十八大之后的中国——改革关键期

俞可平：十八大之后的中国——改革关键期

　　十八大再次重申，我国将坚定不移地走改革开放以来逐渐形成的中国特色社会主义现代化之路，这是当代中国最重大的政治共识。如何把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，更快更好地将我国建设成一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国，是当前政府和社会广泛关注并热烈讨论的焦点话题。本刊就当前中国的全面改革和深化发展形势的有关问题专访了中共中央编译局副局长俞可平教授。

　　一、推动经济发展与实现社会公平同步

　　记者：经过三十多年的改革开放，我们在经济领域取得了举世瞩目的成就。但在经济发展的同时，社会领域也逐步暴露出若干深层次的问题，如公平正义的缺失，怎么认识和看待这些问题？

　　俞可平：邓小平开辟的改革道路，翻开了中国历史的新篇章，也创造了世界经济史的奇迹：改革开放30多年来，中国的年均GDP增长率超过9%，综合经济实力跃居世界第二。人民的生活水平迅速提高，中国开始进入中等收入国家的行列，到2020年全面建成小康社会的目标也指日可待。

　　俗话说，“天下没有免费的午餐”，中国也为自己的高速增长付出了高昂的代价，其中最重要的代价有两个。一是由收入差距拉大引发的社会不公平现象。以衡量收入差距的基尼系数为例，中国已经超过0.47，成为基尼系数偏高的国家之一。二是由资源浪费和环境污染引发的生态恶化。中国已经成为世界上最大的二氧化碳排放国和环境污染最严重的国家之一。显而易见，这两个代价对中国的未来发展都是生死攸关的：没有共同富裕和公平正义，就没有社会主义，也没有国家的长治久安；没有生态平衡和良好环境，就没有人民的美好生活，也没有国家的可持续发展。

　　记者：在当前经济高速发展的中国，由此引发的各类社会矛盾已较为突出，如何理解党在十八大报告中对经济发展与社会公平的战略考虑？

　　俞可平：如何处理经济发展与公平正义的关系便自然引起了人们的反思，许多争议开始产生：在改革开放30多年后，经济发展是否还应该继续成为国家的核心任务？发展到底是不是硬道理？效率与公平相比是不是处于优先的地位？如何缩小日益扩大的个人收入差距、东西部发展差距和城乡差距？中国会不会掉入“中等收入国家陷阱”？一些极端的观点也由此产生，少数人甚至开始怀疑改革开放和市场经济的合法性。

　　党中央没有回避这些问题，十八大政治报告从两个方面做出了回应。一是在理论上，正式确立了科学发展观的指导思想地位。科学发展观依然坚持以经济建设为中心，坚持发展是硬道理，以经济社会发展为第一要务，但它要求经济、政治、文化、社会和生态文明的协调发展和可持续发展。二是在实践上更加突出公平正义的价值目标。它强调必须坚持公平正义和共同富裕的基本要求，强调要建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系，营造公平的社会环境；调整收入分配格局，着力解决收入分配差距较大的问题。

　　不难发现，十八大为未来中国设定了一条理想的道路：既要保持经济发展，又要维护公平正义。

　　经济发展和公平正义都是我们追求的目标，两者都不可或缺。但在现实中，两者经常会形成一种张力，决策者必须根据实际情况，及时调节两者之间的张力，使之保持合适的平衡。过去30多年中我们奉行“效率优先，兼顾公平”的政策，天平倒向了经济发展。在接下去的改革中，我们应当把天平适当地倒向公平正义：“既要效率，更要公平”。市场经济产生效率，但不会自发导致公平。实现公平正义，必须依靠国家的制度性调节。

　　记者：从现实角度看，社会不公平特别是由收入分配格局引起的种种矛盾冲突，存在着不同的观点和争论，如何评价我们当前的收入分配制度？

　　俞可平：我自己内心是清楚的，如果要列出改革开放以来我国所面临的主要挑战，社会的不公正必是其中之一，而收入分配不公是导致社会不公的重要根源。袁隆平得到丰厚的奖金为何没人说不公平？甚至还有人觉得他应该得到更多，为什么？因为那是对他所做贡献的应有奖励。但刘志军相关案件就涉及资金20多个亿，还有买官卖官……这种不公平不公正，是影响老百姓对政府公信力的最主要因素，又恰恰是国家长治久安受到威胁的一个深层原因。社会的不公平体现在许多方面，但其中最深刻的不公平，是收入分配的不公平。物质基础和物质利益毕竟是决定性的。

　　我国的收入分配制度又有其历史阶段性。改革初期实行“效率优先、兼顾公平”的政策有其历史合理性，因为当时要打破 “一大二公”的绝对平均主义分配制度，激发人们的劳动积极性。事实证明，这个政策被证明是行之有效的。但我们的最终目标是实现共同富裕。当社会财富积累到一定程度时，必须及时调整收入分配政策，将社会公平放在更加突出的地位。中共十六大后，中央提出建立在“以人为本”和均衡发展基础上的“科学发展观”，屡次强调要更加注重社会公平，认为“推进社会公平正义就是政府的良心”。这是极为正确的战略决策，但我们还缺乏具体的对策与措施。

