当代西方治理理论的源流与趋势

　　 当代西方治理的理论与实践，有着相当复杂的背景，对政府、社会和公民等各方治理主体，都有着较高的要求。中国的国家治理仍处于发展早期。西方治理理论在中国的运用需要与我国国情结合，不能照搬。现代国家治理体系的运行，既需要宪政民主的政治制度设计，亦需要公民自治的社会基础，良好运转的市场经济更是必不可少的依托。我们不能过分地强调治理理论的神奇效果，它仍然只是一种公共事务管理模式。

　　 当代西方的治理理论，兴起于20世纪80年代，经过不断发展，形成了民主治理、多中心治理、合作式治理、数字治理等多种治理模式，被广泛地运用于腐败治理、城市治理、环境治理、社区治理、贫困治理，甚至是全球治理等领域，成为当代西方主流学术话语。当代西方治理的理论与实践表明，良好的治理既需要国家、社会与公民等治理主体的能力发展，同时又是国家治理体系整合的结果，需要有良好的本土化能力。

　　 当代西方治理的源流

　　 “治理”越来越成为当代西方公共管理理论与实践的关键词。英文中的“治理”（governance）一词，可以追溯到古拉丁语和古希腊语，长期与“统治”（government）一词交叉使用。然而，在二十世纪八、九十年代的西方，这两个概念却被明确地区别开来，一方面两个词意泾渭分明，另一方面它又成为政治学、经济学、社会学、公共管理学等多个学科的关键词，不仅在学术界受到热捧，而且在实践中亦广受欢迎。

　　 1989年，世界银行在其报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中首次使用了“治理危机”（crisis in governance）。1992年，世界银行又再次以《治理与发展》为年度报告的主题。之后，在联合国开发计划署（UNDP）等机构和组织当中，治理理念逐渐成为主流。联合国开发计划署在2001年提交给秘书长的建议中，谨慎地指出，要想防止武装冲突，对防范冲突，保持和平，负有基本责任的，不是国际社会，而是在相关国家中的政府和市民社会。①他们越来越发现，在联合国的众多成员国中，无论是政府，还是公民社会，民主治理既能保护稳定的和平，也能推动发展。而且，那些新发展起来的共同体也相信，缺少了民主治理，就不会有持续的发展动力。在保证可持续发展方面，一个社会在公正、平等、参与的态度下获取这种动力所需的知识技能和政治水平比这种发展动力本身所达到的水平具有更重要的地位。正是从这个意义上，联合国开发计划署逐渐将其计划转移到提高民主治理上来，这常常与以下情况相联系：负责与透明的公共机构、提供和平解决纠纷的司法系统、保护所有人权利的法治、在政治决策中真正的大众参与或者是这些参与可能采取的形式。②以治理理论为指导，联合国开发计划署先后在150多个国家开展了一系列的支持活动，成为民主治理的最大多边提供者。在2001年，它斥资80亿美元用于民主治理。其中，超过60%都是其核心资源。

　　 从外部来讲，治理理论是多学科综合发展与作用的结果，政治学、经济学、社会学等各个学科都为治理理论提供了发展的资源。比如，在企业治理、公司治理当中，治理理论由来已久。在公司治理的基准结构当中，股东大会是公司价值的顶点，投射到董事会、监事会和总经理这三个利益当中；这三个利益相互制衡，形成较为稳定的三角结构。事实上，与更加注重公司经营的公司管理（Corporate Management）模式相比，公司治理（Corporate Governance）更注重所有权与经营权之间的互动。这种模式对当代西方的民主治理理论有着重要的影响。政治学领域的民主理论越来越成为治理的灵魂，民主治理也越来越成为当代西方国家治理的核心特征。

　　 治理理论兴起的一个重要背景是新公共管理（New Public Management NPM）的发展。新公共管理理论在管理主义与市场经济两大要素的作用下，强调科学管理、效率、竞争与市场导向，以第三条道路、政府重塑等运动为阵地，为传统公共管理提供了一个新的范式，这为治理理论提供了土壤。对新公共管理模式的反思也促使人们越来越倾向于治理理论。事实上，英国学者罗茨等人早就开始试图从“治理”的角度分析新公共管理的内在矛盾。③对新公共管理的批评来自各个方面，包括政治的、经济的和文化的等各个方面。比如，新公共管理的意识形态和政治化倾向、过分扩张的经济主义和管理主义。尤其是新公共管理强调了市场的基础性作用，将公共部门私有化，以经济效率代替公正追求，从而背离了民主、公正、平等、自由等基本价值。然而，这些理论正是治理理论所强调的。这也可能正是治理理论取代新公共管理理论的原因所在。

