会，事实上不仅团结了一般农民，包括手工业者、小学教师和小商人；就是一部分脱离大地主影响、而对农会表同情之小地主，也已经联合在农民协会之内。所以农民协会在现时就是乡村中的贫苦农民和其他小资产阶级的革命的政治联盟、农民政权。这是农村政权的一个正确形式"。也就是说，在"一切权力归农会"的口号下，对传统乡村社会的政治关系进行了无情的冲击，彻底推翻地主阶级的政府，农民协会成为了新的政权形式。　

　　这个时期的农民协会，主要职能是：其一，掌握行政权。在行政决策权方面，按县和县以下采取了不同的策略。在县一级，农民协会组织与旧县政府分享政权，限制了县长的行政决策权，做到了“凡事取决于县长和革命民众团体的联合会议”，“警备队、警察、差役，一概敛迹，不敢下乡敲诈” 。在县以下，农民协会就利用掌握的区乡政权后，铲除吸食鸦片、赌博等各种恶习；开展筑路修桥、开荒造林；破除封建迷信，反对旧礼教，反对歧视妇女；大力兴办小学，普遍举办农民夜校等公益活动。其二，控制司法权，镇压敌对势力对农民运动的阻挠和破坏。1926年12月，湖南省颁布了《惩治贪官污吏土豪劣绅暂行条例》后，各地农民协会纷纷组织特别法庭惩治土豪劣绅。其三，建立农民的武装。在农民武装方面，地主阶级的武装常备队、团防局等被接收，由各级农协建立农民自卫军。其四，推翻族权和绅权。农民协会"推翻祠堂族长的族权和城隍土地菩萨的神权以至丈夫的男权"。"农会势盛地方，族长及祠款经管人不敢再压迫族下子孙，不敢再侵蚀祠款。坏的族长、经管，已被当作土豪劣绅打掉了。从前祠堂里'打屁股'、'沉潭'、'活埋'等残酷的肉刑和死刑，再也不敢拿出来了" 。许多祠堂也成为了农民协会办公场所。　　

　　由于农村协会对传统的乡村秩序进行了猛烈的冲击，因此，加剧了革命阵营的分化。代表地主利益的国民党右派对农民协会的行为极为不满，力求将农民协会纳入到传统之中。共产党中以陈独秀为代表的右倾机会主义，也希望通过规范农民协会的行动来换取与国民党的统一战线。因此，在中共中央政治局1926年12月汉口特别会议后，对湖南等地的农民运动进行了限制和打击，在客观上助长了地主、资产阶级和国民党右派的反革命气焰，"一些土豪劣绅、地主恶霸便对农民阶级进行报复；有的地方党组织对农会实行'洗会运动'，把一些革命的贫苦农民当作痞子从农会中清洗出去。衡山、湘乡等地的一些农会委员或委员长甚至被投进了监狱，以此来打击和压制各地的农民运动。" 农民协会也随着第一次大革命失败而失去了合法生存的空间。　

　　三、保甲组织附属的农会　

　　国民政府成立以后，在国统区的农会组织大体经历了两个阶段，即以1928年《农民协会组织条例》和1930年《农会法》为标志重建阶段，以1938年《各级农会调整办法》为标志的整顿阶段。　　

　　1928年7月国民党中央执行委员会议决并交国民政府公布施行了《农民协会组织条例》，但是，由于对大革命时期农民运动所造成的后果的担心，这一条例并没有得到落实，特别是象湖南这些农运的"重灾区"，没有开始农会的重建工作。1930年1月国民党中央民众训练部制定的《农民运动方案》中指出："以前本党的的同志，因为不太注意农民运动"，"可以说完全让共产党给包办了"，"所以才教共产党恣所欲为，把农民害得稀糟，使农民由怀疑革命而仇视革命，现在我们于民众新创之际，又来作农民运动，不免先与农民以惊惧的印象，所以农民动动的方法，应特别注意。不在打倒某土劣就算完事，尤在训练农民帮同国家作种种的建设，这便是最近作农民运动的一个最重要的信条"。 为此，国民政府在1930年12月制定颁布了《农会法》。这一法案较之1928年的《条例》有许多不同，这些改变实际上反映了国民政府对待农民组织的态度发生了根本性的变化。首先，《条例》将这些组织定为"农民协会"这与大革命时期相联系的名称，而农会法则定命为"农会"。其次，在会员资格方面，《条例》规定，凡从事农业劳动之农民即自耕农，半自耕农，佃农，农村中之手工业者，及在农村中为体力的劳动者，不分性别，年龄在16岁以上者，可为农民协会会员。而以重利盘剥农民之土豪劣绅；作帝国主义者工具之买办；吸食鸦片及嗜财博者不得为农民协会会员。在组织体制上也采用了大革命时期的许多做法， 《农会法》则规定，有农地者，耕作农地面积在十亩以上，或园地面积在三亩以上之佃农，中等以上学校毕业，习农业者，均需年满27岁者得为乡农会或市区农会之会员。但褫夺公权，尚未复权者；有反革命行为，经判决确定者；禁治产者不得为农会会员。可见，《农会法》已基本上将农会从农村劳动者为主体的组织改变为以农村有产阶级为主体的组织。再次，《条例》对农民协会的任务没有作出界定，而农会法则界定得非常明确，它规定，农会以发展农民经济，增进农民智识改善农民生活，而图农业之发达为宗旨。具体指导农民及协助政府或自治机关的事项是：土地水利之改良；种子肥料及农具之改良；森林之培植及保护；水旱虫灾之预防及救济；农业教育及农村教育之推进；公共图书室、阅览室之设置；公共娱乐之举办；生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡；治疗所、托儿所及养老救济事业之举办；粮食之储积及调济；荒土之开垦；其他关于农业之发达改良。 最后，在组织系统和组织程序等方面，《农会法》较之《条例》更为严格。如《条例》规定，组织区乡农会，须同一乡或区之农民45人以上连署，提出立案请求书，并附章程及职员履历，会员名册各二份，呈由当地党部认可，向当地官署请求立案。而《农会法》则要求，乡、市区农会之设立，应在该区域内，有会员资格者五十人以上之发起，及全体三分之一以上同意，才能报批。