　　记者：公平正义是我们党一贯以来所追求并为之奋斗的政治目标，也是全体民众的社会理想，亦是当前中国发展面临的最主要挑战之一。怎样理解现代社会的公正概念？

　　俞可平：公正是一种基本政治价值，社会公正就是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。具体地说，公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。在当代，作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人之间的两极分化，维护妇女儿童、少数族群、穷人等弱势人群的基本权利。

　　当下的社会不公正体现在许多方面：比如，有钱人的孩子从上幼儿园到将来念大学，都可以享受优质的教育。再比如，有钱人可以享受高质量的体检，但穷人平时小病不舍得去看，结果酿成大病。又比如，有钱人住高档小区，拥有24小时监控、保安巡逻，穷人的住宅区，小偷小摸不断……我列举这些现象的目的，是指这些在老百姓心中就是社会的不公平，而且都跟收入分配有关。

　　记者：这些教育、医疗、住房、就业等民生等领域的不公正现象，在我们的日常生活中时有发生，您怎么看这些问题？

　　俞可平：我们做过不少调研，不公平是目前造成老百姓对政府不信任或者说信任度、满意度下降的主要原因。按照常理，应当是随着生活水平的日益提高老百姓对政府有更高的满意度。这些年来，政府着力于改善民生，其实就是在帮助那些最穷的人，事实上他们的生活条件也在改善。但是我们会发现，很多老百姓并没有因为其生活条件的改善而变得对政府更满意，相反，在某些方面，甚至是更不满意。

　　这方面的数据很多。不久前，我们请哈佛大学约翰·肯尼迪政府学院中国问题专家托尼·赛奇教授做了一次演讲，主题就是“中国公民对政府的态度”。根据国内合作单位所做的长期跟踪调查及相关数据，赛奇教授从三个层面考察了中国公民对政府的基本态度，即普通民众对各级政府的一般态度、对地方官员品质和能力的态度以及对政府提供公共物品的满意度。最后他发现，在过去的10多年中，老百姓对中央政府的满意度很高，而对地方政府的公信力和满意度则相对较低。而地方政府恰恰是直接面对老百姓的。

　　记者：相比部分老百姓对政府的不信任，政府官员也有自己的想法和意见，也觉得“冤”。政府和民众之间的曲解、误解，不仅影响到社会政策的执行，也影响到社会治理的绩效。信任是否已经成为官民互动中的重要前提？

　　俞可平：是的，有一次我到一个副省级城市去调研，一位领导对我表达了强烈的疑惑：“我们的不少干部从早上鸡叫一直干到晚上鬼叫，老百姓为什么还不满意？”这个问题确实需要我们认真思考。从政治学的角度讲，政府的公信力是执政合法性的基础。现在有一些地方和部门陷入了“塔西佗陷阱”（古罗马历史学家塔西佗说：当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策同样得罪人民），就是你做得再好，老百姓也不满。官员本应有好坏之分，而且我相信多数官员总是好的。可许多老百姓一提起“官”，就认定是“坏的”。比如对一些自杀的官员，按照中国传统，人死后也就不再争论善恶了，但现在老百姓看到有官员自杀，就认定其一定有问题，甚至幸灾乐祸，认为死得好。这种官民的对立是很少见的。

　　官民互不信任会直接影响国家的治理。官民互不信任，就难有政通人和的局面。记得我许多年前访问土耳其的一个重要城市时，第一次对一个国家的治理能力感到了失望。那一年，我在这个城市的街上走，看到街头都是坦克和荷枪实弹的军警，但照样一直有人来强拉我去买东西，你不想进去也得进去，然后强行要你买，实际上就是明着抢钱。我最后才明白这个国家的街头为何会有五步一岗的军警。我研究古往今来的政治制度，当时就有一种感觉：一个国家的治理状况到这个程度，这个国家的政府应该向老百姓检讨。这样的治理我们叫它“失效的治理”。我们党所做的一切，是为了国家的长治久安，对此必须有高度的警醒。

　　记者：在政府的日常治理中，有种观点认为是因为政府的群众工作没有做好，才导致政府的公信力下降，原因在于此吗？

　　俞可平：有一项调查发现：只有13%的老百姓认为是群众工作没做好是造成民众不满意的原因，有70%多的老百姓认为是社会的不公平导致了政府公信力的下降。其实，改革开放极大地改善了民生，即使最穷的人，其生活水平也大大提高了。他为什么还不满？他可能会这么想：“我吃好了、穿好了，但是你比我更好，而且你的‘更好’不是靠你的勤劳、聪明，而是靠你的权力、你的关系和歪门邪道。”换言之，他感觉到不公平。再加上现在的贪官一个接着一个被披露，涉案的人数和数额都很惊人。这事实上也是当下的一个困境：每披露一个贪官，可能给老百姓增加一分负面感觉。不披露，等网民们网上晒出来，也躲不过去，只有更加难堪。

　　记者：十八大报告再次强调，要加紧建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。这一点引发了国内外的关注与讨论，主要有两种观点：一种是对过去10年在社会公平保障方面的成就高度评价，另一种则认为应当有更多的突破。怎么看待当前的社会保障制度建设？

