乡村建设运动对农村政治结构的影响

于建嵘：乡村建设运动对农村政治结构的影响

————对湖南省衡山县的实证研究

内容提要：本文通过对湖南省衡山县民国时期“乡村建设”实验的具体史料进行实证分析后认为：自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。

　　关键词：乡村建设 政治结构 乡镇行政官僚化

　　乡村建设运动是中国农村社会发展史上一次十分重要的社会运动。它是以20世纪初中国农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨，由知识精英推进的乡村社会改造运动。在这一运动中，由不同的理论流派组织进行的“乡村建设”实验活动，对乡村社会的政治、经济和文化的发展起到了一定的促进作用。本文将通过对湖南省衡山县“乡村建设”实验有关史料进行研究，来具体分析“乡村建设”运动对农村政治结构产生的影响。　　

　　（一）

        国家行政权力下沉到乡镇，乡镇行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力。　　

　　湖南省衡山县进行的“乡村建设”实验是根据“中华平民教育促进会”地方建设模式进行的。1936年，经国民政府批准，“中华平民教育促进会”推举该会重要人物彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到衡山后，即成立衡山县地方自治讲习所，召集衡山有志于乡村改革人员进行培训。促进会专员晏阳初、瞿菊农先后到衡山进行实验方案的设计并亲自主持了对实验人员的培训工作。从1937年到1939年共举办了三期培训班，培训了近二百多人。这些班讲授的课程主要有，户籍法要义，现行地方各项法令，地方财政学要义，自治纲要，现行地方自治法规，道路水利及土木行政，教育行政，劝业及公共营业，慈善行政。与此同时，促进会按照在定县进行地方建设经验和衡山的具体情况，设计了“裁局改科”的县政机构改革方案和“撤区并乡”的基层政权建设方案，将原来的55个区改为28个乡镇，并按照新的标准，特别是兴办学校的知识标准，将原来实行“地方自治”时的55个由本地居民选举的区长全部撤换了下来，全部改由县政府通过考试和培训的“自治人员”担任。这28个乡镇长，大都具有相当的文化水平，有的还是大学毕业生。他们被指派任职的乡镇，一般都不是本人的家乡。这些由县政府通过考试办法指派的乡镇长，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。这就改变了乡镇长这一职位的权力来源和承担权力责任的性质，即乡镇长由县政府委派使乡镇公所与县政府形成了事实上的行政隶属关系。　

　　但这一改革，并没有得到国民政府的法律认可。国民政府在1941年公布的《乡镇组织暂行条例》中规定，乡镇设乡镇公所，置乡镇长1人，受县政府之监督指挥，办理本乡镇自治事项，及执行县政府委办事项，置副乡镇长1―2人襄助之。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选举产生，任期二年，连选连任。它要求担任乡镇长、副乡镇长必须符合下列条件之一：经过自治训练及格者；普通考试及格者；曾任委任职以上者；师范学校或初级中学以上学校毕业者；曾办地方公益事业著有成绩者 。可在事实上，直至1949年解放，衡山县各地基本上没有进行过乡镇长选举，县长均以各种理由继续委任各地乡镇长。比如1949年7月1日衡山县县长向湖南省第二区行政督察专员兼保安司令就果山乡乡长改派一事呈文称：“本应遵守督导各镇乡民代表会依法选，惟时值非常，各镇乡情形又极复杂，然而选举不但有需时日，而且有碍政令推行，加以奉令等借军粮急如救火，则不容缓，用事制宜经遴派”。也就是说，在当时的情况下，各地基本上不具备乡镇长的选举的条件，乡镇长还只能由县政府指派。　　

　　特别是，随着国家职能的扩大，乡镇长在职权上也大大超越“地方自治”时期，这时各官僚化的乡镇长实行的是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”的“四位一体制”，其具体表现为：由乡镇长兼任中心学校校长、自卫大队队长、合作社联合社主任。这种体制极大地强化了县级政权的施政能力，使地方政府在教育、卫生和农业技术推广等方面均有较大的发展。在教育方面，1936年8月，衡山县政府考选小学教员600人，地方自治人员70人，并借县立中学进行短期训练。县政府发布文告，限令儿童入学，调整小学班级，设法改善办学设备。次年，制定《实施义务教育暂行办法》，选派教师100名，办41所小学作为示范。1938年，将原有公立小学及短期小学改为乡（镇）、保国民学校，全县在校小学生3.34万人，为1936年前1.46倍，从民众夜校毕业的学员累计达7万多人。1939年，完成了一保一所国民学校的设置。在卫生事业，1936年9月建立城区卫生院，次年3月，建立了湖南省最早的14个县卫生院之一，定为甲级院，后来还在在白果等乡镇设立卫生所 。在推广农业新技术方面，1936年建立衡山农事试验场，在县城对河火车站侧谭家湾设农事试验场，租用农田132.5亩。从“湘米改进会”引进“帽子头”水稻良种，推广103亩，还引进了棉、果木良种在衡山各地推广。　　

