责任政府的理论及其政策意义

　　内容提要：2003年起，中国政府开始进入责任政府建设的时代。在这一进程中，有很多困惑：一方面大家都认为应该强化责任制，但一旦实施，让高官纷纷落马，大家的同情心又油然而生，事后被问责的人纷纷得到新的安排，大家有的觉得能够理解，有的则觉得不可容忍。本文将从理论上、政策上来思考这一困惑，并分析如何在制度上完善责任政府建设。

　　关键词：责任政府，治道变革，政策分析　　

　　2003年开始，中国政府开始进入责任政府建设的时代。从2003年SARS危机导致卫生部长和北京市长被免职，到中石油最高领导（原石油部长）引咎辞职，再到2005年环保局长引咎辞职，然后是烈度越来越大的每年一次的审计风暴。在这些风暴或者事件中，很多官员落马，很多人当时叫好，静下心来，也不乏矛盾：宏观上要强化责任制，建设责任政府，只能让这些人下马，但具体地去看，觉得这些人又有些冤枉，在风头过后，这些人也纷纷得到了新的安排。而且人们对此虽然有些非议，但似乎也能够得到理解。

　　如何来解释这些困惑呢？我们进一步如何从理论上来思考责任政府？其政策意义是什么？出现问责矛盾的原因是什么呢？如何通过改善责任制来解决这些矛盾呢？本文将首先探讨责任政府的三层含义及其政策意义，分析中国责任实践的过去，以及最近若干年发生的审计风暴和问责风暴，在此基础上提出完善中国责任政府实践的基本建议。　　

　　一、责任政府的三层理解　　

　　责任政府有多个层次的意思。在笔者看来，从理论上至少可以从三个层次去理解：

　　第一个层次是个体意义上的理解。从个体意义上来说，负责任，可以说是对自己的行为原则负责。也可以说对自己的行为后果负责。可以为自己的诺言负责。诺言构成约束力。

　　个体意义上的责任往往与个体的责任意愿有关系。责任心强的人，对自己要求高，承担责任的可能性就大。敢于和勇于承担责任的人，往往可以胜任责任心更大的工作。

　　个体意义上的责任也往往与个体的责任能力有关。比如，小孩子，一般只承担小孩子的责任；成人可以有成人的责任。能力越大，责任越大。在一个社会中，成功的人士，掌握更多的知识、掌握更多的资源和居于比较重要位置的人，往往更有能力来承担更大的责任。

　　个体意义上的责任理论，具有具体的政策意义：对于自己的行为原则，说明每一个人，都有自己的原则，而且可以有个性化的特征。比如，有些人要求比较高，那么他的责任就比较大。天下兴亡，匹夫有责。有些人要求比较一般，其责任就比较小。

　　从作为责任制的政策来说，作为领导者，必须要有行为准则，必须对自己的行为后果负责，必须信守自己的诺言，其责任意愿较一般人为强，其责任能力也较一般人为大。因为领导者不是小孩子，也不是一般的公民，其责任显然超出所谓的“匹夫”。

　　其次，在集体意义上来理解责任政府。集体意义上的责任，往往是相互关系意义上的责任。每个人都不是生活在真空状态，每个人都扮演着相对稳定的角色：如作为父母，有为人父母的责任。作为子女，有对父母的责任。作为投资者，有投资者的责任：有限的责任或者无限的责任。作为CEO，有CEO的行政责任。作为普通员工，有普通员工的责任。在公共设施建设中，政府一般承担财政意义上的责任，企业承担商业责任，而银行则承担贷款责任。因为政府代表公共利益，企业代表投资者的利益，而银行则是货币投资者的利益，不同的利益使其承担不同的角色，这些不同的角色使得不同的组织承担不同的责任。

　　集体意义上的责任，与角色有关，而其角色往往是在集体的关系中确定的。领导者的角色，是与被领导者的关系中确立的，其责任也是因此而确立。政治、行政、司法，往往有不同的角色，因而也承担不同的责任。一般来说，政治领导，往往承担政治责任；行政领导，承担行政领导的责任。而一个单位的领导，则承担一个单位的领导的责任。

