积极转向以公共财政为中心

　　编者按：1978年党的十一届三中全会胜利召开，拉开了改革开放的序幕，中华民族从此踏上伟大复兴的历史征途。30年风雨坎坷，30年硕果累累，我们从普遍贫困走入基本小康。事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。下一个30年我们关注什么？毫无疑问，我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为全面建设小康社会、实现现代化的伟大目标而奋斗。

　　下一个30年我们关注什么？

　　30年前，党的十一届三中全会果断停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。30年改革开放和现代化建设的伟大成就，莫不源于这一根本转变。但我们决不能到此止步。我们必须更加大胆地解放思想，与时俱进，必须勇于扬弃改革开放以来提出的某些仅具阶段性、时效性、以至策略性价值的理论、内涵和提法，提出符合我国改革开放和现代化建设新阶段的新概念、新判断、新理论，以实现更大的思想解放和更高层次的历史进步。

　　一、“以经济建设为中心”已应发展为“以公共财政为中心”

　　我国现在仍然是发展中国家，无疑应当继续“以经济建设为中心”。但是，“以经济建设为中心”本身也有一个重心转移的问题，因而我们也应以发展的观点重新认识“以经济建设为中心”。

　　我们首先应当追问：究竟什么是经济？如所周知，马克思主义经济学和西方经济学都认为，经济包括生产、交换、分配、消费四个环节。发展生产、交换、分配、消费都是发展经济。

　　但在这方面，我们过去长期认为只有发展生产和交换才是经济建设，发展分配和消费则在很大的程度上不被视为经济建设的一部分。这是一个低级错误，但又是一个极大的、根深蒂固的认识误区。

　　在这种思想倾向的影响下，我们通常所说的“以经济建设为中心”的内涵，几乎就是“以发展生产交换建设为中心”。这样，一讲到“以经济建设为中心”，人们想到的就是发展生产和交换，就是改善投资环境、扩大投资、多上项目、多搞国企等等具体内容，而发展分配和消费则始终得不到应有的重视，教育、医疗、社保、民居、环保、公交、公共文化娱乐、大众体育等等属于国民收入再分配和公共消费领域的民生项目始终得不到应有的投入，因而，已经喊了许多年的扩大内需，也就始终无法落实。“以经济建设为中心”与“重视民生”几乎成了两个相互对立的方面，而由此所带来的诸多严重的社会经济问题和政治文化问题也就有目共睹了。所以说，重新认识“以经济建设为中心”，首先就应确立“发展生产、交换、分配、消费都是经济建设”的新观念。

　　进一步看，“以经济建设为中心”实质上又是一个政府职能的问题。计划经济条件下的政府职能与市场经济条件下的政府职能大不相同。中国30年改革开放的最大成果就是初步实现了从计划经济到市场经济的历史转变，因而中国“以经济建设为中心”的内涵和实践也亟须实现从政府以发展生产和交换为中心到政府以发展分配和消费为中心的根本转变。这种根本转变的核心内容，实际就是整个政府工作都要转向以发展和实施公共财政为中心。

　　当然，我们也看到，当我国还处在从计划经济到市场经济、从单一公有制经济到多种所有制经济并存的新经济体制初步过渡的历史阶段时，由于计划经济和传统的公有制经济仍然占有程度不同的优势地位，由于这种经济的运作又主要地只能依靠党政机关的领导、组织和推动，又由于这种经济建设过程的首要环节也正是发展生产和交换，所以，当时党和政府在这种经济条件下实行以经济建设为中心，自然也就只能是以发展生产和交换为中心。

　　但我们现在已应看到，在市场经济已经初步形成的条件下，由于发展生产和交换的责任主要地已由市场经济本身来承担，而且还应更多地由市场经济来承担，所以，如果政府仍像过去那样以抓生产和交换作为中心工作的话，那就是越位和错位了。由于市场化改革释放出来的巨大活力已经带来了我国生产力的巨大发展，民间财富已经大量积累，国家财政资金也已相当丰厚，所以，通过积极发展公平合理的国民收入再分配和公共消费，普遍有效地增加人民收入，发展社会保障制度，以使全体人民都能比较公平地共享改革发展的巨大成果，从而使民间潜在的庞大需求也得以切实有力地提升为有购买力的现实需求，也已有了比较丰厚的必要物质基础。又由于市场经济本身不可能完全解决好公平分配和公平消费的问题，而通过公共财政所能实现的公平合理的国民收入再分配和公共消费，尤已成为了我国扩大内需、发展经济、对抗经济危机的最大关键，所以，政府在经济建设中所应承担的主要职责，现在已应转变到发展和实行公共财政制度这个方向来了。