　　 与此同时，新公共行政学派则更加主张公民参与和多中心治理，成为治理理论的重要支持者。新公共行政理论“主张小政府，更直接的公民参与，政府服务契约外包和民营化，以及市场化的激励机制。”④尽管人们可能会认为，公共行政与公共管理之间存在着相互竞争的关系，⑤但两者却在治理理论上达成一致，出现合流的倾向。新公民管理开始强调社区中的公民治理、外包、民营化等，而新公共行政亦开始认同效能原则。

　　 随着全球化进程的进一步发展，当代西方国家实际工作部门的管理者和学者，越来越接受治理的理念与模式，逐渐开始倾向于“治理”模式，突出了多中心治理、公民治理、数字治理、网络治理、整体治理等实践的重要性。人们赋予了governance以新的含义，其范围远远超出了其经典意义，与government渐行渐远，甚至被视为一次革命性的变化。在当代西方学术界与管理实践当中，人们甚至提出了“更多的治理，更少的统治”（More Governance, Less Government）的口号。

　　 20世纪90年代，美国逐渐开始倡导“以公民为中心”的治理，民主治理的潮流更加深化。人们甚至将其为视21世纪改革的创新：“如果说19～20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为一个创建以为公民为中心的治理结构（citizen-centered governance structure）的复兴实验过程。”⑥理查德·博克斯提出了公民治理四原则：规模原则、民主原则、责任原则、理性原则，全面地规定了社区公民治理的基本主张。⑦

　　 多中心治理理论本来就源起于计划经济与市场经济之争，而后逐渐由经济领域渗透到政治与公共管理领域，并与20世纪80年代以来“治理革命”相呼应，逐渐产生重要影响。奥斯特罗姆夫妇创造性地将迈克尔·博兰尼创造的“多中心”概念引入到政治学、公共行政和经济学当中来，创立了多中心治理理论，并于2009年因为这一研究获得诺贝尔奖。多中心治理理论的形成，在一定程度上深化了人们对治理主体的理解，推动了治理理论的发展。

　　 当代西方治理的趋势

　　 当代西方政府管理的各种理论层出不穷，花样翻新，令人目不暇接。先是新公共管理理论与新公共行政理论的争论，后又有治理理论的独大，但在治理理论当中，民主治理、公民治理、多中心治理、协作性治理、整合性治理等等各种理论亦各有千秋。有些理论，可能刚刚兴起，就很快面临各种批评，比如，新公共管理理论，只是20世纪80年代兴起的一种新理论，很快就被认为是“新瓶装旧酒”。⑧尽管如此，我们还是可以从各种理论当中发现一些基本的趋势。

　　 民主治理越来越成为当代西方治理理论与实践发展的趋势。当代西方治理理论的形成与发展，都是在民主政治的大背景下发展起来的。民主治理的发展，先是以政府民主行政为基本内涵，然后又在新公共管理的强烈催化下，更加注重公共管理的民主内涵，使得民主治理成为当代治理理论的核心价值，同时，这也是当代西方治理理论能够一直保持生命和活力的原因之一。人们越来越认识到，作为治理体系的组成部分，民主表现为责任、参与以及权力的制衡，越来越被证明在制止暴力冲突，提高社会经济福利等两个方面都是最为有效的。⑨

　　 当代西方治理的趋势一直是以民主为主线的。我们看到，从传统政府管理强调阶级利益、暴力工具开始，到现代政府管理强调官僚制、效率观，一直到新公共管理强调政府掌舵、公民参与、民主行政，民主治理的理念从无到有，不断发展起来。在市场化、民主化、全球化等诸多力量的裹挟下，政府管理逐渐接受了曾经备受争议的民主行政，倾向于民主治理，甚至逐渐从强调政府与其他治理主体之间的合作治理，到越来越强调公民治理，民主性越来越强。

