中国急需发展低度民主（上）

　　从历史角度看，近现代民主实际有两种基本形式，一种是基于限选制的低度民主，再一种就是基于普选制的高度民主。目前中国政治体制改革的高度紧迫性还不是直接实现高度民主的紧迫性，而是急需发展和实现低度民主的战略紧迫性。

　　总目录

　　一、什么是低度民主？

　　二、西方历史上的低度民主及其走势

　　三、低度民主也是中国民主化的历史必由之路

　　四、中国的低度民主必然有其特殊性

　　五、从新权威主义转向低度民主

　　六、中国急需推进和实现低度民主

　　七、中国低度民主化的功能要求

　　八、现阶段推进低度民主化的主要内容

　　中国的未来取决于政治体制改革。政治体制改革已经具有了高度的紧迫性。但这种紧迫性并不是直接实现高度民主的紧迫性，而是急需发展和实现低度民主的战略紧迫性。本文拟对此给予概要论述，以与各位方家共同研探。

　　一、什么是低度民主？

　　邓小平曾经提出，在社会主义现代化建设的新时期，我国要“发展高度的社会主义民主”[1]，即“高度民主”。有“高度民主”，自然就有“低度民主”。低度民主的内涵应当基于高度民主的内涵来界定。

　　什么是高度民主？邓小平曾经实事求是地指出，发达国家已经建成了高度的切实的民主，又从应然性的角度提出，我国要创造“更高更切实的民主”。[2]至于这个“更高更切实的民主”究竟是怎样的，他没说过，我们也不知道。但他明确地讲到了“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”，而且其中包括“普遍实行直接选举”和“高层搞直接选举”。[3]实际上，基于普选制的现代宪政民主就是已被实践证明切实可行的高度民主，而且它也基本上就是马克思、恩格斯当年的宪政理想之实现。

　　从历史角度看，近现代民主实际有两种基本形式，一种是基于限选制的低度民主，再一种就是基于普选制的高度民主。

　　实行限选制的民主实际是不完整的民主，因为数量不等的公民仍然沒有获得选举权和被选举权，或者是其所获得的选举权和被选举权仍然是不充分的。这就使它的分权制衡、法治、人权保障、公民权保障等等也都是很不完备的，因而也是仍在基本建构过程中的，因为只有在公民充分享有政治权利的基础上才能使这一切完备起来。所以，从全局上看，这种民主还只是有限的、局部的、发展中的民主，而不是已经全面实现了民主化的民主，不是已经达到了民主标准的民主，不是全面符合民主概念的民主。从这种民主自身来看，这种民主又是存在着相当多的缺点、不足、漏洞和失误的民主，而不是已经比较完备、比较成熟的宪政民主。从这两个方面看，它都是低度民主，而不是高度民主。

　　从没有民主或民主太少到低度民主，这是民主发展的第一个大飞跃。只要建成了低度民主的制度体系，无论它是在少数人的范围内建立的，还是在威权政体要素与民主政体要素的动态平衡中建立的，它都意味着某种形式的低度民主的建立。

　　从低度民主到高度民主，这是民主发展的第二个大飞跃。只要是切实地建成了基于普选制民主法治，而不是仍然完全地或者是仍在颇大的程度上使民主法治流于形式，那么，即使这种民主法治仍然是初步的，那也是已经迈进了高度民主的门槛。在此之后，任何高度民主，无论它是初步的，还是比较成熟的，都还需要继续发展完善，以形成更高更切实的民主。但这已经是改良，而不再是根本性的制度变革了。

　　从缺乏民主到低度民主，再从低度民主到高度民主，以至于高度民主本身再继续发展完善，这是民主发展的“自然历史过程”，也是民主发展的政治逻辑。

　　按照民主发展的普遍规律办事至关重要。消极保守行不通，超前冒进也不可行。消极保守会使改革者趋向激进，超前冒进也会使保守者更加保守。这是一种恶性循环，它的逻辑延伸只能是从矛盾走向对抗，又从对抗走向破裂、冲突和毁灭。打破这种恶性循环的出路只能是按照民主发展的规律办事，积极稳妥地推进渐进性与阶段性相结合的民主进程，同时辅以必要的妥协和交换。

　　中国目前的政治体制基本上仍然是邓小平指出的“权力过分集中”、“民主太少”的苏式政体[4]。中国的新权威主义阶段也已基本结束。在这种情况下，重新启动和深化民主改革已经具有了高度的紧迫性。但在现阶段，我们还不能直接实现高度民主，而是急需实现、也能够实现低度民主。

