政府创新与国家治理现代化

俞可平：政府创新与国家治理现代化

编者按：6月26日上午，北京大学政府管理学院院长、中央编译局原副局长俞可平教授在深圳创新发展研究院智库报告厅发表了题为《政府创新与国家治理现代化》的演讲。本文根据俞可平教授演讲及问答整理，已经俞可平教授审定。

　　 我今天要讲的主题是“政府创新与国家治理现代化”，本来研究院希望我讲民主。之所以不讲民主，倒不是因为敏感，而是因为该讲的都讲了，没有新东西。但是，我并没有改变我对民主的基本看法，民主不但是个好东西，而且要继续往前推进。

　　 我一直认为中国的民主必须沿着三条道路往前推进：

　　 第一，以党内民主带动社会民主。中国共产党是执政党，党掌握核心的执政权力，必须以党内民主带动社会民主。这样民主才能有序发展。

　　 第二，以更少的竞争走向更多的竞争。市场经济是一个竞争经济，消费者接受了好的产品，经济就有了活力。干部选拔也一样需要适当的竞争，以便优中选优

　　 第三，要从基层民主一层层往上推进。

　　 我认为这三条路线图是中国民主政治成本最低收效最大的发展道路。

　　 我经常开玩笑讲，我以前像“教官”，更多是给官员讲课，主要讲现实问题。我现在是教授，回到大学跟学生讲，主要讲学术问题。我最近在大学里做过三场演讲，是纯学问的。第一场是政治学的公理，第二场是讲权威与权力的概念，第三场是上周在浙江大学的演讲，题目是“中国传统文化的现代转型”。

　　 所以我现在主要做“天国的学问”，即纯学问。今天算是破例了，讲一个很现实的问题：政府创新与国家治理现代化。

　　 我们先从第一个问题讲起：国家治理现代化的重大意义。

　　 中共十八届三中全会通过了全面深化改革的重要决定，公布了60项重大改革任务，具体的任务有320多项。并且成立了全面深化改革领导小组，习近平同志任组长，下面有六个专项改革小组，政治、经济、文化、社会、党的建设和纪律监察。所有这些改革任务有一个总目标，就是“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

　　 我自己一直是“治理”、“善治”和“治理现代化”的倡导者，对十八届三中全会把“推进国家治理现代化”当做全面深化改革的总目标，尤其高兴。我认为，这是一个具有重大战略意义的部署。这实际上提出了第五个现代化——政治现代化。政治现代化比起原来的工业、农业、国防、科技四个现代化来说，更深刻、更重要、更带有长远性。十八届三中全会通过的《决定》是有重大战略意义的，但全社会包括很多的领导干部都还认识不够。全面深化改革的总目标要牢牢坚持，并且努力通过具体的制度来实现、落实、推进。

　　 政府治理是整个国家治理现代化的关键。尽管“更少统治，更多治理”是人类政治发展的普遍趋势，但是到现在为止，政府还是最重要的公共权力，公共权力依然是决定国家政治事务最重要的手段。发达国家不例外，对于中国尤其如此。我有一句口号——“善政是善治的关键”，没有好的政府就没有好的治理。实现国家治理现代化的关键是政府自身的治理要现代化。然而，恰恰在这方面我们遇到的挑战、存在的问题还很多。 

　　 一、政府公信力流失

　　 大家都有感慨，现在人与人之间缺少了信任，坑蒙拐骗这么多，朋友、同事、上下级之间都不可信了。很多人都惊叹社会堕落，世风不古了。我认为最关键的原因就是政府公信力的流失，如果一旦觉得政府不可信了，这个社会就无法信任了。现在有些地方、有些部门，政府的公信力陷入了“塔西佗陷阱”。政府一旦公信力流失，社会诚信就会缺失，最后受伤害的是政府自己。我知道官员辛苦，起早摸黑，礼拜六保证不休息，礼拜天休息不保证，“5+2”、“白+黑”。官员的压力非常大，居然成为自杀率最高的群体之一。对那些自杀的官员，网民们还要说“查一下，有没有问题”。这种现象真的要深思啊！