　　二、“以公共财政为中心”主要有四个方面的基本内容

　　那么，所谓“转向以公共财政为中心”，究竟包括哪些内容呢？在这里，我们需要首先明确“公共财政”的内涵。概括地说，所谓公共财政就是在市场经济条件下国家提供公共产品和公共服务的分配活动和分配关系,就是满足社会公共需要的财政制度和财政运行机制,就是与市场经济相适应的财政类型。公共财政主要有四个方面的基本特征，这就是它的民生性、公开性、民主性和法治性。与公共财政相反，计划经济时代和从计划经济转向市场经济的过渡时期的财政类型则是建设财政和吃饭财政。这种财政的基本特征就是它的建设性、秘密性、集中性与人治性。由此，所谓“转向以公共财政为中心”，也就包括了以下四个方面的基本内容。

　　一是从建设财政、吃饭财政转向民生财政。按照民生财政的要求，财政支出的主体不应是行政管理费和生产建设投资，而应是满足公共性基本民生需要的各项财政支出。公共财政就是以满足公共需要为宗旨的财政，而公共需要的主体就是公民的基本民生需要。这种民生支出主要包括国家在教育、医疗卫生、社会保障、居民住房、公共交通、公共文化娱乐、大众体育、环境保护、农业科技、劳务培训等方面的财政支出。发达国家的基本民生支出已占其财政支出的60-70％左右。发展中国家的基本民生支出通常占其财政支出的50％左右，阿根廷、智利等国也已达到了60％以上。2003-2007年，我国基本民生支出在财政支出中的比重已经上升到了30％，但这是以仅占全部政府收入60％左右的预算内资金为基数计算的。如果按照本应全部纳入财政预算支出的全部政府支出金额来计算，则其所占有的比重实际只有20％左右。这一比重在全世界都是最低的，只能与阿富汗等极个别国家并列倒数第一。我国财政支出的主体仍然是行政管理费和生产建设投资。作为政府行为，我们习惯于直接以财政资金作为生产建设投资，而不是主要以发行公债等市场经济的方法筹措必要的基建资金。我国行政管理费在财政支出中所占比重高居世界前列，则更是一个大问题。凡此种种都表明，我国在这方面的转变还远远未完成，因而我国的改革余地也很大。

　　二是从秘密财政转向公开财政。财政资金来自人民，人民当然也应享有对于财政资金的知情权和监督权。过去计划经济时代实行的秘密财政本来就是错误的。国务院制定的政务公开条例已经将财政公开列为政务公开的重点。我国在财政公开方面也已有所进展，但离真正实现财政公开，实行“阳光财政”，仍有很大的距离。在这方面，我们亟需有实实在在大动作。

　　三是从集中财政转向民主财政。在这方面，邓小平同志30年前所说的“离开民主讲集中，民主太少”的问题，仍然未能从根本上获得解决。从人民民主的角度看，民主财政主要应当体现为民选的人大及其常委会对于财政收支的民主决策权。但目前人大及其常委会在这方面的实际权力仍然很有限。我国在这方面的改革依然任重而道远。

　　四是从人治财政转向法治财政。人民要依法纳税，政府也要依法花钱，否则就是不公平。法治财政的基础是民主财政。未来政府向人大提交的应是财政法案，人大通过后即为法律，违法者应有可能进监狱。在“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的框架内，党的日常领导的主要内容之一，应当就是通过党内民主程序研究财政法案的主要问题，并向人大提出相应的立法建议。只有实现了法治财政，我们才能说是最终建立起了公共财政制度。但我们现在距离实现这个目标还很远。

　　以上四个方面，就是“转向以公共财政为中心”的基本内容。诚然，为了实现这些重大转变，我们还要做某些重要的基础性工作，如实行国企分红、基本取消政府收费、理顺中央与地方的财税关系、构建统一的国家预算体系等等，但“转向以公共财政为中心”的基本内容，依然只能是这四条。

　　三、现阶段“积极转向以公共财政为中心”的重点在哪里？

　　毫无疑问，基本实现这四个方面的根本转变，至少也得需要十几年时间。所以，我们现在只能提出“积极转向”的任务，而不能提出“立即建成公共财政制度”的过高要求。

　　由此，自然也就提出了一个问题：现阶段“积极转向以公共财政为中心”的重点，究竟应当在哪里？

　　毫无疑问，重点应当就是改革财政支出结构，从建设财政、吃饭财政转向民生财政。

　　诚然，民生财政本身也是需要相应的政务公开制度、民主制度和法律制度来保障的，而且，我国长期以来严重偏离民生财政方向的一个主要原因就是缺乏这些制度保障，但是事实上，沿着以人为本、实事求是的正确方向努力工作的人治力量，也是能够在某种程度上实现这种转变的。譬如，古巴领导层就做到了这一点。我国在这方面也有一些良好先例。