《农会法》颁布实施后，各地开始在国民党控制下进行了农会的重建工作。据国家党中央民众训练部和社会部分别调查，1935年，全国有省农会2个（浙江、贵州），甲种市农会4个（南京、上海、广州、北平），县市农会692个，区农会3508个，乡农会28330个，基本会员3361420人。到1938年，国统区共有省农会2个，市农会4个，县市农会715个，区农会3391个，乡农会28064个，共有会员34681000人。与1935相比，县市区农会组织均有增加，乡农会组织却略有减少，而会员较1935年的基本会员却增加了10倍。湖南省在1935年共有县（市）农会有55个，区农会393个，乡农会为2533个，会员总数为468639，占全国的13.94%。

国民党进行农会组织的重建目的是“一方面提高其社会道德，增进其智识技能，促进其生产与生产额，以达到改善生计之目的；一方面健全其组织，对内则使其协助政府，实行本党之土地政策，并以全力肃清共产土匪，以求社会安宁，而促进地方自治；对外则提高其民族意识，启发其自卫能力，共救国家民族之危亡”。为此1933年7月，国民党第四届中央执行委员会第七十八次常务会议通了中央民众训练部制定的《农人运动指导纲领》纲领规定，农会以党部辅导农人，自行组织为原则；农会组织实行民主集权制；省市以下农会采系统组织，以乡农会或市区农会为其基本团体。采取先行组织基本团体为原则，基本团体组织完成后，经过相当时期之指导与考核，认为健全时，始得依法逐级合组上级农会。农会的核心职责就是"指导农人，改良农村组织，积极参加地方自治工作，并切实举办清乡保甲等"。

1938年国民党中央社会部制订的《各级农会调整办法》称"我国农民运动，自民国十六年以还，渐趋消沉，各级农会虽多依法组织，而实质极为空虚，工作几近废弛。际此抗战建国时期，本党负有领导农运之责，亟应唤起占全国人口百分八十以上农民之国家意识，使其组织臻于健全，积极从事抗战建国工作，实为当务之急" 。为了防止共产党对农会组织的利用，这个调整方法规定，“凡原有县以下之区农会，依法一律撤销”；“农会职员须以会员充任为原则，农业知识分子须立于协助农民改良技术推行合作之立场，参与农会工作，其不合于本条之规定者，应即改选”；“凡市、县以下之各级农会，须与壮丁训练工作及地方自卫组织取得密切联系”；国民党各省市党部“应分期派员视导，并考核其效能，报部备核”。 1939年国民党中央执行委员会社会部核准施行的《农会组织须知》规定，农会以发展经济，增进农民知识，改善农民生活而图农业之发达为宗旨。由国民党部辅导农民自行组织，禁止非现在从事农业者参加。随着抗日战争的发展，对于战区农会组织，国民党要求以策动自卫或游击队之组织为中心工作。到1943年国民政府修正公布了《农会法》。该法规定，农会以发展经济，增进农民知识，改善农民生活，而图农业大发达，并协助政府关于国防及生产等政令之实施为宗旨，具体职责与原《农会法》没有多大变化，主要还是些有关农村经济发展和社会公共事业的兴建等问题，但将完成政府机关之咨询及委托事项作为了一项任务 。在这一法令指导下，全国各地相继在乡镇一级建立了许多农会组织。只不过这些农会组织名义上以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活为宗旨，其实，已成为了农村少数上层人士的组织，是国民党同共产党争夺农民领导权的组织，“各级农会纯粹成为县政府执行征兵、派夫、农林、水利、生产等政令的工具” 。是农村基层政权的补充形式，对乡村社会秩序的重建的影响相当有限。