　　 治理主体由单中心越来越多中心，形成多中心治理的趋势。与一般的官僚科层制行政不同，多中心治理以自主治理为基础，允许多个治理中心并存、竞争和协作，从而为公民提供更多的选择和更好的服务。通过承认公共产品的多个提供者、处理者，多中心治理理论巧妙地处理了国家治理中的国家与社会、政府与企业等多重关系，并提出了政府治理的改革要求。多中心治理理论不仅更好地提高了公共决策的科学性，而且为民主治理预留了更大的空间。奥斯特罗姆夫妇创立的多中心治理理论强调了在管理过程中各参与主体之间的互动过程以及治理规则与形态。多中心治理理论与当代西方文化领域的多元文化、政治领域的多头政体以及经济领域的混合经济结构等当代西方一些主要的政治、经济、文化潮流联系在一起，更显其魅力。

　　 治理机制越来越多样化，这也是多中心治理的一个结果。传统政府的公共管理模式，由于主体是单一的，其管理机制也是单一的。随着治理体系的协作化与多中心化，多种主体被包容到治理体系当中来，这使得治理机制也逐渐多样化。在治理体系当中，国家治理更多地遵循民主、法治原则，政府治理则更为灵活。与这些传统治理主体比起来，公民社会的非政府组织、非赢利组织在参与政府治理时更多表现出自治原则，体现出社会的自我管理。在这个开放的体系当中，公民一般会遵循权利的原则成为治理的主体。更为开放的治理体系还包括了一些企业，他们更多地遵循赢利原则，按照市场关系向政府提供相关的公共产品和服务。这一切都使得治理机制更加多样化。

　　 治理模式越来越整合化，整合治理成为当代西方治理的一个重要特征。原有的科层治理存在着比较明显的整合缺陷。新公共管理主张的竞争性治理强调了各要素之间的竞争关系而协调性缺乏，网络治理的出现虽然比以往更加强调整合，但亦存在着治理碎片化的问题。当代西方的治理模式，越来越强调整合，试图通过全面的协调，突出整体性，弥补原有治理体系的破碎化格局。与新公共管理强调竞争不同，整合治理强调合作。就治理的主体来看，无论是协同治理理论，还是多中心治理理论，都需要治理主体之间的合作与协调，而借助于信息通讯技术的运用，这种整合治理变得更加现实。

　　 信息通讯技术的发展使得“数字治理”成为可能，从而极大地优化了政府管理，使得新型治理成为可能。在新公共管理的基础上，数字时代的治理强调了将原来新公共管理分割单元的重新整合，从而能够更好地体现出以需要为基础的整体主义。这种整体主义的改革强调了政府部门和公民的整体关系，使政府管理机构更加包容，但同时，又要做到政府结构的扁平化、沟通的便捷化、管理网络化，并通过流程重组来优化这些要素的配备。这些变革，在传统政府管理的环境下是做不到的，但是信息通讯技术的运用，使这一切变得可能，也为数字时代的治理规划了良好的前景。

实际上，正是在信息通讯技术的推动下，当代西方治理理论中的一些关键理念得以实践。比如，由于信息通讯技术的运用，治理主体可以打破原来的单一中心，形成多中心治理的书面；同时，也正是因为信息通讯技术，使得多中心的治理主体之间形成网络模式，在没有增加层级的情况下实现了国家治理结构的扁平化。其他如，公共资源的共享、治理方式的多样等等，在信息通讯技术的支撑下都变得比以往更加可能，不仅花费更少的成本，而且产出更多的产品。帕特里克·登列维（Patrick Dunleavy）等人甚至通过对美国、英国、澳大利亚、新西兰等发达国家的实证考察认为，新公共管理已经终结，开始欢呼数字时代的治理⑩。

　　 理性看待当代西方治理理论与实践

　　 我们应该看到，当代西方治理的理论与实践，有着相当复杂的背景，对政府、公民社会和公民等各方治理主体，都有着较高的要求。中国的国家治理仍处于发展早期。西方治理理论在中国的运用需要与我国国情结合，不能照搬。共识、参与以及对人权的尊重都是民主治理的基本标志，实现这些要素的本土化体系在不同的社会有不同的表现，而且也不可能与西方民主的制度形式精确地对照起来。