　　但要实现这种民主改革，我们就还需要从历史和现实分析中，进一步地认识和理解低度民主内涵和外延，它的历史和现实形式，以及它的历史必要性和现实紧迫性。只有在这个基础上，我们才能提出比较切实可行的现阶段的改革方案来。

　　二、西方历史上的低度民主及其走势

　　“条条大路通罗马”。中国民主化的最高目标也是实现宪政民主。走向民主是人类的大势所趋，势不可挡。由于历史的缘故，西方国家的民主化进程走在了前面，而且他们也经历了一个低度民主的发展阶段。虽然西方的低度民主之路有其特殊性，但在这种特殊之中也包含了低度民主的世界一般。这种特殊性是我们认识中国低度民主之路特殊性的主要参照系，这种生动具体的历史所展现的低度民主的世界普遍性，也是使我们深切认识中国未来的低度民主之路的首要根据。由此，概要地考察西方历史上的低度民主及其历史走势，也就非常必要了。

　　从历史上看，西方国家在19世纪及其以前实行的近代民主实际就是低度民主。这种低度民主有其一系列的基本特征。

　　一是实行限选制，而不是实行普选制。这是低度民主的首要特征，也是低度民主的最根本的特征。由于民主政体的基础是选举制，所以选举制度的发展阶段也是划分民主发展阶段的首要根据。

　　历史发展到19世纪，大部分西方国家已经建立了系统的选举制度，形成了自下而上的授权体系，实现了权利对于权力的初步制约。但这还不是普选制，而是限选制，参与授权的选民非常少。在19世纪的大部分时间内，欧美各国拥有选举权的国民始终不超过男女成年人口的10％，直到19世纪末也未超过20％。[5]被选举权受到的限制就更大。只是不给议员开工资就在事实上剥夺了绝大多数工薪阶层人士的被选举权。由于这种限选制的实质和结果都是使选举权、被选举权基本上为新兴资产阶级、新贵族及其代理人所享有，所以议会和政府也为他们所控制。在这个意义上，“资本主义民主”确曾是一种历史事实，尽管这种民主从全局看还是不够格的民主。由于选举制是民主政体的基础，所以限选制又导致了这种低度民主的以下一系列特征。

　　二是分权制衡初步形成，但又远不充分，特别是分权共谋仍然暗藏其中。

　　孟德斯鸠早已指出，当分权只是同一伙人内部的分权时，分权就会变为共谋。由于没有任何选举基础的分权只是极少数人士的内部分权，所以分权变为共谋的现象必然很严重。因此，除阶级分权政体（即不同阶级分别控制议会和政府）可以主要依靠不同社会阶级力量的某种势均力实现某种程度的分权制衡外，真正的分权制衡只有在选举制的基础上才能建立起来，这是因为，只有在选举制逐步发展的基础上，议会才能成长为越来越有实力的政治实体，因而也才能有真正的分权制衡。

　　从专制政体转向限选制后，又随着选举改革逐步地扩大了参选面，政治参与的范围也随之扩大了。政治参与的人数越多，共谋的可能性就越小，实现分权制衡的可能性也就越大。所以，随着限选制的初步建立和参选范围的逐步扩大，当时已经初步地建立了分权制衡的政治体制，而且从总的趋势看，这种分权政体也已在逐步地发展完善之中了。

　　但是，由于这种选举制还只是限选制，政治参与的范围基本上只是扩大到了整个富裕阶层，而这个阶层仍然是社会上的一个小圈子，所以这种分权仍在相当的程度上变为了共谋，或者说它本来就是同一阶级“一身兼任立法者、审判官和执行吏”[6]。这就使这种分权制衡对于整个社会的公正性也不能不大打折扣。这种问题只有在逐步实行普选制的基础上才能获得应有的解决。

　　三是法治和宪政初步形成，但又远不完善。

　　选举制的建立和发展导致了议会地位的实质性上升，以至于它已“确实是国家的最高权力机构”[7]。这就导致了恩格斯晚年赞许的“在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能够按照宪法随意办事的国家”[8]的出现，而这种国家就是法治国家。在这种国家中，立法机构和法律的权威性基本确立，依法行政的制度和传统初步形成，司法独立的传统得以继承和加强，法治和宪政已经初步形成。

　　但这种法治和宪政又很不完善。首先，法治和宪政的根本要求本来是公平正义，但当时基于限选制的立法实质上仍然是富裕阶级的立法，立法的利益导向严重失衡，立法的公正性受到了很大限制，特别是在劳资两大阶级之间，尤为如此。其次，由于分权制衡不充分，司法独立仍受行政权和金钱的严重侵蚀，也远未达到比较理想的状态。最后，不仅缺乏防范民主导致暴政的制度安排，而且在少数富裕阶层独享政权的情况下，少数人对于多数人暴政的问题也没有完全解决，而且这也是当时的依法治国的一部分。所以，诚如马克思、恩格斯当时已经指出的，只有通过实行普选制，才能从根本上克服这些严重弊端，真正建成比较理想的法治国家。

