户籍改革别止于政府报告

于建嵘：户籍改革别止于政府报告

前不久，于建嵘的新书《访法札记》由四川人民出版社出版，本书关注法国劳工群体特别是农民的利益表达机制及其对社会稳定的影响，着重记录法国如何应对现代化的挑战，实现社会有序稳定的一些做法。

其中，关于农民收入、土地流转、粮食安全以及新生代农民工问题的关注与思考，可为当下的中国提供借鉴与参照。就此，凤凰评论《高见》栏目专访于建嵘。

　　 访谈嘉宾：于建嵘 中国社会科学院农村发展研究所教授，社会问题研究中心主任。出版图书《访法札记》、《中国工人阶级状况：安源实录》、《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》等。

　　 凤凰评论《高见》栏目访谈员：张弘

　　 一.法国农民有丰富的利益表达渠道

　　 凤凰评论《高见》：《访法札记》前言中说到，法国构建和谐社会给你的启示主要有三点：一是培育社会自主的利益表达和矛盾化解机制;二是建立连接国家与社会、民众与政府之间的制度化利益表达渠道;三是重视普通劳动者群体和社会中下层权益。这三点，同样适合于中国吗?为什么?

　　 于建嵘：当然适用于中国。当前中国社会的群体性事件频发，底层群众社会抗争不断，很大程度因为我们缺乏有效的利益表达和矛盾化解机制。

　　 从政治体制的层面看，我们当前的制度设计缺乏民众的制度化的利益表达渠道，他们的权利受到侵犯，得不到制度化的救济途径，只能转而采取社会抗争的形式，甚至暴力化，演化为群体性事件。

　　 当前社会体制很大程度上是政治精英、经济精英和知识精英的联盟，普通工农群众长期以来被边缘化。所以我们要进行链接民众与政府之间制度化利益表达机制的改革，必须从观念上重视社会中下层的权益。

　　 凤凰评论《高见》：具体来说，你觉得该怎样构建这种底层群众的制度化的利益表达渠道?

　　 于建嵘：一是对目前农村乡镇管理体制进行改革，通过简化乡镇政府机构和分化其职能，建立具有经济、社会和文化功能的农会组织。二是农会组织应有农有、农治和农享的公益性社团法人，只有真正从事农业生产的农民才能成为农会的正式成员，并通过民主选举而管理农会。农民可以申请加入，也可以自由退出。三是按照属地主义原则，建立以乡镇、县和省及全国为基层组织的农会系统。乡镇农户为基层农会组织，在乡镇农会下根据情况，建立相应的农事小组。四是按照议行分立原则，建立由理事会、监事会和总干事及具体的职能部门组成、权责分明的农会治理结构。

　　 凤凰评论《高见》：《访法札记》给我印象最深的是，法国农民可以组建各种农会、农民工会，自由加入各类组织，由此解决自己在生活、农业生产、农产品销售，以及收入等各个环节的问题。在中国，农民还是处于完全分散的状况。两者之间的关键差别在哪里?中国农民如果要参与大农业，参与国际市场的农产品竞争，需要具备哪些条件?

　　 于建嵘：中国农民和法国农民不在一个发展水平上。法国农民是现代化农民，虽然我们国家的经济和科技发展水平都已步入现代化国家行列，但是我国农民距离现代化还有很大距离。

　　 这么说主要指两个方面，一是科技文化水平上，我国的农民整体科技文化水平还很低，难以满足现代农业大生产要求，农业技术还是依靠传统农技，农业生产的机械化和科技化水平比法国差很多;二是在农民的组织程度和利益维护方面，中国的农民组织化程度低，基本上处于原子化的状态。所以中国农民的绝对数量和占人口比例都比法国农民要高得多，但是中国这么庞大的农民群体却无法维护自己的利益，无法在国家现代化的进程中有力地表达自己的声音。