　　俞可平：这些年政府在保障社会公平方面做了大量的改革创新，取得了不少历史性的成就。这对于实现社会的公平正义意义极其重大，人民群众也充分肯定。例如，现在如果你到农村去，许多农民都觉得党和政府好，为什么？农业税免了，60岁以后每个月还有一定数量的退休金，若加入“新农合”，看病还能报销相当的费用……老百姓对党和政府是感恩戴德的。但年轻人和知识分子可能会从另外的角度看问题，他们不是纵向跟过去比，而是横向跟西方发达国家比较。他们觉得这些在西方发达国家早已普及，我们应该做得更好。农民是纵向比较，过去没有现在有了，就是进步。两者看问题的角度是不一样的。我认为对过去10年我们在改善民生，特别是建立完善社会保障体系方面所做的巨大成就应当给予高度评价，但要清楚地看到这方面存在的差距，进一步推出更多的突破性改革举措。

　　记者：针对党员干部腐败问题，十八大报告指出，腐败问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至会出现亡党亡国执政危机。怎样认识我党对“执政危机”的深刻理解？

　　俞可平：治理危机不同于执政危机。我倒不认为我们党现在有执政危机，但我们存在高度的治理风险，在一些局部甚至可以说已经出现治理危机。说到底，党治理这个国家，应当让老百姓觉得很安全和幸福，我们在这方面的治理现在存在高度风险。如果不采取有效措施降低国家和社会的治理风险，就极有可能导致国家的治理危机，而倘若治理危机得不到及时缓解和解决，那就极有可能导致执政危机。

　　具体而言，腐败问题是治理问题，但如果严重的腐败问题久治不愈，就会引发民众对执政党的普遍不信任，从而导致执政危机。因此，说腐败问题解决不好，会威胁党的执政地位，直至亡党，一点也不夸张。

　　之前在一次多个部委联合召开的诚信论坛上，我做了一个“政无信不立”的主题演讲。古人讲“民无信不立，国无信不立”，其实还可以加上一句：“政无信不立”。之前我们一直认为老百姓对政府缺乏信任是因为群众工作没做好，我们也一直呼吁要密切干群关系，主张干部下基层访贫问苦、送温暖……这些做法会有些好处。

　　记者：关于官员的贪污腐败，很多老百姓都有一个疑惑：当前查出来的很多贪官，在任期内其待遇、福利已经很好，可是他们为什么还如此贪婪，是反腐制度的缺失还是其他方面存在漏洞？

　　俞可平：经常会听到人们问这样的问题：贪官要这么多钱干什么？因为我们的官员待遇已经够好了。拥有权力的贪官通常也有很好的住房，有稳定收入，有公车，有很好的医疗待遇。人们确实不太明白，许多身居要职的官员为何还如此贪婪？我从来不认为我们中国人天性好贪。今年新加坡新任驻华大使与我座谈，他说新加坡没有一个部长有公车。不但如此，部长们也通常不开豪车上班，家里再有钱也不敢开豪车。理由有两个：一是不助长奢侈风，二是环保的考虑。大家都是华人，新加坡能做到，我们当然应该能做到。

　　我们做过一些调查：贪官要这么多钱干什么？我们发现，主要有三个原因：一是留给孩子，如把子女送到国外；二是给情人、二奶；第三种情况是抠门的“葛朗台”，就是喜欢钱，看到存款的数字涨了就开心，不过这是极少数。

　　我认为现在最危险的还不仅仅是贪钱的腐败，我更担心的是官员的特权。因为一旦承认特权，就意味着它是合法的，由特权导致的腐败是不被追究责任的，特权是一种制度性的腐败。比如，官员在住房、医疗、退休方面的过分福利，单位集体公款支付的礼券礼品，数额巨大的“三公”消费，干部转任国企高管后的巨额收入，等等。我认为特权是威胁老百姓对政府信任度的一个重要原因。当然，这些年政府对这方面限制得越来越严格，比如北京对特权车的整治等等，在某些方面，我们看到情况正在往好的方向发展。

　　记者：近年来上访问题尤其令社会各界关注。长期以来我们以堵和压作为维稳的主要手段，但问题却没有得到根本解决，根本解决之道究竟在哪里？

　　俞可平：如果还用传统的方式，以堵和压为主，问题只会越积越多，付出的维稳代价也会越来越大。我一直呼吁，我们一定要努力从传统以“堵”为主的静态稳定，转向以“疏”为主的“动态稳定”。只有动态稳定，才能实现真正的长治久安。而动态稳定只能通过民主法治的方式，中华民族的振兴也只能依靠民主法治。

　　记者：与社会公平密切相关的是，最近社会流行一个词——“幸福”，也引起很多争论。如何才能算“幸福”？

　　俞可平：我认为，评价幸福，要始终坚持“人民说了算”，不能“被幸福”。“幸福”的基本前提有两个：一是健康，二是安全。如果这两个前提不成立，再有钱再有权也不会幸福。试想，健康没有了，人会生不如死；安全没有了，会整天提心吊胆。然而，健康主要靠自己，安全则要靠国家。