　　四是在实现和保障人权和公民权方面已有相当大的进步，人权和公民权已能在相当的程度上为全体公民所享有，但其内容、范围和力度都有很大的局限性，距离现代水平仍有很大的差距。

　　以上这些已经足以证明，欧美19世纪的民主还是很初步的。把这种民主基本上想象为现代民主无疑是很大的认识误区。基于普选制的现代宪政民主实际主要是20世纪人类民主事业的巨大成就。相对于现代宪政民主来说，19世纪的民主无疑只是一种低度民主。

　　低度民主与高度民主不仅有程度上的差别，而且更有质的差别。上述四个方面的差别首先都是质差别，其次才是量的差别。最根本的差别是是否建立了普选制。这是决定整个制度类型的最大关键。

　　虽然低度民主仍有诸多不尽人意之处，但它仍然发挥了不可或缺的重大历史作用。一是它以有限民主取代封建王权，使国家转向为近现代社会发展而服务，而不再是旧势力的顽固堡垒。二是它以议会控制财税，终结了集权政府的横征暴敛和贪污腐败，初步地实现了建立廉价、廉洁政府的合理目标，卸下了私有制和社会发展本不应有的沉重的财税负担。三是它以法治取代人治，以新法取代旧法，从而初步地形成了近现代经济社会赖以发展的法治基础。四是它以民主、法律和国家机器保障私有财产，使国家老老实实地充当守夜人，从而奠定了早期市场经济的政治法律基础。五是它更在普世价值的承诺、比较广泛的公民自由、选举制度带来的的灵活性和法律制度的有效性等等要素的结合中，包含了以和平方式比较顺利地解决早期市场经济发展过程所伴生的尖锐的社会矛盾和使市场经济获得更高发展的可能性。所以它已奠定了以和平改革的方式逐步走向现代宪政民主政体的制度基础，而这种制度基础与民权运动相结合，也就在20世纪导致了现代宪政民主政体的逐步诞生。

　　低度民主的发展方向是高度民主。高度民主就是现代宪政民主。高度民主的首要内容和基础就是普选制，但古典自由主义并不包括普选制。普选制主要是没有选举权和被选举权的普罗大众及其政党（最早是宪章派，然后就是马克思主义政党和其他普选派政党）的要求。只有基于普选制的民主才是真正符合“民主”概念的民主。在这个意义上，马克思、恩格斯当年使用的“争得民主”的提法是准确的。他们认为社会主义的基本政治制度就是一定社会发展阶段上的普选制。他们当时使用的对立范畴也是“民主主义与自由主义”，尽管他们又认为完整、彻底的自由主义理应包括民主主义，因为公民的政治自由理应包括选举自由。他们以“每一个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”为自己的最高理想，即以普遍自由作为自己的最高理想。所以，马克思主义实际就是普遍自由主义。普遍自由主义就是社会主义，也是共产主义。现代自由主义实际已是包含了普选制的社会主义化的自由主义，而无论它是否受到过古典马克思主义的直接影响。

　　19世纪是一个充满梦想的世纪。从《马恩全集》看，在低度民主的政治环境中，马恩关于未来高度民主的设想要点是：（1）建立没有任何专政的新国家。（2）在这种新国家实行普选制。（3）建立基于普选制的议会，即人民代表大会。（4）使基于普选制的议会成为最高权力机关。（5）实行基于普选制的分权制衡。（6）实行社会主义法治。（7）实现和保障所有社会成员的人权和公民权。（8）国家公职人员工资水平中产阶级化。（9）人民当家作主，人民教育官员，社会高于国家。[9]马克思曾将这种制度叫做“未来共产主义社会的国家制度”。[10]它也可以被称为“社会主义国家制度”。

　　后来的事实证明，这套政治理想并不是空想，而是切实可行的。只是它必须与市场经济相结合，而不是与计划经济相结合，否则就不可能实现。它的实现也是复杂的历史合力的结果，而不是简单地依靠先哲的预言就能奏效的。它在实质上属于现代宪政民主的范畴，尽管现代宪政民主的理论和实践又较之它的任何19世纪的超前构想都要完备、精致与深刻得多。在基本制度框架上，它也是中国政治体制改革所要达到的最高目标，因为人性要求和人类现代政治文明发展的基本方向是一致的，人类政治发展的普遍规律也是不可违背的。来源：《探索与争鸣》2012年第1期。