　　 二、政府创新动力不足

　　 我主持中国地方政府创新奖16年，到了去年举办第8届，和前7届完全不同。过去地方政府非常踊跃地来申报，但是到了第8届倒过来了，不是大家踊跃申报，而是课题组一个个去求人家申报。只有广东和浙江两个省创新比较多，但是这两个省创新的动力比起以前也明显弱化了。从全国范围来讲，弱化就更明显。政府改革创新一旦动力不足，后果就很严重。中国社会就像一辆火车，火车头是政府，官员是驾驶员，动力不足了，列车前进就会变慢，甚至会停下来。那样，经济发展就会遇到困难，整个社会就缺少活力。

　　 三、行政成本过高

　　 最近公布了公务员数量只有700多万，但是事实上不包括合同制的政府雇员和事业单位人员，这些加在一起是个天文数字。我讲的行政成本不光是人头费，在转型时期，这么大一个国家，公务员数量多一点可以理解，关键是整个的行政成本太高。比如，现在的维稳，大多不是以疏为主，而是以堵为主，致使社会管理的成本巨大。

　　 四、形式主义泛滥

　　 “群众路线”首先反“四风”，形式主义、官僚主义要反，但是很多机关的形式主义怎么反而又回潮了呢？前段时间网上疯传江西一对新婚夫妇洞房抄党章，把一个很严肃的事变得很庸俗。后来人家说，抄党章算什么？还有人说每个党员必须做5万字笔记，而且要手写。我在中央机关待这么多年，从没有搞过这些形式。我们得反思：刚刚反过形式主义，怎么还有如此严重的形式主义？到底有没有找准原来产生形式主义的原因？十八大以后习近平同志抓得很准，要反形式主义，大家不能过一阵子就忘了。

　　 五、一把手权力集中

　　 通过反“四风”，官僚主义现象在从总体上有所限制和下降，但是一把手权力集中，至少有一些部门有一些地方比过去反而更严重。我到一些地方去调研，据说有书记召集干部开会几个小时，一看上厕所的人多了就不高兴。后来人家告诉我，现在开会都不敢喝茶，怕上厕所。还有一些一把手摆谱，每次开会所有干部到场以后，他最后才能到，不能任何一个人比他晚到，茶杯、笔记本都要让秘书放好。我们不是刚刚反过官僚主义吗？难道不包括一把手？

　　 六、政府管理出现低俗化倾向

　　 “国家治理现代化”的目标提得很好，但是现在有些方面正常化都算不上，甚至还出现了低俗化的倾向。我举个例子，中央限制官员公费出国，这很好。但一些地方，把官员出国的限制也用在学者身上，一年只能出国一次，一个国家只能呆5天。还有，中央的“八项规定”非常好，但有些地方把老干部和工人的正当福利也停发了。这些哪是国家治理的现代化，连正常化都谈不上。

　　 那么，如何推进政府创新？

　　 1.明确目标

　　 政府创新或者是政府治理现代化九个目标必须清楚：第一是民主；第二是法治；第三是责任；第四是服务；第五是优质; 第六是效益;第七是专业;第八是透明;第九是廉洁。

　　 政府创新在这些年有很多进步，在上述九个目标中，“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”、“效率政府”、“廉洁政府”、“透明政府”都明确提出来了，这些目标都很好。在这里我特别想强调另外两个目标，这两个目标现在还没有提出来，但是已经越来越重要。就是“优质政府”和“专业政府”。优质政府，就是政府的公共产品要高质量，特别是政策和制度产品。专业政府，就是政府官员要有专业知识，要区分政务官和事务官，前者是政治家，后者是技术官员。

　　 2.找准问题和根源

　　 上面所说的这些突出的问题，有五个方面的根源：一是有些领导思想僵化；二是是制度环境有待完善；三是顶层设计需要进一步的合理和科学；第四，地方的自主性和多样性没有得到充分的发挥；第五，许多官员的工作压力增大，而改革创新积极性下降。

　　 3.解放思想

　　 解放思想对中国太重要了，中国人特别强调“师出有名”，没有一个好的观念就不可能有改革创新的举措。改革开放取得很大成功，最重要的原因之一就是解放思想。解放思想是党和国家事业成功的一个法宝，这个法宝要坚持。我觉得只要符合“富强、民主、文明、和谐”四大目标和“党的领导、人民民主、依法治国”三者有机统一，所有的改革都可以试。在这方面应该说深圳树立了很好的榜样，我依然认为深圳还是一个解放思想、改革创新的前沿阵地，我特别希望深圳在解放思想方面依然能够引领其他的地方。