　　政府究竟应该承担什么样的责任，往往与相关的制度安排是有关系的。这可以说是制度意义上的责任的含义。

　　在不同的制度中，同样的政府领导可能需要承担不同的责任。如在民主制度中，政治家往往要承担对于选票的政治责任，而在皇权制度中，皇帝往往对天承担责任，或者对于各种各样的非正式的选票承担责任。因为不同的制度确定了不同的关系，其角色也很不一样。

　　在集体意义上的责任政府理论的政策意义是，要让政府官员承担责任，必须首先确定其相应的角色是什么。政府官员的责任制，问责制，没有具体的角色界定，很难运作。

　　集体意义上的责任，不仅与相互关系意义上确立的角色定位有关，而且还与角色之间的制度关系有关。一般来说，权力越大的人，角色越多，责任越大。权力越小的人，角色越多，责任越小。但问责制，如果缺乏相应的制度化的程序，实际运作的结果是，往往是权力小的人，责任越大，而权力越大的人，则责任越小。这一反差的原因是，其技术意义上的角色可能是差不多的，但因为其制度背景不同，其相互之间的关系存在很大的差异。在行政性问责制度中，往往由权力大的人来确定权力小的人的责任，结果是，权力小的人，缺乏相应的保障机制。行政性问责制的特点是，权力大的人，总是对的，权力小的人，总是错的，有理也没有地方说，但大家同情权力小的人。结果，问责制在宏观上运作雷厉风行，但在微观上运作，却缺乏微观支持的基础。

　　与行政性问责相反，程序性问责，往往强调根据原则来问责，不根据领导人的意愿来问责。问责只是为了问责，不表明领导人的决心和信心，不是为了风暴，而是为了正义。

　　确定这种关系的，就是相关的制度。缺乏制度的责任，往往是行政性的责任。领导人确定为是什么责任，就是什么责任。有人开玩笑，“今天菜没有点好，我承担领导责任”。这个领导责任，实际上是不清楚要承担什么责任。如果存在相应的制度，而这种制度确保相关方是平等的，问责方不一定要有强权就可以启动问责，被问责方也不必一定要处于弱势才能被问责，不同的问责遵循不同的程序，而且这一程序存在着阶题性，被问责方总是有保护自己权利的机会。

　　良好的问责制，需要有良好的制度作为其基础。其政策意义就是问责制的完善，关键是相关制度性程序的建立和完善。比如对政治家来说，问责首先是普选的问责，其次是选举产生的代议机构问责，然后是面临司法机关的问责，当然作为政治家也会面临其党内的问责，乃至是舆论的问责。对政治家的问责，关键是要完善民主选举程序、代议制、独立的司法制度，以及相关的党内民主制度，言论自由，新闻自由的制度等。对于行政官员来说，高层官员往往是政治家，一般的公务员，则承担相关的行政责任，法律责任，以及在有些情况下可能还需要承担刑事责任。行政责任往往是公务员制度的范围，法律责任则往往是行政诉讼的责任，刑事责任，则意味着官员可能渎职，行贿受贿以及存在其他相关的犯罪行为。在技术上明确了责任的不同标准，就可以在相互关系上确定不同方面之间的关系，进而在制度上奠定责任政府的制度基础，再通过慢慢的实践，积累经验，给责任制度奠定社会资本的基础。　　

　　二、中国的责任制实践：务虚的和务实的责任　　

　　一般来说，中国责任政府的实践适于2003年的问责制。但从实践来看，有权力，就会有责任，在此之前，中国还是有很多责任制实践的。这些实践，由于缺乏制度程序，往往具有很大的模糊性，不确定性。所以，要概括起来是非常困难的。当然，模糊之中也并非没有相对来说比较清晰的责任内容。

　　这些比较清晰的责任制，有务虚的和务实之分。务虚的责任，是意识形态的责任。这一责任可以追溯到很早，到文革期间登峰造极。其含义是领导者往往需要承担意识形态的责任，路线斗争，决定责任的状况。这一责任，改革开放之后总的倾向是越来越淡化，但基本定位不明确，时弱时强，时有时无，飘忽不定。结果是，有些人宁左勿右；有些人打着左灯往右走；有些人是务实派。不确定意识形态，或者避免意识形态的争论。

