中国政改趋势：严治官，善待民

　　十七大以后，仍然有可能按照目前推进改革的思路在两个方面深入：一是继续以扩大党内民主为切入点，稳步地推动政治体制改革，解决政治层面一些关键性的问题；二是重点推进行政管理体制改革，并为行政管理体制改革的深入扫清政治方面的一些障碍

　　地方党委的新一轮换届高潮仍在继续，剩余17个省份的换届工作，将在今年上半年全部完成。种种迹象表明，这次换届工作不仅仅是一个单纯的换届问题，而是与行政体制改革并行，贯穿着中央一系列干部制度的新举措。

　　目前中国行政体制改革趋势：“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”

　　笔者2004年曾撰文对未来改善公共治理的策略概括为四句话，即“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”。两年多以后，如果再用这个应对策略来分析中国目前的公共治理的状况的话，我们会有很多启迪。

　　从“严治官”方面来看，这几年新一届领导人明显加大对官员治理的力度，特别是对高官的腐败采取了严格的高压政策，有资料显示，仅2006年一年，中央查处的省部级高官的腐败案件已经超过了20起，是这几年来查处人数最多的一年，进一步显示了中央反腐败的坚强决心，给民众以信心。这就是说“严治官”的力度明显加大。

　　在“善待民”方面，也有突破性进展。其最主要的标志是，关注弱势群体的利益，解决普通民众切身的问题，特别是提出构建和谐社会的目标，解决全民最低生活保障。这些举措，同样受到了广大民众的拥护和响应。

　　在“创新政体”方面，我认为主要是从两方面展开的：一是以地方党政换届为契机，扩大党内民主，如制定了党政干部的任用条例、回避条例、异地交流条例，减少党内专职副书记的数量，改善党内的决策领导体制，在产生十七大党代表中，扩大差额选举的范围等；二是进一步推动行政管理体制改革，如加快转变政府职能的步伐，建立法制政府，建立行政问责制，深化行政审批制度改革，建立对政府的绩效评价体系，推进政务公开。

　　在“稳定银根”方面，应该说从2004年起，就一直在进行宏观调控，促进经济的健康发展。尽管在这方面我们也遇到了很多阻力和问题，但是没有动摇宏观调控的决心。人们很清楚，中国经济到了现在这个程度，已经非常大了，经济能不能保持平稳的发展，能不能稳定，对我们国家影响是很大的。这也是说，今天的中国经济已经经受不起大起大落的打击了。

　　基于上面的分析，我把中国过去一年中国行政体制改革的特点概括为以下五点

　　一是开始把改革重点向行政体制改革转移，为实现本届政府行政改革的目标在多个层面进行推进；二是配合地方党委换届，扩大党内民主，打击腐败；三是政府的社会管理和公共服务职能得到进一步重视和加强，并有一系列实质性举措，包括取消农业税，建立包括农村在内的最低生活保障制度；四是人们对未来中国行政体制改革和政治体制改革产生了很多的联想和期待；五是宏观调控虽然步履艰难，但大体保持了中国经济的稳定和发展。

　　我国的改革中心将战略转移到行政体制改革上来

　　从2005年党的十六届五中全会制定“十一五”发展规划起，中国的改革实际上已经进入战略转折期。如果说过去29年中国是以经济体制改革为中心带动其他改革的话，“十一五”规划中有关“深化行政体制改革将是未来中国改革开放的关键”这样的表述，标志着我们的改革中心将转移到以行政管理体制为中心。我认为这不是权宜之计，而是带有战略转移的属性。那么我们究竟应该如何认识这样的战略转移呢？

　　目前我们在行政体制改革层面遇到的主要问题，除了经济层面上的以外，从体制的或者政治层面来看，主要有以下三个突出问题：

　　首先，中国经济经历了29年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题，仔细分析这些问题，几乎都与我们不合理的体制有关。比如宏观调控在某些方面的失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头，这些都是中央和地方体制架构内在冲突的外在表现；再比如，社会管理和公共服务职能薄弱，也与传统行政管理不合理的制度安排和运行行为息息相关；还比如，权力行使的非理性，权力滥用，权钱交易，是与我们至今没有建立起有效的权力制约结构有关。因此，从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径，就成为我们面临的关键问题。

　　其次，以部门主导的公共政策过程使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出，部门利益已经凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致了公共政策的扭曲、变异。这样的公共政策过程，导致的直接后果是，公共政策制定的成本很高，周期很长，效率也很低，大量的时间和精力都被消耗到毫无意义的部门利益的争夺、扯皮和推诿之中。与此相联系，这样的公共政策过程，也可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜，导致部门利益危害社会的公共利益。