　　 4.完善制度环境

　　 制度环境可以塑造人的行为。制度的科学性、合理性、协调性和可持续性，是推进政府治理现代化的基本条件。国家治理现代化有五个基本标准，其中第一个就是制度化或者叫规范化。政府治理现代化首先要有一个科学的、合理的制度。

　　 5.增强政府创新的动力

　　 现在政府创新的动力从全国范围来讲明显弱化。政府没有创新动力，国家和社会的发展就没有活力。从我长期负责地方政府创新奖和社会创新奖的经验来看，有三点特别注意。首先，要合理地划定上级政府的权力边界，增大地方政府的自主性，为各级政府的治理创新提供一个基本的制度环境。其次，制定有效的考核奖励政策，积极鼓励创新行为，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性。第三，是建立容错机制。改革和创新一定会有风险，要降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者。

　　 6.革新政府治理技术

　　 我在讲国家治理现代化的时候，一般都会讲国家治理现代化要回答三个问题，谁治理？依靠什么治理？怎样治理？最后就是取得什么效果。跟前面这三个问题相对应的是治理的三个要素，治理主体，治理的体制和机制，最后是治理的工具。任何的治理，从国家治理，到一个小的单位，包括大学、公司、研究院的治理，都离不开这三个要素。制度制定的非常好，如果治理者的素质很差，没用。反过来讲，治理者素质很高，但是制度不好，好人都会变坏，也没用。现在有第三个要素了，在高科技的时代越来越重要，这就是治理的工具。

　　 政府治理的现代化离不开现代的技术工具，除了运用法律、行政的基本手段以外，应当善于运用市场工具、社会工具、舆论工具和网络工具。各级政府一定要简政放权，做到市场的归市场，社会的归社会，特别是要充分利用现代的信息技术和网络技术，增强政府的透明度、开放度，提高行政效率。现在有些技术大家都重视，特别是网络技术，但善用信息网络工具，我觉得还有很多需要改进的地方。

总而言之，政府创新是推进国家治理现代化的必经之路。只有沿着民主法治的轨道，才能正确地推进国家治理的现代化；没有高度发达的民主和治理，就不可能有社会的善治和国家治理的现代化，也不可能实现中华民族的伟大振兴。

　　 这就是我今天所讲内容，谢谢大家！

　　 提问环节

　　 主持人：张思平（深圳创新发展研究院理事长）

　　 谢谢俞教授给我们做了一个精彩的演讲，他对国家治理现代化、政府的治理、政府的创新，政府存在的问题，以及政府创新的几点意见，我觉得讲得非常好。俞教授的演讲验证了一句通俗的语言“当局者迷旁观者清”，我在政府工作三十年，大大小小做过不少领导，我都没有他理得那么清楚，俞教授理得这么清楚，非常精彩。我们利用下面的时间跟俞教授做一个交流。

　　 南方周末

　　 我们做财经报道中经常会接触到一些上市公司和现代企业里面的公司治理结构和企业治理结构，这一块也涉及到一个现代企业发展的创新过程，比如最近深圳万科的治理权的争斗就是一个很大的新闻。之前俞教授讲到国家治理体系和国家治理结构，我们觉得经济里面的公司治理结构和政治管理里面的国家治理结构和政府治理结构有什么关系？能不能说一下他们的相同和不同的地方？

　　 俞可平：

　　 你这个问题最好是让经济学家来回答，公司治理很专业，治理的理论和概念最初不是由政治学家和社会学家引进的，是经济学家引进的。“治理”出现的时候有五六种不同的翻译方法，但是在经济学领域里很早就把它翻译成“公司治理”，我们觉得这个应当是翻译得最好的。

　　 至于有哪些不同点和共同点，我觉得首先有三点共同的地方，无论公司治理或国家治理，都应当有三个核心要素。

　　 第一，治理主体的素质。在企业里面是管理层，特别是董事长、总经理的层面，这是决策层的素质。

　　 第二，治理现代化有一个基础是一样的，即标准化。企业治理里面标准化是很清楚的。现在反过来在国家治理和社会治理里面，标准化的概念几乎没有人提。事实上所有现代化的一个基础就是标准化。