　　意识形态的争论在20世纪70年代中后期有两个凡是和实践真理的争论；70年代末80年代初有要不要改革开放的争论，也就是要资本主义的草，还是社会主义的苗的争论；90年代市场经济是姓资还是姓社的争论；最近若干年有要不要反思改革的争论。这些争论，最后都由最高领导人来定论而结束。这些争论，都导致一些官员承担意识形态的责任。从总的情况来看，意识形态的责任正在淡化，因此而承担责任的官员也越来越少，但依然是很重要的责任。为了规避这方面的责任，很多政府官员都选择多谈问题，少谈主义，或者避而不谈。

　　当然，意识形态的责任，也并非是没有明确的内容的，从具体操作来看，意识形态的正确性责任，往往涉及到对重大政治问题进行表态，包括政治性审查，如对文革怎么看，文革中三种人一般没有什么政治前途；对改革开放怎么看，公开反对改革开放的，也不会有什么政治前途。

　　务实的责任，则是政绩的责任。其中最明显的标志是GDP。领导干部考核，往往与GDP，也就是工作实绩有关系。除此之外，还包括公共服务的责任，这主要是上级交代的任务，比如治安，比如稳定，群体性事件，还有就是计划生育一票否决。最近的例子是，危机管理一票否决。

　　在这些责任中，有些是保底的责任，有些是晋升的责任。一票否决类的责任，意识形态类的责任，往往是保底的责任。也就是说，有了这些方面的政绩，并不一定能够晋升，但没有这些方面的政绩，连目前的位置的保不住。一般来说，GDP的政绩，往往是晋升性的，GDP上去了，其他方面说得过去，什么都好办。

　　GDP的竞争，导致了围绕GDP而展开的所有的各级政府的竞争。招商引资是典型的竞争，由于财权集中，地方所能控制的财政资源越来越少，最后各级政府都通过土地资源来吸引投资，很多地方一亩地，只要几万块钱，而基础性开发成本很可能就是20万。为了招商引资，各地政府还层层分割招商引资的责任，甚至是人代会，政协，警察，法官，都有招商引资的任务。如果完不成任务，一把手就地免职。

　　这些方面的责任，其核心特点是行政性，不对等性，缺乏程序，往往是下级对上级负责。对于这些责任，官员是很关心的，但公共舆论并不关心，并没有成为热点问题，但却是中国政府责任制的实质性的内容。这一行政性责任虽然在很多方面比较模糊，但在一些方面又有比较明确的标准和边界，使得其虽然缺乏程序，具有很强的行政性，但也能够运作有效。但这种明确在技术上依然有一定的含糊性，而且其明确性也很容易发生变化。由此也导致了很多问题。比如GDP责任，作为一种激励很强的责任标准，往往激励官员为了GDP以及确保可能让其丢官的方面之外放弃所有其他的东西，比如环保等。为了纠正这一问题，提出了绿色GDP的概念。但绿色GDP在技术上很不确定，很难计算，其结果依然是GDP为基本标准，所谓的绿色GDP往往停留在纸面上。之所以出现这一问题，其原因是多方面的。从责任制理论角度来看，其关键是责任制度本身的行政性使得在技术上和程序上很难明确责任制的方方面面，从而在行政性选择过程中忽略了责任制的程序很多方面。

　　最近若干年，责任政府建设标志性的事件是审计风暴和危机问责。这是中国政府责任制度的重要进展。在这些新的领域里，我们看到，责任的技术性因素并不清楚，边界也不明确，其结果是行政性的责任也因此而遇到了新的问题。　　

　　 三、审计风暴与官员的财务责任　　

　　审计风暴最早可以追溯到上个世纪。1998年春天，李金华出任国家审计署审计长。自此开始，中国就开始了一年一度的审计风暴：1998年，清查粮食系统违规违纪问题，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分。1999年，审计三峡移民资金和移民建镇资金，挤占挪用现象严重。2000年，审计16个省市自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元。2001年，审计贵州省国债资金中发现，贵州省交通厅原厅长卢万里在国债项目招标中弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元。2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭；中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明。2003年，查出财政部违反预算法问题、社保基金问题、国资流失问题。2004年审计风暴继续进行，发现五家企业人为多计利润46亿元，10企业决策失误损失145亿元，李金华当选为南方周末年度人物，中国年度经济人物。