　　记者：幸福不仅与公平有关，而且与所处的生态环境也有密切关系。由资源浪费与环境污染所引发的生态恶化，进一步说明了我国经济增长与生态平衡矛盾日益突出。十八大报告对生态文明建设的认识提到新的高度，如何解决经济增长与生态失衡的矛盾？

　　俞可平：这就是我要说的第二个方面。一方面，作为发展中国家，中国必须继续把发展当做首要任务。尽管发展不等于简单的经济增长，但发展又必须以经济增长为基础。另一方面，中国的经济要可持续发展，又必须节约资源、保护环境。这两个方面之间的张力，引发了人们的一系列疑惑：过去30多年的高速经济增长是否值得？这种高速的经济发展可否持续？生态破坏和环境恶化的代价能否承受？经济增长方式能否转变，如何转变？

　　对未来的中国而言，我们应当采取一条什么样的经济发展战略，“发展优先”还是“环保优先”，或者说“边环保，边发展”？

　　针对这些问题，中共十八大提出了两个方面的对策。一是通过深化经济体制改革转变经济增长方式。强调要实施创新驱动发展战略，推进经济结构的战略性调整，把扩大国内需求作为战略基点，优化产业结构，发展现代服务业和战略性新兴产业，提高开放型经济水平。二是大力推进生态文明建设。十八大明确提出了要“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。十八大报告还特别强调要加强生态文明的制度建设，加强对生态环境的监管，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立相应的目标体系、考核办法和奖惩机制。既要保持经济的高速增长，又要保护生态环境，这几乎像“鱼和熊掌兼得”一样困难。作为后发国家的中国，绝不能再重蹈早期工业化国家的覆辙。在生态环境保护问题上，我们绝不能“摸着石头过河”。在过去30年中，如果我们还有过“先发展”还是“先环保”，或“边发展、边环保”的争论和彷徨，那么，在未来的发展中，我们必须毫不犹豫地坚持“先保护、后发展”的基本原则。否则，我们不仅将愧对子孙后代，而且发展本身也将不可持续。　　

　　二、民主政治建设与维护社会稳定并重　　

　　记者：社会稳定在我国的现代化发展过程中发挥着重要作用，民主政治是现代社会追求的重要目标。在当前改革发展的关键阶段，如何把握和处理好社会稳定与民主发展之间的关系？

　　俞可平：社会稳定是国家治理的基本目标之一，它是经济发展和人民幸福的前提条件。没有稳定的社会环境，不可能有经济的高速增长和人民的安居乐业。改革开放以来，中国经历了如此深刻而重大的历史性转型，仍能保持社会政治的稳定，这是非常了不起的国家治理成就。在很大程度上，这得益于邓小平制定的“稳定压倒一切”原则。稳定带来了经济的繁荣和发展，经济的繁荣和发展又催生了人们对自由、公平、尊严、参与的新需求。要满足公民日益增长的政治需求，遏制官员的腐败和特权，就必须进行政治体制的改革，实质性地推进民主法治。否则，经济发展和繁荣不但不会带来公民对政府的更大满意，反而会减少公民对政府的信任。政治体制改革，归根结底是推进民主和法治：扩大公民对政治生活的参与，让人民享有更多的权力和权利；让法律成为最高的权威，依法对官员的权力和特权进行限制。这是对社会重大利益格局的调整，这种调整不仅会遭到既得利益者的竭力抵制，而且可能导致社会秩序的失控。这样，社会稳定与政治民主之间便形成了巨大的张力。

　　民主化过程最大的威胁是社会的不稳定，对于转型时期的中国来说尤其如此。中国的所有改革必须维持社会安定，这就是我为什么说“‘稳定压倒一切’有其合理基础”。但是，在社会主义市场经济和民主政治条件下，我们所要达到的不再是一种“传统的稳定”，而是“现代的稳定”。传统的稳定是“以堵为主”的静态稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。与此不同，现代的政治稳定则是“以疏为主”的动态稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。

　　以公民对某些官员或某个政府行为的不满为例，我们可以有两种处理办法：一种是通过各种手段禁止公民表达其对某些官员或某个政府机关的不满，用强制的方式来维持现存的政治平衡。另一种是让公民通过合适的渠道表达其不满，然后根据公民的不满和政治生活中新出现的问题及时调整官民关系，用新的政治平衡去替代旧的平衡。前一种方式就是我们所说的传统的静态稳定，后一种方式便是现代的动态稳定。动态稳定的实质，是用新的平衡代替旧的平衡，它绝不是像“文革”时期那样的无序状态，而是使秩序由静止的状态变为一种过程的状态，真正达到中共十五大报告中所指出的“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”。

　　记者：作为一种探索性思路和方式，“增量民主”在实现中国的政治稳定和民主发展中能发挥怎样的作用？

　　俞可平：“增量民主”就是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治权益。所谓“增量”，是相对于“存量”来说的。民主中的“存量”是指已经取得的政治民主的成就和经验。因此，“增量”就是新增的政治权益。根据增量民主的思路，所有政治改革都必须在不损害公民已有合法权益的前提下，尽可能地增加原来所没有的政治利益。通过逐渐放大新增的利益，使得人民群众实实在在地感受到政治改革的好处。简而言之，增量民主期望通过持续不断的政治改革，达到政治生活中的“帕累托最优”，即最大限度地增大人民群众的政治权益。