　　 第三，治理一定要把事权划分清楚，谁的事、谁的权划分要清楚，如果企业的外部干预过多，没有独立的自主经营权，那肯定搞不好。政府的治理其实也是一样的，比方说上下级政府的权限在哪里要清楚。

　　 政府治理与市场治理属于不同的领域，两者有着千差万别，恕我不一一列举。　　 

　　 第一财经

　　 您刚才是破例从现实的角度讲了现实的问题，我们对您刚才说的思想史的问题很感兴趣，您能不能比较简单地说，如果从中西思想史对比的角度，为什么我们现在的政府治理会走到这样一种问题重重的局面？这个问题虽然很大，但是我觉得您肯定研究深厚，能给我们简单地分析一下。刚刚您说的十八届三中全会给我们提出来的改革三百多项，现在可能也是在进行，比如说财税体制改革，能不能梳理一下三百多项改革哪些是核心，要推进的时候有没有一个逻辑的顺序，我们应该去重点关注什么？

　　 俞可平：

　　 其实不能从思想史的角度回答我们现在改革面临的一些问题，但是从中国和世界其他一些国家，特别是发达国家，他们的政治发展史的角度上，反而可以给我们提供一些借鉴。

　　 首先我们还是要先肯定，改革开放以来在各个方面我们都取得了巨大的成就，不光是经济方面，大家公认我们成为世界第二大经济体，我始终认为中国整个的进步过程是一个整体性的，我们在国家治理方面也取得了许多的进步和成就。我讲的是整个改革开放，你们深圳是最有体会的。比方说我刚刚讲到的政府创新的九个目标，其中有六七个目标现在已经开始提出来做了，但是确实有很多的问题，尤其是在政府治理方面存在这些问题。我觉得有这样一些原因：

　　 第一，改革确实到了一个深水区，有一些问题不是说过去不存在，而是过去存在但不明显，现在一下就变得突出了，到了这个时候如果再不去改就会越积越多，积重难返。这些问题本来就不好解决。比如我刚刚讲到关于官员权力的制约，我们一直在强调权力制约，但是最关键是对一把手权力的制约，这方面恰恰很多的制度是缺失的。

　　 第二，一个巨大的社会转型当中矛盾比较多，影响社会稳定的因素也比较多，所以领导会担心，有些改革万一牵一发动全身，影响全社会的稳定怎么办？动态的维稳机制没有建立起来，就必然会有这种担心。所以要建立一个动态的稳定机制。

　　 第三，观念。尤其是在政府改革当中思想观念非常重要，我刚刚举了一些例子很典型。政府治理更多是工具理性，不同政治体制之间都有相互学习借鉴的经验。但我们习惯于从政治上考虑问题，把一些本来是工具性的治理，人为地赋予了政治价值的意义。　 

　　 深圳特区报

　　 很多年前俞老师讲“民主是个好东西”给我们普及了民主的知识，经过这么多年来，在您的常识的普及下，很多人对“民主”有了新的理解。我的问题是，自从您提出“民主是个好东西”以后，这么多年来民主的理论有没有什么新的突破？在我们国家民主的实践还遇到一些什么样的困惑，尤其是顶层设计和基层的民主探索如何结合？

　　 俞可平：

　　 很好的问题。我自己对于倡导民主治理从来没有改变过看法，但是我现在的研究重点不是民主和原来的政治改革了，是研究“天国的学问”。从整个中国的知识界来看，我们在民主理论方面应当是有许多新的进展和突破的，我们通过以下四个方面来反思民主，深化对民主的认识：从中国自己走过的政治道路上吸取了教训，从反思前苏联东欧的转型中深化了对民主的认识，从对发展中国家的民主转型中吸取教训，从西方发达国家目前面临的政治挑战中加深了对民主的认识。