四、作为阶级专政工具的农会

解放后，农会组织发展也可以分为二个阶段。其一是土地改革时期作为合法执行机关的农会；其二是作为阶级斗争工具的贫下中农协会。

1950年6月，中央人民政府委员会通过并施行的《中华人民共和国土地改革法》。这一法案规定，"乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关"。 1950年7月，政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，再一次确定，农民协会是农民自愿结合的郡众组织，但同时规定"根据中华人民共和国的土地改革法，农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关"。其任务是，团结雇农、贫农、中农及农村中的一切反封建的分子，遵照人民政府的政策法令，有步骤地实行反封建的社会改革，保护农民利益；组织农民生产，举办农村合作社，发展农业和副业，改善农民生活；保障农民的政治和文化水平，参加人民民主政权的建设工作。通则规定，凡雇农、贫农、中农、农村手工业工人及农村中贫苦的革命知识分子，自愿入会者，得乡农村协会批准后，即可成为农民协会会员。凡被派到农村中从事农民运动的工作人员均得加入农民协会，加入时，须得当地农民大会或农民代表大会通过。在组织体制是乡（或相当于乡的行政村）农民协会为基层组织。乡以上组织区农民协会，县农民协会，专区农民协会及省（行署区）农民协会。各级农民协会行使权力的机关是各级农民代表大会，其职权是根据政府法令和上级农民协会指示及当地农民要求，决定农民运动的方针和计划，审查农民协会委员会的工作报告，选举农民协会委员会。乡农民代表大会的代表，由全乡农民直接选举之。没有加入农民协会的农民，经乡农民协会委员会之批准，亦得参加选举。县和区农民代表大会的代表，由乡农民大会或乡农民代表大会选举之。在农民代表大会闭会期间，农民协会会员会是农民协会行使权力的机关。农民协会经费的来源是会员的会费和人民政府的补助。农民协会会员每人每年缴纳会费一斤米。农民协会需用的房屋和设备由人民政府拔给之，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。根据这些法案规定，全国大多数地区都组建是农民协会这一组织。到了1953年春土地改革复查结束后，逐步组建村政权机构，原先的农会骨干，大多转为乡（村）干部。

这时的农民协会实际上起到了基层政权的作用，是土地改革的执行机构，是共产党团结、教育全体农民进行农村革命与生产建设的主力军。然而，国家权力对乡村社会的这种主导作用，在动员乡村力量组织“农民协会”时，并没有使之成为一股独立于国家行政控制之外的政治力量的意图。因此，随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。1953年春土地改革复查结束后，逐步组建乡村政权机构，各级农民协会的工作逐渐由乡村政权组织所取代，原先的农会骨干，大多转为乡（村）干部，1954年春，经过普选，建立乡人民代表大会，乡农民协会组织为乡人民代表大会所替代，乡以下的农会组织也由村政权所取代。

到了60年代，随着人民公社制度的推行，乡村社会的冲突也激烈起来。通过成立农民的阶级组织来进行政治动员又成为了当政者的策略。因此。1963年5月《中共中央关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》要求，重新组织阶级队伍，在农村开展社会主义教育运动，巩固集体经济，发展集体生产。各县开始建立贫下中农组织。全国农村就按些规定开始进行贫下中农协会筹备委员会，一般都在同年夏天召开了首届贫下中农代表会议，正式成立贫下中农协会，配备了专职干部，与县委办公室合署办公。接着各区、公社和大队都建立了相应的协会组织，生产队建立了贫协小组。1978年，十一届三中全会以后，各级贫协组织逐渐消失，到了1982年后，全国各地贫协组织基本上消失。

五、历史的启迪

第一，中国农民协会百年发展史，充分说明了在中国这样具有长期专制主义传统的国家，真正意义上的社会组织之产生和发展是十分困难的。无论是清皇朝、还是国民党和共产党都没有真正认识到建立农民协会对培育现代社会结构所具有的重要意义。

第二，由于共产党曾经将成立农会作为动员农民参加革命的工具，并运用农会组织进行了一系列的革命活动，所以，农会在许多中国人的心目中就仅仅是一个社会革命组织或准政权的权力组织或阶级专政的工具。事实上，在世界许多国家的农会实践中，农会是以保障农民利益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农林经济为宗旨的公益性社团组织。其政治功能主要是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织，它可以代表农民利益向政府施加压力而被称为压力团体，但绝不是旨在与政府对抗的革命组织，更不是一级政权机关。

第三，农民协会要成为真正意义上的农民组织，就一定要坚持“民间性”、“自治性”和“自愿性”。首先要坚持在制度上将农民协会与国家分离开来，要改变中国历史上将农民协会与国家政权或准政权组织等同起来的做法，要保持农民协会的民间性；其次，要坚持农民协会的自治性，要让它们能够独立地处理自己的事务；再次，要保证农民组织的自愿性，对于农民而言，他们组织和加入农民协会，不是一种法定的义务，而是一种法定的权利，一定要建立合理的退出机制。

参考文献：

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朱英：《转型时期的社会与国家》，华中师范大学出版社1997年版。

张厚安、白益华主编：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社1992年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

郑大年：《民国乡村建设运动》，社会科学文献出版社2000年版。

（载《福建师范大学》学报2003年第5期）