　　（二）　　

　　保甲体制发生变化，国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向。　　

　　第一，“保长”的“委派制”。　

　　在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了“保”这一层面，由于当时的“保长”也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求“保长”必须符合如下条件之一：师范学校、或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的“保长”基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命“保长”。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的“属地原则”，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立“保办公处”，各保办公处分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2～4名。当时衡山全县保长、副保长、干事共达1700多人。保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是“本地人”，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。　

　　衡山的这种“保长”任命制一直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。因此，衡山等地开始将保甲长的委派制改为选举制。当年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲，其中有80%在这一年召开了保民代表会议。根据当时法令规定，保民大会应由本保每户推出一人组织之，其职权主要有：决议本保保甲规约；决议本保与他保间的相互之公约；决议本保人工征募事项；决议保长交议及本保内公民五人以上提议事项；选举或罢免保长、副保长；选举或罢免乡镇民代表会代表；听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项等等。　

　　第二，“保”由无供给改为半供给制。　

　　白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”，而“乡镇人员为推行一切基干，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉。”因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元 。　

　　当时衡山的情况较为复杂。衡山县1943年制定的《保办公处暂行组织规程》规定，保办公处设保长兼民政干事1人；副保长兼交际员1人；经济干事兼户籍1人；校长兼文化干事1人（无给职）；保队付兼情报组长1人（保内甲长兼情报员）；保丁1人；情报传达兵1人。其中，每月薪食是，保长，二石五；副保长兼交际员二石五；经济干事兼户籍二石；校长兼文化（无给职）；保队付兼情报组长保内甲长兼情报员）二石；保丁一石五；情报传达兵一石五 。从县财政体制来看，此时的保务费用与乡镇行政费用放在一起的，称之为“自治费用”。也就是说，这些开支都是无论他们从那里收取的，都属于国家的财政开支了，也就是“皇粮”。而且保公所还有另一种收入的渠道，利用原来“保”有的公田。但无论那种情况，并不影响他们直接从农民手中收取各种摊派。　

　　第三，保甲的职责更加“国家化”。　　

　　到了40年代以后，特别是第二次国内革命战争期间，保甲的社区功能进一步弱化，筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。衡山县第7保在1946年召开了两次会议。一次是为筹备军粮，保民大会决定，“主席报告，本县驻军云集，军粮万急，本乡所令每保筹足以应日急。决议：成立临时军粮筹集委员会，由保内保长等7人组成；以属地粮亩计算每亩暂筹谷公斗壹斗；迷信公产全部扣留；军粮支付由保队公处通知筹保会照发，并须取得保长收据存查 。可是，不久军粮临时筹集委员会又决定，“本会原依本保第三次保民会议议案每亩粮暂认筹驻军粮市斗谷壹斗。兹以开支浩繁，入不够出，参照数保情形，”“每亩增筹军粮谷壹斗市” 。另一次是“召开征兵会议，仰各甲长届时参加，毋得籍故缺席和该甲二十足岁男子仰于开会日带处抽签（每甲筹措伙食费一千元人代为筹办伙食）并乡公所派员监签以维秩序合行令仰遵照为要” 。　　

　　第四，国民党加强了对保甲组织的控制。　

　　1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》 称：联保以户为单位，由各户户长联合甲内毗邻各户户长，或由各户户长联合乡镇内各户户长，至少五户，共具联保连坐切结。联保切结文内要有“同保各户，绝无作汉奸间谋盗匪，及扰乱地方等情事，并随时共负防范搜查之责” 。不仅如此，国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求，保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外，应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党；上级党政机关，对于保甲长之思想行动，应注意考查，如发现有错误者，应立予纠正或惩办 。国民党衡山组织根据这种精神，从1945年以后大力发展党员和三青团员，扩允组织，至1948年实行党团统一时，全县共有5500多国民党员，在全县共设了8个指导区，28个区党部，206个区分部，全县348个保1700多名执事人员（保长、副保长、干事）有70%的是国民党党员，其中，348名保长的95%以上是国民党党员，3417名甲长有国民党员1500多人为44% 。而此时的“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 。　