　　中国的“增量民主”就是在中国目前特定的条件下，以现实的政治手段达到理想之政治目标的一种政治选择，其重点在于确保民主进程中的“帕累托最优”，其目标是通过一系列的制度创新来持续地推进中国的民主进程，最终实现善治的政治理想。建国以来，尤其是改革开放30多年来，中国民主发展已积累了可观的存量，其主要内容可归纳为以下三个方面：第一是基本民主制度的确立，包括人民代表大会制度、政治协商制度、党内民主制度、基层民主制度和民族区域自治制度；第二是民主政治的进展，特别是在公民社会、基层选举、居民自治、依法治国、权力监督、政府决策、政务公开、公共服务等方面所取得的成就；第三是以自由、平等、公正、人权、法治等为核心理念的新型政治文化的形成。

　　记者：也有观点认为：现在一些改革久推不动，一个重要原因是改革只针对“增量改革”对象，而不触及既得利益群体，如果回避“存量改革”对象，不打破原有利益格局，就难以取得改革的突破。“存量改革”与“增量改革”之间是否界限分明？

　　俞可平：我的意思并不是不要进行“存量改革”。其一，就整个社会整体的改革战略而言，我们还应当将增量改革作为重点。毕竟我们还是发展中的国家，从整个国家来说，压倒一切的还是通过经济发展增加国家的物质基础。我们总是说，我们现在是世界老二，但那只是就经济总量而言的。一人均下来，我们跟发达国家的差距不是一点点。所以，我觉得十八大继续把经济发展当作最根本的任务，是有战略远见的。其二，在政治领域进行增量改革，并不意味着不触及经济领域中的利益存量，相反，这必然要触及经济领域的存量。也正因为我们在经济领域积累了可观的存量，才使得政治领域的增量改革成为可能。其三，我再三重申，增量改革只是不要突变，那个代价太大，对广大人民群众而言，社会政治的突变绝不是一件好事。但增量改革必须要有突破，突破其实很大程度上就是进行存量改革，是对既得利益格局的突破。

　　记者：“增量改革”与过去学界提出的“渐进变革”在形式上具有相似性，较容易混淆，如何区分两者的差异？

　　俞可平：这是两种不同的政治民主化路径。“渐进民主”是一个时间性和过程性的概念，而“增量民主”是一个空间性和后果性的概念。具体而言，“渐进民主”是指在时间上逐渐推进，在层次上逐渐递延，在实现方式上反对任何激进式的改革。“增量民主”着眼于民主的后果，它强调社会政治利益总量的增加。

　　从程序上来说，“渐进民主”强调过程的渐进性，但在推动民主进程的方式、方向、层次等方面缺乏明确的程序性策略。因此，从哪里入手，向哪里推进，在“渐进民主”中并无内在的规定。“增量民主”则明确地提出了推进中国民主进程的重点步骤，以及推进中国民主治理的合理路径。它主张优先发展党内民主和基层民主，以此带动社会民主和高层民主。党内民主意味着民主从权力核心向外延的扩展；基层民主意味着民主从下层向高层的演进。根据“增量民主”的逻辑，中国既要适时进行突破性的政治改革，又要维护社会政治的稳定有序，从而增大公民的权益。

　　从方式上来说，“增量民主”强调“点”和“面”的同时突破，强调“以点带面”的制度创新，试图通过政府创新所新增的政治利益，来确保改革过程中的“帕累托最优”。而渐进改革则主要关注“点”的改革，很少涉及“面”的突破。因此，“增量民主”除了强调“以点带面”的试点改革外，还特别强调地方的政治改革，竭力倡导扩大地方改革的空间，增大地方的改革自主性，呼吁中央政府要善于将地方的先进改革实践上升为国家的正式制度，从而及时地在更大的范围内加以推广。

　　记者：在理论上，“以最小的政治成本取得最大的政治效益”为标准发展“增量民主”进行“增量改革”，是较为理想的变革模式。就当前国情而言，其实践层面的切入点和突破口在哪里？

　　俞可平：有一点要明确的，中国的政治发展的根本目标是保障人民当家作主，实现高度的人民民主。政治发展要突破而不是突变。我们要的是一种对于社会进步和公共利益而言具有正当性并为绝大多数公民自觉认同的新的“增量”。就目前而言，深化党内民主和基层民主应该成为我国政治体制改革的重点突破口。民主与法治是一个硬币的两面，不能割裂开来。以党内民主带动人民民主，用依法治党带动依法治国，是代价最小而收益最大的政治发展路径。

　　记者：当前我国的民主发展呈现丰富、生动的图景，中国特色的社会主义民主涵盖了基层民主、党内民主等多种民主形态，十八大强调要进一步扩大和增强党内民主。如何认识党内民主所具有独特的地位？