　　另外，权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。尽管新一届领导加大了反腐败的力度，采取了被称之为“四管齐下”的改革举措，即制定党内监督条例、制定党内纪律处分条例、对中央部委的纪检监察实行垂直管理、对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的作用是显而易见的，但这些制度并没能有效遏制住腐败在一些地方蔓延。这不能不引起人们的反思，中国反腐败的出路究竟在那里，这种腐败蔓延的现象，究竟是机制层面的，还是制度体制层面的，我们需要构建一种什么样的体制才能真正防止权力的非理性？

　　未来中国行政体制改革很大程度上取决于十七大对改革的整体布局

　　2006年中国行政体制改革的种种迹象表明，我们目前对行政管理体制改革的思考和推动，主要集中在本届政府较早确立的改革目标层面，还不可能和党的十七大以后行政体制改革的总体走向相对接。

　　鉴于此，笔者认为，未来中国行政体制改革能走多远，在多大程度上能够取得成功很大程度上取决于十七大对改革的整体布局，或者说这样的布局能够为行政管理体制改革的深入提供多大的空间。

　　换句话说，未来以政府为中心的行政体制改革在十七大以后的整体走向，第一个变数取决于十七大在政治层面做出什么样的战略选择和整体布局；第二个变数就是在这样的政治体制改革战略下，在政府自身以及行政体制改革方面，会提出哪些具有实质意义的改革目标、内容以及有可能的战略安排。这些都是未来影响中国行政管理体制改革最主要的制约因素。

　　从目前的情况看，有一点似乎是可以肯定的，这就是在党的十七大以后，仍然有可能按照目前推进改革的思路，在两个方面深入：一是继续以扩大党内民主为切入点，稳步地推动政治体制改革，解决政治层面一些关键性的问题；二是重点推进行政管理体制改革，并为行政管理体制改革的深入扫清政治方面的一些障碍。从这个意义上说，无论是目前在政治体制方面所进行的一系列改革，还是十七大以后政治层面改革的战略、布局、视野，都将对未来中国的行政体制改革产生深远影响。

　　就行政本身的改革来看，未来中国行政体制改革首先要有改革策略的改变。我们过去行政体制改革取得了很大成就，但也有一些值得反思的地方。

　　笔者认为，过去的5次行政管理体制改革，至少有三个方面是值得我们反思的：一是过去5次行政体制改革在某种意义上讲陷入了改革目标的低效率重复。我们的改革几乎每次都有裁减人员、转变职能、政企分开等目标，但每次都不很成功；二是1987年以后，我们的行政改革没有和事业改革整体推进，而是孤军深入，最后在一些地方把行政体制改革甚至变成了行政和事业的数字游戏；三是我们一直认为，行政层面的问题，是可以通过行政管理体制来解决，但后来人们发现不完全是这样。行政体制改革只能解决行政层面的一部分浅层次问题，更深层次的问题可能和政治层面发生联系。为什么经济增长方式难以转变？这首先是一个官员的激励、考核和选拔方面的导向和机制问题，而不是一个简单的行政层面的问题，是政治层面的问题。

　　因此，下一步以政府为中心的行政体制改革要真正推进，必须改变我们的推进策略。也就是说，要把行政体制改革乃至政治层面的改革和事业改革进行整体推进。并要建立超越政府部门利益之上的一体化推进改革的机构，只有通过这样的机构来设计改革方案，制定改革的目标，我们的行政管理体制改革才能真正跳出以往的受制于部门利益的窠臼。

　　未来需要解决的政改重点问题

　　首先要按照改变政府主导型的经济增长转向市场主导型的经济增长方式的思路，调整政府的组织结构，确定政府的基本功能。这就要在横向和纵向两个方面进行改革。在结构和功能的设计方面，要抛弃政府机构改革的概念，明确提出建立公共行政体制的组织架构。这中间，尤其要解决前面我们提到的政府部门主导公共政策过程所带来的一系列严重问题。如果我们的改革不能抓住这个关键的问题进行具有实质意义的改革，重新配置政府的权力结构和功能，改变目前的公共政策过程，改革仍然可能陷入失败。

　　适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设建设的步伐。加大政府的社会管理和公共服务职能，无疑是未来中国行政管理体制改革的重点。在这方面的一个突出问题，就是要围绕建立公共服务体制，重构公共服务体系，加强政府在社会管理和公共服务领域的职责。因此，促进政府由传统管制型政府向服务型政府转变，由单一的经济建设型政府向公共治理型政府转变，由主要靠手工作业的政府向信息化政府转变，就成为行政管理体制改革的重要使命。

　　要抓住公共财政体制和公共投资体制改革这两个关键，实现主要由政府主导型增长方式向由市场主导方式的转变。从长远来看，只有在这两个层面的改革实质性的突破，我们才能真正建立起一个与现代市场经济相适应的政府管理架构。（作者系国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博导，人民论坛）