　　（三）　

　　传统绅权和族权发生了变化。其中，绅权出现了与基层政权合二为一的趋势，宗族组织则开始往经济合作组织方向发展。　

　　对于民国时期的绅权和绅士，目前理论界比较一致的看法是杜赞奇的观点，即地方军事化和现代国家政权的官僚化，来自外界的压力，迫使原来内生的保护型村庄领袖退出了领导地位，而一些恶霸、地痞具有明显暴力倾向的地方强人勾结外来的人员出任乡村领导，他们将大量的赋税以及摊派强加于农民身上，于是出现了政权内卷化问题。有学者用更形象的话语表述为，民国时，“绅士不愿意当保长，这份头衔便推到农民以及绅士和农民之间的人物身上，这些介于农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人。”而绅士为什么不愿意当保长呢？胡庆均在云南的调查结论是“这种职务与绅士的身份不合！” 。但是许多地方的实际情况远比这种说法复杂。这种复杂性，有两个方面，其一，保护型村庄领袖是否真的退出了领导地位，他们又到哪里去了？其二，到底是些什么人担任保长这一职务。

　　从表面上来看，民国以来的确存在地方绅士退出乡村社会的过程。但是，这种退出不是简单离开政治舞台，而是在谋求更高职位、更大范围的权力空间。事实上，自科举制废除之后，特别是随着回避制度也被“地方自治”所取代，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。以士绅为主体的地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了。直接参与地方政治，成为主流力量成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。这些主持一方县政的本地人，一方面扩充地方行政，并在地方自治的口号下，大量使用本地居民，为许多原在村庄主政的士绅进入地方行政打开了通道。大量的地方士绅进入到地方行政之后，对于本地方的事务并不是完全没有影响力了，而往往会利用自己掌握了的更大权力影响乡村社会，甚至会为自己在乡村社会寻找到代理人。地方士绅进入国家科层体制的这个过程，被有些研究者称之为地方权威的进入官制授权系统 。　　

　　地方士绅离开乡村社会后，的确有一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。但是，更多的情况则是，乡村政治与代表城市政治的县一级政治发生了更为密切的联系。特别是在乡村建设以后，代表政权系统的保甲体系开始往半行政化方向发展，更多的乡村知识分子开始关注这一与国家相联系的最低职位。具体来说，在实行乡村建设时期，乡镇长任命的保长，基本上都是地方有名的知识分子。由于当时的保长必须兼任国民中心小学的校长，所以要求也比较严格，其中对学历和学识的要求较高。这种资格的限制，一方面使那些所谓的“专爱打听是非脱离农作的闲人”和“做小本买卖的行脚商人”很难混入进“保”内担任主职，另一方面又为大批下乡的知识分子进入基层政权组织提供了一个合法的途径。也就是说，随着国家行政权力的下沉，地方组织的科层化，保长这个职位从“民”到“官”的转变，较能满足乡村知识精英进入主流社会的愿望。事实上，我们在一些历史档案中发现，在乡村建设后实行的保长选举中，有许多知识分子争夺保长这一职位的情况。　　

　　在绅权发生变化的同时，族权仍是乡村社会的基本权力之一，但宗族组织开始往经济合作组织方向发展。　　

　　国家行政权力的下沉，特别是乡镇行政官僚化和“保”的半行政化，对族权及宗族组织也是一个挑战。一方面家庭生产和生活在相对稳定的社会秩序中，得到了一定的发展，为族权的发展提供了基础性条件；另一方面，宗族组织的封闭性受到日益开放的社会环境的影响，其作用也受到国家权力的限制和制约。特别是在抗日战争后，衡山等地的宗族组织发展得很快。但是，由于社会日益开化，国家一系列法律法规的出台，极大地限制了“族规”和“家法”发挥作用的空间。比如，1934年续修的《衡山白果周氏六修族谱》中，不仅将国家许多现行法律，如民法和刑法的有关内容列入其族谱，而且向县政府申报了衡山白果周氏光齐堂族务会议议决通过复经族纲委员会审查的的十七条族规，以“钧府鉴核备案”“俾资遵守” 。　　

　　这个时期，宗族组织的另一个情况是值得注意的。这就是，宗族组织在功能上，有向经济合作组织发展的趋势。抗战以后，由于许多地方因战乱出现的人口和生产方面的问题，土地流转加剧。但在衡山等地习惯性的规定要求，族田一般不准外卖，所以当有族人要移居他乡时，就只能将土地转给本族的人。如果族人无能或不愿购买时，一般由宗族组织买下或代管。这样就使宗族组织掌握的经济资源增加，使它有能力为族人提供一些经济上的帮助。比如，当时衡山县各地带流行一种“义仓”，它由宗族组织掌握一定的粮食，由家族族长主持按一定的利息发给族人。与这种“义仓”性质相近的还有“族会”，即由本族的人按一定规则进行相互金融借贷，基本上是一种宗族的经济互助活动。在许多时候，族人向外借款，出面担保的基本上是宗族组织或者是族人。可见，这个时期，族权与宗族组织较为明显的特征是，由于国家的法律逐渐完善，那些以人身强制为内容的族规，基本上被废除了，宗族组织及族长们主要靠经济上的互助性或者代表着身份和血统的宗族祭祀来约束族众，发挥其作用。