　　俞可平：党内民主带动人民民主的过程，是民主从权力核心向外围扩展的过程。中国共产党是中国唯一的执政党，掌握着国家的核心权力，不仅是实现中国现代化的核心力量，也是推进中国民主化的核心力量。按照增量民主的逻辑，中国的民主政治不仅不能离开中国共产党，而且在很大程度上取决于中国共产党自身的民主化，特别是中共从革命党转变成执政党的进程。

　　作为一个8000多万人的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。从中国的实际情况看，市场经济是党组织和政府引入的，公民社会是党组织和政府引导的，基层民主是党组织和政府倡导的，法治进程是党组织和政府推动的。同样，中国共产党也应是中国的民主进程的主要推动者，以党内民主带动人民民主，是中国民主治理的现实途径。在全球化和现代化的新历史条件下，从某种意义上说，中国共产党的先进性将在相当程度上取决于其推动中国民主化的实际进程。但是，同时必须清醒地看到，“以党内民主带动人民民主”，这一命题本身就意味着，党内民主不是中国民主政治的根本目标，人民民主才是最终目标。

　　记者：“基层民主”也是现阶段我国社会主义民主政治的一个重要方面，基层民主能否成为我国政治社会改革的一个突破口？

　　俞可平：中国现阶段一些重大的民主改革将通过基层的试验逐步向上推进。改革开放以来，基层民主一直是中国民主政治建设的重中之重。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会，都没有例外地强调基层民主的重要性。基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层民主，从基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。中国的基层政权包括县市、乡镇和村落社区三个层面。中国基层民主的突破始于村民自治和社区自治，经过近30年的发展，基层民主的重心应当逐渐从村落社区转向乡镇和县市。扩大县乡领导人公推直选的范围、增加公民直接参与的渠道、推进基层社会自治、转变城乡治理结构和治理方式，都应当是基层民主治理改革的重点内容。

　　我一直认为，新中国第三个30年的改革重点，将逐渐从经济领域转向社会政治领域。随着改革重心的逐渐转移，改革的难度也将显著增大。政改的机遇期，也是科学发展的机遇期，理由有三：

　　第一，中国的经济发展和现代化建设已经进入到一个新的阶段，原有的一些体制机制已经不适应科学发展的需要，上层建筑必须作相应的改革。正如十八大报告所说的，必须坚决破除一切阻碍科学发展的体制和机制。

　　第二，中国正处在全面建成小康社会的决定性阶段，小康社会是一个包含物质文明、政治文明、精神文明和生态文明等要素的综合性概念，除了人民群众物质生活水平的明显提高，民主法治的进步也同样不可缺少。

　　第三，中国已经处在现代化过程中一个利益急速分化、利益矛盾迸发的特殊时期。一方面要努力扩大公民的参与，一方面又必须维护社会稳定。两者之间存在一种巨大的张力，对政府形成了严重的压力。只有通过深化政治改革，提高党和政府的执政能力，变“以堵为主”的静态稳定为“以疏为主”的动态稳定，才能从根本上缓解这种压力。

　　如果我们不善于抓住这个极其重要的战略机遇期，按照科学发展观的要求大胆而果断地推进政治改革，各种矛盾和问题将日益积压，执政成本将越来越难以承受，政府的公信力将急速流失，甚至经济改革的成果也可能会得而复失。

　　记者：目前关于社会稳定与政治民主的关系存在不同的观点，如何理解十八大对社会稳定与政治民主的论述？

　　俞可平：在社会稳定和政治民主这一巨大的张力面前，不同立场和观点的人们便产生不同的稳定观和民主观。一些人坚持稳定压倒一切，一些人认为权利压倒一切；一些人主张坚定不移推进民主法治，一些人则想方设法抵制民主法治；一些人主张以发展民主来实现国家的安定，一些人则威胁说民主化必将破坏社会的稳定；一些人认为民主与民生不可分离，一些人则将民主与民生截然分开；一些人认为中国既要推进民主又要实现法治，一些人则认为民主与法治是两回事，中国目前只要法治而不要民主。于是，维稳与维权、民主与民生、民主与法治、腐败与特权等问题，成为当代中国争议最热烈的政治话题。

　　对于迅速转型中的中国来说，社会的稳定依然是发展和进步的前提。然而，在现代民主政治条件下，我们需要的不再是以堵为主的静态稳定，而应该是以疏为主的动态稳定。十八大报告提出了“动态管理”的概念，表明了动态稳定观逐渐取代长期以来的静态稳定观。相对于社会稳定而言，中共十八大更强调民主法治建设。从十八大报告中可以看出，坚持人民主体地位，保证人民当家作主，发展人民民主，是中国政治发展的根本目标；民主、自由、平等、公正、法治，是国家的核心政治价值；扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，是发展社会主义政治文明的两个基本内容；党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，是中国特色社会主义政治发展的理想道路；以党内民主带动人民民主，是推进中国民主政治的现实途径。