　　2005年6月25日，李金华再次发布审计报告，掀起审计风暴：公布部属高校违规收费8.68亿元，北京10医院违规收费1127万元，体育总局违规转移挪用资金，26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，空管局重金“租赁”自家写字楼，11个部门滞留资金137亿元，国家物资储备局借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失，中央45个部门2004年决算人均支出水平高低相差10倍以上，中央38个部门总共违规资金达90亿元。

　　2006年6月又一次审计风暴。此次审计风暴比过去要缓和一点，但9月份具体公布了一些部委的审计结果，无疑让这一风暴进入了又一次高潮。

　　每年一度的审计报告年年掀起风暴，可以说是政府自身建设，加强自身监督的重要事件。审计风暴，具有深远的治道变革意义：它公开了信息，说明中央部委也会犯错，而且也需要监督，而不像过去，认为中央都是正确的，是没有问题的；审计风暴，使得公共财政在支出领域有了一定的约束；审计风暴，使得拥有大笔资金的实权部门，在审计压力下不得不认真对待权力。当然，它也满足了公民的知情权，作为纳税人，有权知道自己纳的税是怎么花的。它也改变了媒体只监督地方政府，“刑不上中央”的局面，审计风暴后自中央媒体新华社开始到各地方媒体，都开始对被点名的中央部门、企业以及事业单位“穷追不舍”，进行跟踪监督报道。

　　不过，审计风暴的效力，像往年一样，在2005年包括2006年依然受到人们的质疑。如有人说，审计难，处理更难，有些部门“屡犯屡审，屡审屡犯”，很多人期待审计风暴会导致问责风暴，但实际上一些实权部门只是有整改而无问责。

　　于是，人们开始转而反思审计体制的问题。有人分析，中国的审计监督之所以软弱无力，原因是中国是行政型的审计体制，一般而言，议会型、司法型和独立型的要比行政型的成功。行政型的审计体制，其特点是可以在国务院的支持下根据行政工作的需要进行审计，不过这样的审计监督往往是内部性质的，即使审计结果公开，可以发挥人大常委会和新闻媒体的监督作用，但是由于其地位很超越其审计对象，要充分发挥有效作用，存在制度上的难题。不过，笔者认为，就现在的政治体制来说，让审计部门独立运作，是不可能的，让其依托立法部门或者司法部门，就现在的立法部门或者司法部门的政治地位来说，还不如依然在行政体制之中，在总理的领导下。有人提出来实行垂直管理，笔者认为，实际上这样做也只是有助于地方的审计监督，而对于中央的审计监督并不有利，而且监督部门垂直化，往往让监督工作为中央的目的服务，很可能脱离地方的审计需要，地方审计部门也很可能因脱离地方而导致有权监督了，却缺乏足够的信息的问题。

　　审计风暴年年刮，效果不如期待的那么有效，这不仅仅是审计部门权力不够的问题，也涉及到审计部门权力范围的问题。审计部门进行审计之后，向全国人大常委会报告审计结果，并向媒体公布，这是审计风暴。在这一风暴中，审计部门出尽风头但很难实质性地问责，全国人大常委会听取报告，要问责的声言也很响，但也没有具体的程序和手段来问责。从被审计的各个部门来看，对审计报告肯定反馈过自己的意见，但只是内部的，一旦公开之后，面对审计部门的审报告，全国人大常委会的声音，乃至媒体的询问和监督，至少在声音上处于被动和弱势的地位。实权部门在实际上处于强势，但在审计风暴的口头上和舆论上处于弱势，两者之间的反差，直接导致了审计的尴尬。这时，有人提出来要扩大审计署的权力，让其能够直接处理违规案件。不过笔者认为，如果真的这样的话，审计署就远远超出了其权力，审计工作不仅仅是技术性的审计，而具有了侦查权、检察权和审判权的性质，一旦四权合一，就会让整个行政系统的工作转而向审计署集中，这显然是不合适的。但如果不让它拥有足够的权力，审计工作似乎又是软弱无力。到底怎么办呢？