　　 第一，中国以前在走向民主的目标上是有分歧的，大家为什么记住了我说的“民主是个好东西”这篇文章，因为当时有好多的争论和怀疑中国到底要不要走向民主。现在走向民主应该是共识了。第二，我们对中国怎么样走向民主，做出了很多有价值的选择或者是探索。民主不能照搬国外的，中国的民主会带有自己的特色。第三，对于民主优点和不足有了更清楚的认识，民主不是万能的，民主解决不了所有的问题，但它符合整个人类进步的方向，到现在为止，我们还没有找到比民主更好的制度。第四，民主一定要跟法治结合起来。如果没有法治这个柱子支撑，民主就会倒下。第五，中国的民主只能增量发展，不能搞休克疗法，要避免突变。增量不是渐进，到了某些关键点必须要突破，只有突破才能避免突变。　　 

　　 时代周报

　　 俞教授您好，我是学法律和经济双学位，所以我对这个交叉点比较感兴趣。您怎么看待经济基础决定上层建筑，现在中国经济换挡进入新常态，在经济换挡情况下，我们走向民主化和善治的过程，动力增强还是阻力增强。“L”形经济增长的前提下，对我们走向善治的过程有一个什么样的影响。还有我特别关心您本人，不知道您辞去中央编译局副局长之后的生活有什么样的一个变化？

　　 俞可平：

　　 我不是经济学家，但我们肯定很关注中国的经济，因为按照我们马克思主义观点，经济就是一个基础，具有决定性的意义。我刚刚讲了中国这么多问题，毕竟在中央相关部门工作，尽管我知道的问题比一般的学者或者是官员更多一些，但到现在为止我还是乐观的。很重要的一点是，我觉得只要经济不出大的问题，所有这些问题都能够慢慢解决，不会形成一个全面危机。

　　 我们把两个词区分开，一个是“执政危机”，一个是“治理危机”。 我认为现在没有执政危机。我们应当感谢邓小平，恰恰是改革开放三十多年深厚的积淀，才使得我们现在遇到一些困难能够坚持下来，能够在世界上有这么强大的地位。要感谢早些年的那些改革者们，为我们积累了这么好的基础。我相信我们中华民族、我们党有足够的智慧来处理目前遇到的这些困难。

　　 但是有一些局部的治理危机，这些治理危机如果不解决，可能形成执政危机。我刚刚讲到的社会公信力的问题、公平正义的问题、官民冲突的问题、环境污染的问题等，如果久而久之不解决，老百姓会越来越不满，那时候就会演变成执政危机。

　　 第二个问题，其他的官员辞职的问题，我不太了解。我自己的情况则很简单，就是喜欢做学问，也想做学问，国家也急需做基础理论研究的学者。所以我回归学者，做自己喜欢做的事，这就是我的“中国梦”。其他领导的辞职，我确实不敢评论。谢谢！　 

　　 听众

　　 俞教授身上存在了中国“公知”太多的期待，民主的确是个好东西。由党内民主向社会民主发展的路径到底可行吗？还是一个安慰剂和置换剂？我是深圳二十多年的市民，我感觉深圳的民主路径也是一种政府自弹自唱的表演罢了，基层民主没有感觉到。俞先生，那么多人对你充满期待，我们希望你继续做一些有创造性的、有颠覆性的研究可以吗？谢谢！

　　 俞可平：

　　 谢谢你对我的抬举，有的时候你是好心，但是结果并不一定真的好。比如你说的“公知”，在官方眼中这是一个负面的词。当然，你是好意。

　　 我始终认为假民主比不民主还不好，我所倡导的推进中国民主政治的三条路径，前提是真的要这么做，而不是空喊口号。要是真的沿着这三条路径切实推进，一定能够取得最大的成效。例如以党内民主带动社会民主，党掌握了一切核心的权力，党员内民主就是政治精英层的民主，由核心层向外扩展民主，与由基层向上推进民主，形成互补的双向推进民主格局。这肯定是成本最低、效益最高的途径，我认为这是可行的。但是如果没有相应的制度、政策，只停留在一个理论上当然无效。倡议是我的责任，但实际上怎么做，我就无能为力了。不能对我有这么高的要求，我只是一个教授。　　 