　　政治的进步是最深刻的社会进步，它用制度的形式将人类取得的文明成果固定下来，从制度上来保证公共利益的最大化。既要维护社会稳定，又要推进民主政治，这可能是未来中国将要面临的最严重挑战。成功应对这个挑战，需要极大的政治智慧。政治体制改革无疑具有风险，但惟有深化改革才能规避重大风险，唯有政治改革的突破，才能避免政治发展的突变。中共是中国唯一的执政党，执掌着国家的核心政治权力；中共又是一个拥有8200多万党员的先锋队组织，囊括了广泛的社会精英，党自身的改革是中国所有改革的关键，在政治体制改革领域尤其如此。中共本身能否成功地从革命党转向执政党，真正实现民主执政、依法执政、科学执政，是深化政治体制改革的关键。在政治体制改革中，党和国家领导制度的改革具有压倒性的意义。对于中国而言，以党内民主带动人民民主，以依法治党带动依法治国，是成本最小而成效最大的政治发展途径。　　

　　三、个人权利与公共利益相互协调　　

　　记者：当今中国社会的发展过程中，越来越强调个人权利，可以看作社会的一种进步吗？

　　俞可平：发展经济、保护环境、维持稳定、推进民主、实行法治、倡导公正，所有这些都是我们所要努力达到的价值目标。但所有这些价值都离不开活生生的人，只有与现实的人相结合，这些价值才变得有意义。国家的价值目标最终都是为了使人民群众生活得更加幸福，人民群众才是国家和社会的主体。但是，在中国现实政治语境中，“人民”或“群众”不仅都是集体的概念，而且还是政治的概念。“人民群众”可以指任何个人，但任何个人都不能等同“人民群众”。哪些人属于人民群众的范畴，在不同时期有着不同的标准。在具体的个人与集体的人民之间，存在着微妙而复杂的关系，深刻地体现着个人权利与公共利益之间的辩证法。没有共同体的公共利益，集体成员的个人权利也就无从谈起；反之，如果共同体多数成员的个人权利得不到保障，集体利益则必定是一种虚假的公共利益。

　　强调集体利益而淡化个人权利，是中国传统文化的重要特征。相应地，重集体而轻个人，在中国一直被当作一种美德。为了集体利益，不仅可以牺牲正当的个人利益，而且即使违法犯罪，也会得到人们道德上的宽恕。这种政治伦理观有许多积极因素，它肯定国家、家庭、企业、单位的作用，推崇无私奉献的美德，有利于培养爱国主义，防止极端的利己主义。但它也潜藏着极大的危险。它容易剥夺个人合法的正当权利，遏制人们的创造性和自主性。尤其是，当权力没有得到有效制约时，掌权者会在公共利益的名义下谋取个人的不正当利益，或者大规模地严重侵犯广大公民的个人权利。改革开放以来，中国社会的进步在很大程度上体现为个人合法的权利日益得到更多制度性的保障，个人权利与公共利益之间的边界开始变得明晰。例如，“人权”正式进入宪法，保护人权成为国家的重要责任；公民概念日益受到重视，培育公民意识和公民精神成为政治教育的重要内容。

　　记者：但是当个人权利遭遇公共利益之时，也会产生相当普遍而激烈的矛盾冲突，也存在着很多争论。怎样看待这些争论？

　　俞可平：市场经济和民主政治的推进，为保障个人权利奠定了最根本的经济和政治基础。然而，任何事情都充满着矛盾。个人权利的张扬往往又容易轻视公共利益，淡化国家、家庭、社区、单位等集体意识。如何在新的现实条件下协调个人权利与公共利益的正当关系，维护两者之间合适的张力，又成为一个新的紧迫议题。不少争论也因此而产生：在国家的责任清单上，是集体的公共利益优先，还是公民的个人权利优先？是集体至上，还是个体至上？是继续强调群众观念，还是应当更加突出公民意识？公共利益和个人权利如何界定，谁来界定？在中国理论界，围绕着这些问题人们提出了各不相同的主张，并且形成了不同的社会政治思潮。

　　记者：怎样理解十八大报告所表述的公共利益与个人权利的协调？

　　俞可平：中共十八大报告努力在公共利益与个人权利之间寻求平衡和协调。一方面，它继续强调人民的主体地位，突出群众观点，弘扬爱国主义和集体主义，倡导公民的社会公德和社会责任；另一方面，它又强调以人为本和人的全面发展，倡导自由、平等和权利，欲“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“保证人民依法享有广泛权利和自由”。法治是治国理政的基本方式。在依法治国的背景下，无论是维护国家和社会的公共利益，还是保障公民的个人权利，都必须严格按照法律办事，在宪法和法律框架内进行。这就要求政府和公民应当更加突出“公民意识”和“法治意识”，树立一种新集体主义利益观，在最大限度保障个人合法权益的基础上增进集体的公共利益。

　　记者：个人权利的维护离不开广大公民的有序参与。特别是在公民社会越来越发达的今天，不断扩大的公民参与对公共利益的维护与实现，有重要的理论与现实意义？

　　俞可平：首先，公民参与可以有效防止公共权力的滥用。权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公民的合法权益。因此，制约权力是民主政治的一个基本要素。有效地制约公共权力，一方面需要权力体系自身内部的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、讨论、听证、申诉、请愿等，公共权力就有失控的危险。

　　其次，公民参与可以使公共政策更加科学和民主。公民参与的直接后果通常就是影响公共决策和公共生活，迫使决策者倾听公民的意见，并且按照公民的意见来制定有关政策，从而使相关的政策变得更加符合公民的利益。公民对决策过程的参与，还可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。因此，公民参与是提高公共政策和公共生活的质量，保护和增进公民权益的重要手段。