　　这种尴尬局面，实际上是审计监督的行政性所决定的。如果审计部门仅仅负责审计，并向全国人大常委会作报告，政治性问责由人大常委会来提起，司法性问责由检察机关启动，在启动过程中被审计和被问责的部门和个人有权利为自己辩护，这样就可以在程序上让审计部门和被审计部门处于一个平等的位置上，审计部门权力仅限于审计，它的地位就不至于既强势又弱势，被审计的实权部门也不至于既弱势但又强势。审计的风暴色彩就会淡化，审计和问责，也可以按步就班，不慌不忙，有意见分歧，也可以理直气壮地进行辩论，即使有冤枉，也不至于哑巴吃黄连，有苦说不出，当然如果有责任，甚至是有罪，也是罪责难逃。

　　要从行政性审计走向程序性审计，也并不是可以一蹴而就的。2005年没有做到，2006年似乎也有难处。在审计风暴中，个个有实权的部门在权力运作上是强势，但在风暴的当口，就要尝尝弱势的滋味，当然如果是有苦说不出，哑巴吃黄连，则就是审计风暴中的暂时的插曲了。

　　不过，2006年2月份，这个格局似乎在发生变化。在这个月19日，国家发展和改革委员会曝光8所学校乱收费，金额总计2270万元，结果一部分学校严厉整改，一部分学校表示不存在这个问题，太原市教育局召开新闻发布会，认为发改委“误判”，奉化市新闻办主任“受委托”要商榷乱收费的提法，西安美术学院认为，多收的钱是经过省物价等部门同意的；南京审计学院认为，赞助费是学生自己愿意交的，这在高校招生当中很普遍。

　　这个事情的是非曲直，我们暂且不论。但国家部门在媒体上宣布判定某些单位有问题，而这些部门也在媒体上宣布表示坚决整改，或者表示国家部门的判断有误，却提出了一个问题：行政性判断有争议的时候，缺乏适当的程序来辨明是非曲直，说明审计风暴缺失程序相关的程序。

　　这一情况虽然与审计风暴没有什么相关，但类似的情形在2005年审计风暴的时候也曾经出现过。程序上的缺失，短期内不会发生重大变化。被审计风暴挂到的人和单位如果觉得自己冤枉，估计还不得不在哑巴吃黄连和在媒体上叫屈之间进行选择。当然，这也会影响到审计风暴本身的实际效力。　　

　　四、危机管理与官员问责年　　

　　中国政府官员开始受到审计约束，经受审计风暴的考验，但审计风暴基本还是温文尔雅的，更大的考验，恐怕是危机管理的考验。这一考验似乎具有龙卷风的性质，具有很强的不确定性，一旦发作，就让很多官员纷纷落马。

　　2003年春天SARS危机，标志着中国政府进入了危机管理时期。经过SARS的洗礼，中国各级政府都体验了如何对付危机。与此同时，也让中国政府的官员体验了问责的滋味。

　　2005年的中国，依然是充满危机的年份。不仅到处存在交通事故，还有严重的矿难，类似SARS的公共卫生危机是禽流感。SARS是针对人的防控，而禽流感是针对鸟类的防控。2005年的禽流感之战，全国共有11个省区、23个地市、30个县(市区)、55个乡镇、112个村发生30起高致病性禽流感疫情，其中青海省发生1起候鸟疫情，共有15.82万只禽发病，死亡15.12万只，扑杀家禽2222.58万只，虽然中国农村的鸡场规模小，多为混养和散养，再加上不可能控制的候鸟，有些地方应对不够及时，出现一些问题，但各地政府总的来说有条不紊，处事不惊，基本控制疫情。不过新的问题出现了，为了更好地控制疫情，有些地方出台了各种各样的地方性规定，随意扩大疫区范围，限制来自非疫区、持检疫合格证明的禽类产品进入或途径本地，禁止运到的禽类及其产品交付等等。全国防空禽流感指挥部发出通知，要求取消不合理地区封锁。事情做得好，自然，问责制也就不会启动。对于控制过度的问题，至少在目前还不至于被问责。