　　 人大代表

　　 去年李克强总理提出了政府要简政放权，俞教授从智库创新方面谈到了市场的要归市场，社会的要归社会，也谈到了简政放权的问题。去年底深圳创新发展研究院思平理事长也承担了我们深圳市政府的一个课题。当时有很多的人大代表很关注他们的研究成果，觉得做得非常好，这是完全可行的一个方案。今年深圳市两会的时候五百个代表当中有一百多个人大代表提出了有关深圳市人民政府要简政放权的建议或者附议，我也听到市领导不止一次地提到要简政放权，到现在为止是“只听楼梯响，不见人下楼”。一个社会其实有三个主要的力量在博弈，一是政府，二是市场配置，第三是社会自己。为什么政府不敢放权，他在担心一个事，这个权一放出去以后没有承接的一方，没有相应的权力进行社会有效治理的话，社会会混乱。

　　 您说的治理是从政府内部不断地完善自己，我们现在讲的三个力量，政府是非常强的，市场通过改革开放三十多年成长得比较好，但是我们最弱的就是社会自治。

　　 我今天的问题是，怎样把社会自治方面与政府创新空间结合好，让社会自治也成长起来。

俞可平：你的问题最后的落脚点落得很好，正好给我一个机会讲讲我的看法。我认为改革开放三十六、七年来，大家看到的是经济获得巨大的成就。但是作为一个学者来看，中国社会改革开放最深刻的变化，是社会发生结构性的变化。原来是政治、经济、社会高度一体化，现在开始分化，形成了三个相互独立的社会系统。

　　 原来我们只有一个以党政组织为基础、以政府党政官员为代表的国家系统、政治系统。90年代邓小平南巡讲话后，全面推进市场经济，第二个系统即以企业组织为基础、以企业家为代表的市场系统、经济系统出现了。到了90年代末特别是本世纪初，以民间组织为基础、以公民自己为代表的第三个系统出现了，这就是公民社会系统。现在“公民社会”一词变得敏感，其实它原来叫“市民社会”。最初来源于马克思主义的经典著作，中央编译局把它译成“市民社会”。后来，不少学者又觉得“市民社会”有点贬义，主张引入台湾的“民间社会”翻译。再后来，多数学者觉得民间组织也可以成为党和政府的左膀右臂，发挥推动社会进步的正面作用，便干脆把它译成完全褒义的“公民社会”。这样一来麻烦又来了，“公民社会”又有争议了。

　　 总之，现在我们的社会已经形成了三个子系统，怎么叫无所谓，事实就在那里。现在民政部正式统计批准备案的民间组织或是社会组织，大概有100万个，事实上我看到过一个非常权威的数据，应当有450万，因为很多社会组织和民间组织是不登记的。按照学者统计至少300万，一个学者说中国的民间组织有800万，这已经是非常大的一个系统。

　　 社会结构分化是一个进步，这三个系统是不同领域的。国家治理下面有三个子系统，政府治理、市场治理、社会治理，三个子系统有不同的规范，需要不同的法规。现在政府和市场的法规很多了，但规范社会生活的还很少。简政放权碰到很多的问题，很多到了下面雷声大雨点小，有的是相反往回收，什么原因呢？我觉得原因很多，有两个基本原因。

　　 第一就是相应的顶层设计和制度环境还没有形成或还不完善。但是还有一个原因。就是社会发育的程度不好，统治要越来越少、治理要越来越多。治理区别于统治的一个关键，是主体的多元化，社会组织是治理的重要主体。现在国家要放权，社会中就得有合格的组织接这个权，不能出现管理真空。然而，现在合格的、高素质的社会组织太少了。为什么少？是因为政府对社会组织或者民间组织过去长期是不信任的，生怕带来颜色革命。我一直倡导，既然有社会主义的市场经济，就应当有相应的社会主义公民社会，为什么不能培育我们自己的社会组织成为党的左膀右臂。

　　 社会组织可以成为党和政府的左膀右臂，这是肯定的。在这方面，前些年有很多的进步，特别是深圳做得很好，将社会组织培育起来了。简政放权深圳更有条件，因为这些年深圳社会组织的发育，我是全程目睹者，做得非常好。虽然，政府已经转变对社会组织的态度了，但是相应的制度环境不够完善。这个问题确实要引起高度地重视，我们一定要给社会组织一个有利的发展环境，培育并支持它们，让它们成为党和政府的合作伙伴，帮助我们一块来管理这个社会，这才叫社会治理。上周我在浙江的一个会议上就强调，社会自治越发达，社会治理现代化的程度就越高。