　　 中国农民要参与国家大市场的竞争，需要长期部署和积累，但是我们也可以有短期目标，不积跬步，无以至千里。

　　 短期内，可以在农业地区建立土地合作组织，农户自愿联合，扩大经营规模，这样既可以提高农业生产率，又可以把一部分农民从土地上解放出来。但之前我们已经提到，土地少农民多是我国的基本国情，因此，根本解决之道还是实现农民向市民转化，通过推进城市化，逐步减少农业劳动人口。

　　 从法国农业现代化的经验来看，当前我国农业现代化必须解决三个方面问题：第一是土地的规模经营;第二是农业生产的机械化;第三是促进农业专业化和商品化问题以及解决农业生产的社会化问题。为此就要完善农业科技的研究和推广体系，促进农业人才的综合发展。

　　 二.农业土地流转需公正独立司法体系保障

　　 凤凰评论《高见》：法国也经历了一个农民减少、向其他产业转移的过程。目前中国正在经历这一过程，农村开始搞土地流转。对照法国经验，中国有哪些问题是要特别注意的?

　　 于建嵘：我认为当前土地流转政策的大方向是对的，但是真正实施起来，还有三个方面的问题必须引起注意：

　　 首先是如何区分经营性建设用地与非经营性建设用地?这个标准由谁来制定，裁判区分的权限如何划分?这个关系重大，如果处理不好，很容易引起农村土地政策和市场的混乱;

　　 二是土地流转的收益如何分配的问题。这个收益分配的重点不仅是农民、政府占多少比例，更重要的是在农地收益分配的过程中实现规范化、公开化。否则建设用地入市很可能与之前土地出让金一样，成为引发腐败和政府与民众之间矛盾的漩涡。

　　 三是如何确定农村经营性建设用地的规划和执行问题。我认为对已纳入城区规划范围内的集体建设用地，应与国有土地一样，必须严格按照城区建设规划要求进行建设。对于没有纳入城区规划范围的集体建设用地，可以由乡镇政府在村民参与的基础上，提出建设规划，报县级规划部门批准。

　　 法国的经验非常值得我们注意的是，他们在土地流转的过程中始终都很重视农民的意见，保护农民的权益。我们土地流转如何将农民的意见吸纳进来，是我们当前应该考虑的重要问题。

　　 凤凰评论《高见》：法国成立全国土地整理与乡村建设公司联合会，通过友好协议和优先购买权，购买农民的土地，但整理好土地之后仍然卖给农民，一般情况下不得改变土地用途，公司对此没有决定权。用优先购买权获得的土地必须用于农业。这种经验，对于中国现在的土地问题，似乎不失为一个解决的借鉴和参考。你怎么看?

　　 于建嵘：法国这个制度在其乡村现代化过程中发挥了很大作用，又同时起到了抑制土地过度兼并，安置农村青年就业的作用。中国当前农村现代化面临的一个大问题就是分散的小农经营与规模化的现代农业生产之间的矛盾。同时，完全放开土地流转，又存在一个如何保证农业用地和抑制土地过度集中的问题。毕竟中国的基本国情是农村人多地少，过度的土地集中会带来城市化和就业的压力。

　　 土地整理与乡村建设公司联合会的做法，对于平衡保护农民的土地权益和国家基础设施现代化建设之间的张力，很有意义。公司为国家大型基础设施建设提供帮助，同时又使那些为了公共利益而失去土地的农民得到保障，这种做法是比较现实的平衡公共利益和私人利益的设计。但是这种制度的有效运行，有一个前提是中立公正的司法体系，因为乡村建设联合公司所享有的优先权等都需要司法做最后的保障。但是现在中国司法的地方化非常严重，农民的权益真正想要获得保护，无论怎样的土地制度内容，最后都离不开一个公正独立的司法系统。

　　 凤凰评论《高见》：在法国，市民到农村买房子居住很普遍，这部分人重视环保，甚至由此产生了环保和农业发展之间的矛盾。在中国，现行的政策不允许市民到农村购买农民的房子，有些官员称之为“逆城市化”，结果遭到很多人批评。你怎么看待这一现象?