　　防控禽流感的成功，说明中国政府在面对公共卫生危机时还是很有控制能力的。但对于环保总局来说，2005年就没有什么好消息了。2005年12月2日，国务院办公厅发布一份通报，说松花江重大水污染事件发生后，国家环保总局作为国家环境保护主管部门，对事件重视不够，对可能产生的严重后果估计不足，对这起事件造成的损失负有责任。解振华为此请辞，并获得中共中央、国务院批准。

　　有人指出，解振华辞职，凸现问责制日趋健全。如全国人大环资委委员蒋承菘说，在松花江污染事件发生不久，国务院就免去了环保部门最高官员的职务，这说明，中国的政治制度越来越完善，官员问责制越来越健全。

　　的确，解振华是自非典以来第三位被问责的正部级政府官员，对高官问责，是需要勇气的。这不仅表明了中央政府查处松花江江水污染事故的决心和力度，也表明解振华作为高级官员勇于承担责任的勇气。

　　不过，消息一出来，就有很多人感觉不理解，为什么是环保总局局长引咎辞职，而不是当事人呢？因为环保部门只是环保执法机构，并不是环境污染的主体。有人违章导致交通责任事故，警察去执法，结果却先把警察处罚了，这显然是不符合常情的。不过后来的消息表明，环保总局的责任是明显的，从2005年11月13日中石油吉化公司车间发生爆炸，到黑龙江21日晚宣布哈尔滨22日开始全城大停水，一共8天时间，有关松花江水污染的报告记录为零。这显然是不应该的。也就是说，司机出现了责任事故，应该问责，如果警察没有及时赶到现场处理导致更大的交通事故，自然也在问责之列。

　　这表明，到2005年问责制又进入了一个新的发展阶段，正在逐步走向制度化。2006年各地政府加强了危机管理，相关的危机，尤其是严重的危机似乎也销声匿迹了，不过，很多问题依然存在疑问。如，官员引咎辞职或者被免职后应该怎么安排？是自谋生路，还是赋闲在家，由国家养起来？什么样的官员引咎辞职或者被免职后可以复出，什么样的官员引咎辞职或者被免职后不能复出？如果由国家养起来，其待遇应该如何？根据最近若干年问责制实践的惯例，孟学农、张文康被问责一段时间后都安排了一个闲职，而正部级的马福才也安排了一个新的职位。可以预料，解振华也会照此办理。

　　用安排闲职养起来的办法来处理被问责后的官员，或者被问责的官员过段时间就换马上任，显然不是一个深得民心的方法，因为很难让人觉得是真正承担责任。当然，反过来说，如果让被问责的官员自谋生路，现在的政治经济体制，似乎也很难真正能够允许这样做。他们毕竟为党和政府工作了那么多年，现在的政治经济体制中没有在野机制，在高官下野后很难让他们有所作为，否则将会导致现任官员工作被动，显然让被问责的官员任其自谋生路至少在目前肯定不行。

　　可以相信，在未来，问责制本身将逐步走向制度化，而且还会走向程序化，不过新的挑战将会在问责后出现：如何处理被问责后的官员呢？在完全自谋生路和赋闲复出等选项中如何选择呢？这显然需要有一个妥善的方案。　　

　　五、责任政府完善的主要途径　　

　　根据前文的阐述，责任政府具有个体、集体和制度三个意义上的理解。良好的责任政府需要有善于、勇于和敢于承担责任的政府官员，还要有明确的、在根本上是平等的集体关系，更需要有良好的公平、公正和公开的责任程序。责任风暴必然产生冤大头，替罪羊，而这不利于责任制度建设。

　　中国目前刮起的责任风暴，是责任政府建设的开始，但与长远的良好的制度的形成，还有距离。当然，努力总是从此时此地开始的。猛烈的风暴，有利于快速启动责任政府的发展，但要让责任政府真正得到发展，关键还是需要在制度建设上下功夫。根面当前我们所面临的问题，我们可以从如下几个方面来进一步推进责任政府的建设，其中最重蹈是，要在制度上确立种种责任：