　　 治理理论的运用，对政府管理能力有着较高的要求。治理理论越来越消解国家和政府在治理中的作用，强调政府只掌舵而不划桨，甚至在某些领域、某些事务上完全淡出，将管理权交到公民手上。在长期的宪政民主实践当中，当代西方发达国家政府的行为基本上受宪法和各项法律的控制，有着非常严格的官僚体制作为支撑；同时，国家治理中长期奉行自由主义原则，政府职能相对较少。在这种情况下，政府在治理主体当中居于合作地位，甚至是退出某些领域，相对来讲容易一些。然而，中国的情况则不同。同时，由于中国社会面临着转型困境，政府需要担当的职能可能会更多，也更艰巨。如果一味地强调削弱国家权力，主张西方所谓“没有国家的治理”、“没有政府的治理”，反而可能会适得其反，出现“空心国家”，导致治理混乱。

　　 治理理论的运用，有着较高的公民文化要求。治理理论越来越强调公民参与，甚至超越合作，提出了公民治理的理念，这需要公民有着较高的政治素质和积极的政治态度。随着经济和社会的持续发展，西方开始进入后工业社会，其公民文化也逐渐形成了后物质主义的形态。这种公民文化形态已经跳出以生存为取向的、传统的价值观，更多强调自我表现和世俗理性的。公民文化的变化使得当代西方的公民有着更好的意愿参与到政府管理当中来，并且能够理性地表达自己的意愿。而在中国，因为经济发展等各个方面的原因，公民文化与西方还有着较大的距离，机械地从民主的角度过分强调民主治理，可能并不会产生理想的效果，甚至会事与愿违，发挥不出公民治理的优势，反而使得民主政治失控，形成混乱的政治秩序。

　　 治理理论的运用，对公民社会有着非常高的要求。当代西方发达国家，大多有着良好的公民社会传统。在这些国家当中，政府管理的很多事务，早已经由成熟的非政府组织（NGO）和非赢利组织（NPO）接手。这些组织，不仅有着悠久的历史、良好的信誉、独立的工作，而且大多与政府有着良好的合作。与此相比，中国的公民社会并不发达，民间组织参与治理的经验亦更少。与政府部门相比，这些部门参与治理不仅在人员、经费等各个方面处于较为不利的地位，而且，他们亦极容易为赢利组织所收买，成为牟利部门，从而使公共管理的公正性受到损害，甚至沦落为金钱政治。

　　 总之，国家治理，是一个全面优化的体系，是参与治理的各个主体之间权力博弈、互动共赢的结果。现代国家治理体系的运行，既需要宪政民主的政治制度设计，亦需要公民自治的社会基础，良好运转的市场经济更是必不可少的依托。对于当代西方治理及其相关理论的理解离不开这些背景。离开了这些背景，治理理论就像无本之木，无缘之水，不仅达不到理想的效果，甚至可能事与愿违，南辕北辙。所以，我们不能过分地强调治理理论的神奇效果，它仍然只是一种公共事务管理模式。而这种管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的”。

　　 天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授　佟德志

　　 【注释】

　　 ①②⑨Mark Malloch Brown, Democratic Governance: Toward a Framework for Sustainable Peace, Global Governance, Vol. 9, No. 2, 2003, p.145, p.142, p.144, p.145.

　　 ③［英］罗茨：《新的治理》，转引自愈可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年。

　　 ④［美］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第39页。

　　 ⑤［美］欧文·休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第9页。

　　 ⑥⑦［美］理查德·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏英译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第10页，第18页。

　　 ⑧Christopher Hood, A Public Management for All Seasons? Afterword: Bringing Back Agents (pp 199-214) in Public Administration: 25 Years of Analysis and Debate, R. A. W. Rhodes, Oxford: Wiley-Blackwell, 2011, Chapter 10.

　　 ⑩Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, and Jane Tinkler, Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government, Oxford University Press, 2006, p.229.

　　 Ronald Inglehart and Christian Welzel, Modernization, Cultural Change and Democracy, New York: Cambridge University Press, 2005, p.64.

　　 Bob Jessop, The Dynamics of Partnership and Governance Failure in G. Stoker (ed.) New Politics of British Local Governance, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2000, p.30.