　　 于建嵘：首先，我认为城市化是我国现代化进程的必然选择，但是城市化应当是随着社会的发展，农业人口自然转为城市人口而发展的，也就是民众自然选择的结果，我称这样的城市化模式为权利主导的城市化。但是我们当前中国许多地方的城市化，都是行政力量主导的结果。把市民到农村买房子批评为“逆城市化”就是这样一种城市化模式的典型思维。

　　 其次，市民到农村去买房子，是个人生活选择的自由，现行政策的规定其实是限制了公民选择的权利;市民到农村买房居住，也有利于农民从土地流转中获得收益。

　　 三.城乡二元结构早废除比晚废除好

　　 凤凰评论《高见》：法国农民享受到的权益和福利待遇是其社会的发展阶段和长期形成的，比如，从摇篮到坟墓几乎由政府全包。在目前的中国，要让中国的农民也享受到同样的待遇，就当前的社会发展阶段和经济、物质基础来说，具体应该分几步走?

　　 于建嵘：我们国家当前的经济实力和物质基础，已经能够承受给农民与城市居民同等的社会保障水平。对于中国农民的社会福利，我认为首先是改革当前对农村歧视性的社会保障政策，实现城乡社会保障均等化，破除城乡二元体制的藩篱。对于农村社会保障问题，改革开放多年来我们一直没有给予足够的重视，现在造成了很多问题。所以第一步是抓紧时间建立城乡均等的社会保障体系，使农民在医疗、教育、养老等方面能够有基本的保障;对于农村基本生活保障的问题，有一个问题需要格外注意，那就是现在庞大的留守人口，有必要对他们采取特别的政策设计来解决这部分人的基本生活保障。

　　 我们要实现一个机会平等的体制平台，让农民享有和市民一样的教育和就业机会，保障农民自身发展的平等机会。我们国家现在的体制和政策不是给农民优惠待遇和福利，很大程度上是排斥和压制农民的基本发展权利的。在解决了基本的社会保障之后，才能谈农民的福利待遇和权益问题。

　　 凤凰评论《高见》：你在书中提到，多位法国的社会学家和熟悉中国的学者，对于中国第二代农民工在城市受阻于户籍藩篱，无法享受到基本权利的现状忧心忡忡。目前，中国正在加快这方面的改革，但是，改革的步伐远远落后于民众的心理预期和利益诉求，这将导致怎样的后果?

　　 于建嵘：这次访问法国，法国学者对巴黎骚乱的解读引起我最多思考。这次骚乱中冲击警察的主体是青少年为主，他们跟随父母来到这片自由、富裕的土地上，但是由于各种原因，他们沦为社会的贫困群体，他们对社会的不满往往会借助一起小事件作为导火索而爆发出来，形成巨大的破坏力。

　　 由此我想到了中国的新生代农民工，他们也是随父母来到城市寻求另一片天地。据我在浙江、广东调查，经过近二十年的发展，这代农民工已成为农民工的主体部分，他们进入城市年龄更小，许多是十六岁到二十岁之间的年轻人;他们受到的教育程度更高，大部分是中学或中专毕业;对城市生活也更向往，更希望能留在城市，对个人权利也更关注。至于现在随父母在打工城市上学的这代孩子，很多对农村老家已经基本没有感觉，他们认为自己就是城里人。

　　 但是现实情况是，我们的政策根本就没有做好让这新生代农民工在城市里完全立足的准备，城乡二元结构看不到被废除的迹象，户籍制度改革喊了几十年到今天还没有一个明确的时间表。我们可以想象，在今后的十年或二十年内，这些新生代农民工群体，不能在城市里立足，青春不再而要面临被迫回到农村时，一旦他们感觉自己权利被侵犯、感觉实际生活与心里愿景相去甚远，他们会像他们的父母一代人那样甘于接受吗?他们的那种不公正感、被剥夺感将对未来的中国城市社会带来怎样的冲击?

　　 所以，城乡二元结构废除比不废除好，早废除比晚废除好;某些部门再也不能因为部门利益，而让户籍制度改革继续停留在专家的嘴上、政府工作报告的纸上，而是必须要有一个时间表来实实在在的将之付诸行动了。

　　 来源:凤凰评论

　　 作者:于建嵘，张弘/采