　　再次，公民参与本身就是公民的价值和美德。公众的参与通常都有着明确的目标，例如，影响政府决策，制约政府权力，保护公民权益等。但是，即使公众在政治参与或社会参与中没有达到预定的这些目标，也不能说这些参与是没有意义的。在民主政治条件下，公众的参与本身就是一种价值。参与可以唤醒公民的权利意识和民主意识，可以培养公民的公共合作精神，可以增进公众的政治认同，可以使公民学会适应公共生活，提高参与的技巧，积累参与的经验，发展参与的能力。因此，公民的参与既是一种政治价值，也是一种政治美德。

　　记者：在当前社会公民的参与过程中，受到哪些因素的影响呢？

　　俞可平：公民参与受许多条件的制约，首先，公民的参与跟社会的经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关。许多研究表明，在不同的经济条件下，公众参与的程度及政策偏向可以极不相同。虽然经济发展的程度与公民参与的程度不存在简单的对应关系，但从各国政治发展的长远过程来看，一般而言，经济发展程度越高，公民的参与程度也越高。

　　其次，公民的参与也跟其传统文化背景密切相关。鼓励公民参与的政治文化会促进公民的参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。

　　再次，公民的参与程度跟其教育水平密切相关。研究表明，教育程度越高，公民的参与积极性也越高；反之，教育程度越低，其参与积极性也越低。

　　最后，特别重要的是，公民的参与状况与其所在国家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，保护公民的正当参与权。此外，一些技术性的手段和工具也会影响公民参与的质量和后果，例如，大众媒体和现代通讯技术能够在多大程度上服务于公民参与，直接关系到公众参与的效率和效果。

　　记者：从各国的经验教训来看，无序而失范的公民参与也可能会导致危机出现，这与公共利益和个人权利的维护是否是相悖的？

　　俞可平：是的，公民参与危机主要体现在几个方面：第一，公民在政治上极为冷漠，没有参与热情。选举时投票率偏低，关心公益事业的人不多，政策对话和政策讨论不热烈，公民对政治腐败或官员违法熟视无睹，这些现象都是政治冷漠的后果。

　　第二，公民有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的或非正常的公民参与则大量出现。

　　第三，公民在政治参与中与政府发生大规模冲突。例如，当公众对某项政策不满，通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民要求，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。

　　第四，公民参与失去控制，危害社会的正常秩序。如果政府对公民参与没有正确的引导和规范，如果公众在参与过程中缺乏足够的理性，如果公民参与机制不健全，都可能使正常的公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件。

　　记者：为了更好地维护与实现公共利益，如何才能更好地推动公民的有序参与？

　　俞可平：第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要使公民真正具有当家作主的主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径，它既是一种价值，也是公民的一种美德，从而始终保持高涨的参与热情；同时，要努力培育公民的法治意识，使“有序参与”的观念深入人心，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。

　　第二，政府要健全和完善公民参与的制度和机制。要建立有效的利益表达机制，及时发现并适当疏导公民的参与需求；公民参与要有专门的法律制度，使公民的参与有法可依，从而维护公民的正当参与权利；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、文明与和谐做出自己的贡献。

　　第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路，就是开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。

　　第四，政府要正确引导和规范公民参与。因为公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，每个人的动机不可能完全相同，如果没有很好的协调，参与者之间也可能发生冲突和矛盾。在公民参与中，也难免个别人欲利用公众的行为达到其个人的目的，对此必须有防范的措施。所有这些方面，都需要政府采取有效措施，对公民参与进行引导和规范，防止公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的框架内有序地进行。

　　第五，政府与公民在公民参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但其最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。对于公众而言，如果没有政府的妥协、支持和合作，就无法达到改变政府政策，增进公共利益的目标；而对于政府而言，如果没有公民的理解、信任和支持，公众的参与行动就有可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府的下台。因此，我们说，公民与政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。

　　最后，公民要积极而有序地参与社会的公共生活。公民是公民参与的主体，也是公民参与最终的决定因素。良好的公共参与对公民自身也有许多要求。第一，公民要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的极端重要性，增强参与的自觉性和主动性；第二，公民在参与过程中必须遵守国家的法律，维护社会公共秩序，使参与具有合法性和有序性；第三，公民需要不断提高自身的参与能力，讲究参与技巧，提高参与的有效性；第四，公民应当具有合作精神，在参与中不仅要与政府合作，也要与其他公民合作；第五，公民在参与中要有足够的理性，既要维护自身的正当权益，也要为对方的权益考虑，防止因失去理智而导致秩序的失控。　

　　本刊特约记者：

　　袁方成（1978—），男，湖北武汉人，华中师范大学政治学研究院博士、副教授、硕士生导师、中共中央编译局博士后，主要从事中外政治制度和地方治理研究；涂一荣（1988—），女，湖北武汉人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，主要从事地方政府学研究。　

　　作者:俞可平，袁方成、涂一荣/采

　　来源: 《社会主义研究》2013年2期