　　首先是政治责任。这往往是针对政治家来说的。对于政治家来说，政治责任，很重要的一方面是对政党或者选民来说的。政治性的官员，往往由政党支持，如马英九由国民党支持，如果没有政党支持，那就是需要民意的支持如独立候选人李敖。对于民意的支持，政治家必须对选民承担政治责任。如果选票是由政党来运作的，则官员往往需要对政党负责（比例代表制，选民投党）。对中国来说，往往是组织部门来推荐任命干部。有人腐败了，但法律上缺乏有效的证据，结果就是进行组织处理，不再对其进行新的安排。政治责任，往往通过党内的组织程序来进行。这一程序往往是非法定化的，也缺乏明显的标准。

　　当然，对政治家来说，其最为关键的责任，还是要承担民主的责任。现代政治家往往是民选产生的，所以需要承担因选举而产生的责任。政治领导人当选后，内阁制国家往往有不信任投票。法国总统有全民公决不过而辞职的先例。尼克松被国会弹劾。克林顿被国会弹劾。当选的内阁部长经常会收到相应的质询。现在，陈水扁受到倒扁运动的考验，这也是政治家必须承担的民主的责任。

　　这一责任具有实体性和程序性两个方面。其实体性的方面，有很强的政治性，所以，其内容并不确定，政治家到底需要承担什么责任，主要是程序来确定的。政治责任，其确定的方面是程序性的，也就是说如果没有走完程序，其责任就不成立。尼克松走完了程序，但克林顿没有走完程序。如果程序没有走完，政治领导人就不需要承担责任。这与中国先在实体上确定，然后程序上补办，有很大的差别。目前台湾地区的陈水扁受到其立法院的弹劾，倒扁运动的反对，但程序上没有走完，虽然实体意义上很多人认为他应该承担责任，但因为程序上没有走完，他还有支撑的余地。

　　因此，完备的政治责任，具有一定的司法程序的性质。在这一进程中，既有民主的声音，也有政治家辩解的机会。

　　其次是行政责任。这往往是针对非选任的领导人的。行政性的领导人，往往有行政考核机制。对政治家承担行政责任。行政考核不合格，触犯相应的法律法规和纪律，就需要受到行政处分，严重的就是开除。公务员，都要承担行政责任。他们没有任期制，但受到行政纪律约束。

　　第三，专业部门的责任。专业部门，如统计部门，气象部门，地震局，体育总局，卫生部门，教育部门等，应该是专业性的责任。专业性的责任，往往与其专业的科学性有关系。科学性的责任，往往具有很强的不确定性。如统计数据搜集，气象预报，地震预测，疾病控制，人才培养，竞技项目的金牌数等，的确与工作好坏有关系，但并不直接相关。与工作好坏有关系的，往往需要承担相应的行政责任。如金牌全面丢失，气象预报全面有失水准，疾病因管理原因没有控制住等。但如果因为对手太强，金牌丢失，并不承担责任。如果因天气变化无常，或者投资水平低，科学发展未到位，没有能力得到精确的统计数据，关键是要加强投入，提高研究水平，反而要多给钱。

　　公共管理往往是哪儿有问题，哪儿会有更多的资金投入，哪儿会有更多的资源，哪个部门就受到重用。地震不多，地震局的领导就没有晋升的机会。气象灾害多，气象部门就会重要，疾病多，卫生部也很重要。治安不好，公安部门就会越来越重要。这的确是实情。不过，问题的重要性与责任还是可以有所区分的。因为问题是针对部门和领域的，而责任则是落实在个人身上的。在制度上把领域的重要性和个人的责任相区分，也是完善公共管理部门的重要举措。

　　第四，确立行政执法责任制度。行政执法部门的官员，承担的是执法的责任。如公安交通管理部门，治安部门，工商总局，生产安全监督局等。这些部门只对法律负责，不对问题本身承担责任。比如，交通事故发生了，警察的责任是根据法律去处理交通事故，而不会因为有交通事故，酒吧警察撤职了。在这个意义上，环保总局因为松花江污染事故承担责任是没有道理的。当然，因为执法部门工作不力而导致交通事故频频发生，警察就有责任。但一定要确定，行政执法的责任，核心是对法律负责，而不是对后果负责。对后果负责是行政部门的事情，也是政治家的事情。在这方面，确立警察内部的管理和奖励制度是很重要的。