　　首先着力推进这种转变，同时也是在为实现后三种转变创造前提条件。这种转变越广泛、越深入、越有力，后三种转变就会越顺利。这是因为，这种转变意味着官民利益一致性的强化，而官民利益的一致性又正是平稳实现公开财政、民主财政、法治财政的基本条件。

　　在目前应对严重经济危机的过程中，积极转向以公共财政为中心，特别是转向以民生财政为中心，尤有非常重大的意义。中央强调“扩大内需，特别是扩大消费需求”的精神实质，就是要以民生财政作为力挽狂澜的中心环节。财政投入的最佳切入点和最终落脚点，都应是改善民生。财政投入的直接重点，也应当是改善民生。而且，我们这里所说的财政资金，也并不限于预算内资金，而是还包括了大量的预算外资金。最近有经济学家提出，应从去年国企1.5万亿未缴利润中拿出来1.2万亿，这就是一个好主意。

　　我们现在应当特别注意防止出现新的投资大跃进，特别注意防止出现将改善民生、扩大消费需求再次置于次要地位的严重问题，特别注意把近期的救急与深远的改革有机地结合起来。

　　与此同时，在财政收入显著减少而财政支出（特别是民生支出）又需要大幅增加的情况下，控制和压缩行政管理费也已愈来愈成为了紧迫的需要。最近，面对2008年下半年财政增收“高位回落”的严峻态势，广东省调整财政支出结构，严控一般性支出增长，省级单位明年实行公务购车和用车零增长、会议经费零增长、公务接待费用零增长、党政机关出国（境）经费预算零增长等“四个零增长”。全国各地实际也都需要做同样的调整，甚至在这几个方面实现负增长。如能做得好，这就能够节省出上万亿的资金，对于克服危机具有重大意义。同时，我们的公务员至少也应有“稳住了大局自己才能有前途”的觉悟。而当大家逐渐觉得这对自己的生活也没有多大影响时，这种应急性的调整就能相对顺利地演变成为转向民生财政的制度变迁。

　　最后，“积极转向以公共财政为中心”还可以包括某些更多的内容，譬如，在对抗经济危机的财政活动中，在适当的范围内，应当尽可能地遵循财政公开的原则和制度，尽可能地尊重和落实人大及其常委会的财政决定权和财政监督权，尽可能地依照有关的法律法规办事，尽可能地使应急性的民生财政逐步固化为稳定的公共财政制度，所有这些，也应都是当前“积极转向以公共财政为中心”的重要内容。

　　四、逐步实现以公共财政为中心也是我国政治体制改革的核心内容

　　最后，我们还应看到，积极转向以公共财政为中心，进而逐步实现以公共财政为中心，同时也正是我国政治体制改革的核心内容。这主要是因为：

　　第一，现代公共财政制度是以市场经济为基础的具有民生性、公开性、民主性、法治性的财政制度，是集经济制度、政治制度、法律制度等等于一身的综合性社会制度，而并不是单纯的经济制度。

　　第二，财政问题是政治的核心问题，也是民主法治的核心问题。民主法治主要是为解决财政问题而产生和发展起来的，也是主要为解决财政问题而服务的。现代民主政体实际主要就是围绕着满足公共需要而做出的制度安排，而这种制度安排与公共财政收支的结合体，就是公共财政制度。在这个意义上，现代民主政体的主体实际就是公共财政制度。

　　第三，社会主义就是普遍幸福主义。在市场经济条件下，实现和保障公民普遍幸福的主要制度，就是公共财政制度（民主制度也大部分是围绕着实现民生财政而展开的），所以，公共财政制度就是现代社会主义的主要制度。公共财政制度既是现代社会主义的主要经济制度，也是现代社会主义的主要政治制度。没有公共财政制度就没有现代社会主义制度。所以，从坚持和发展现代社会主义制度的角度看，我国政治体制改革的主要目标也应是建设公共财政制度。

　　第四，市场经济和整个现代文明越发展，就越加需要以满足公共需要为宗旨的公共财政制度。经过30年改革开放，能否建立公共财政制度，现在已经成为了决定我国的经济命运、政治命运和社会命运的最大关键，因而也就理应成为我国现阶段政治体制改革的最大目标。