　　警察执法不公，也会承担责任。行政复议，行政诉讼，都是强化其责任的机会。但往往是对事情，而不是对警察个人。因为行政诉讼，往往是针对警察部门的具体行政执法行为，而不是针对其个人。当然，如果某个警察发生一定数量的行政诉讼，可以不排除在行政管理上对其有所处理，但这是一个大数概念，而不是一旦有行政诉讼，就把这个警察开除了。

　　管理上把警察与问题联系起来，往往导致激励的扭曲：警察的业绩与发案率有关，结果是警察倾向于少接受报案，尽可能不立案。交接地带往往出现扯皮问题。警察的业绩与破案率有关，往往会鼓励警察动用非正常的手段，尤其是刑讯逼供的方法。警察的业绩与其罚款量有关系，他就会以罚款为本，而社会秩序反而是其次的事情了。

　　第五，确立人大代、检察官和法官的责任制度。人大代表的责任，往往体现在民意上，而对其言论等往往有豁免权，对于小小的违法，也有豁免权，以避免因为承担其他责任而影响对民意的表达。人大代表的责任制，主要体现为民选的责任，也就是说向选民负责。因为其是有任期制的，一旦工作表现不佳，他就会选举失败。法官，检察官等，往往是独立的，与执法人员一样，对法律负责。除非贪污受贿腐败，否则检察官和法官，没有行政责任，也不受民意的影响。对其约束，主要是司法程序的约束。司法程序的复杂性，就在于确保其公正性。如果从行政上采取监督法官的方法，势必在程序上妨碍法官独立行使审判权。但是如果法官腐败怎么办呢？一方面，审计制可以纠错。另一方面，可以实行案例公开，让其接受舆论监督，而且当事人可以申请回避。尽可能让司法程序本身发挥作用来制约法官，可以培养法官的自律性，并培养其程序本身的制约力量。否则，只依靠行政方法来强化对法官的监督，很可能会损害法律程序的公正性。结果反而得不偿失。

　　第七，明确政府官员的法律责任。法律责任包括三个方面的责任，宪法责任，行政责任，刑事责任，民事责任。两者都有实体性的和程序性的。宪法责任，是对宪法负责，往往是通过宪法审查机构来实现的。实际运作比较困难，缺乏个人的责任，也缺乏有效地程序责任。行政责任，主要是接受政府罚款，行政拘留等。行政诉讼责任，则是在诉讼中承担对对具体行政行为，抽象的行政行为承担责任。刑事责任，往往是犯罪行为，贪污腐败渎职等，杀人放火等，都是刑事责任。往往通过司法程序认定。一旦承担刑事责任，领导人的其他东西往往一下子全部消失。民事责任，主要是对其民事行为承担责任。有些是通过国家赔偿实现，有些通过个人的赔偿实现。

　　最后，领导人要承担道义上的责任。主要原因是，领导人对自己的要求比较高，而不够承担其他各个方面的责任。为了改善自己的形象，东山再起，或者为了维护党的形象，主动牺牲自己。其制度表现往往是引咎辞职。如果不引咎辞职，往往面临难以平民愤，难以开展工作。目前，我们的引咎辞职，往往具有行政性的安排，而不是政府官员可以自己选择的。其结果就是所谓的道义性质的引咎辞职，已经失去了本来的意义，也混淆了道义责任和其他责任之间的区别，不利于责任制建设。

　　在技术上确立种种责任制度的基础上，再通过具体的一个又一个个案的实践，就可以逐步积累责任制度的经验，并因此而具体地累积性地积累责任制的社会资本，从而经过一段时间的努力，确立不同责任制度的程序机制，从而减少其行政色彩，让责任政府的建设从一个又一个的风暴走向制度性的实践。这一进程，可以让我们从个体的技术性的努力出发，逐步进入责任制度建设的集体和制度层次，从而让我们的责任政府建设逐步摆脱目前所面临的种种困境，真正成功实现有良好的制度基础的责任政府。