理直气壮地推进政治体制改革

　　公众推举的第六难题：

　　既得利益集团阻挠不断，如何推进关键领域改革

　　总得票率：78.5%

　　紧迫程度3.63 复杂程度3.52 尖锐程度 3.62 关注程度3.52

　　(最高值为5，最低值为1)

　　入选理由：当前，中国改革进入攻坚期。改革是个系统工程，尤其要加大力度推进关键领域改革，确保改革发展成果全民共享。其中，积极稳妥推进政治体制改革是关键领域改革的重要组成部分。十八大前后，对于政治体制改革的讨论成为舆论关注焦点。这也从一侧面说明，社会各界对政改充满期待。争论的焦点集中于政治体制改革是否存在停滞现象，以及政治体制改革应当从哪些环节入手、哪些领域展开等等。

　　十八大报告：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加民主、更加健全的人民民主。要把制度建设摆在突出位置，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”

　　推进政治体制改革，确实面临不少阻力和难题，其中很重要的一方面就是既得利益问题。“如何推进关键领域改革”作为国家级难题选项之一，得票率较高，不难理解。党的十八大的一个基本精神，就是要坚定不移地推进政治体制改革。这在大会报告和党章修正案中都有充分体现。以下结合十八大报告，谈谈我对政治体制改革这一问题的认识。

　　“建设中国特色社会主义”的准确提法，为继续深化政治体制改革敞开了大门

　　十八大报告的一个显著特点在于特别注意区分“建设”和“建成”。 “建设中国特色社会主义”与“建成中国特色社会主义”，有重大区别。

　　在阐述科学发展观时使用了邓小平的“建设中国特色社会主义”提法，这是很有深意的。邓小平指出：“我们建设社会主义，准确地说是建设有中国特色的社会主义”。又指出：“现在虽说我们也在搞社会主义，但事实上不够格。只有到了下世纪中叶，达到了中等发达国家的水平，才能说真的搞了社会主义”。这就表明，“建设中国特色社会主义”中的“建设”是一个关键词，它意味着“中国特色社会主义”现在还是一个“在建工程”，而不是已经“建成”了;只有到了21世纪中叶，我们才能说是最终“建成”了中国特色社会主义。

　　由此，深化政治体制改革的理论基础也就更加明确了。邓小平指出，我国政治体制改革的起点是“权力过分集中”、“民主太少”的苏联模式的政治体制。改革的根本任务是“认真建立社会主义的民主制度”，实现“社会主义国家的民主化”。改革的长远目标是到21世纪中叶把我国建成现代化的社会主义民主国家。十八大报告指出：“改革开放以来，我们……不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展”。但在“建设中国特色社会主义”的思想指导下，报告并没有自满，没有对现行政治体制予以极高评价，而是仍把它作为我国全面改革的重要对象，并重申了我国要到本世纪中叶才能“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，这就为防止僵化保守、固步自封和继续深化政治体制改革提供了至关重要的理论支持。

　　在宏观上确立了“全面深化改革开放”的战略基调

　　应当看到，这一至关重要的战略基调来之不易。近年来，我国在是否需要继续大幅深化政治、经济体制改革问题上，发生了广泛的、深刻的、以至激烈的争论。如有关“中国模式论”、“改革三阶段论”等等的争论即是如此。在这场大争论中，十八大报告继承了邓小平以来的改革开放路线，拒绝了“中国模式论”、“改革三阶段论”等错误认识，排除了特殊利益集团的严重干扰，作出了“全面深化改革开放”的重大战略决策，这就从整个战略基调和战略布局上为深化政治体制改革开辟了道路。

　　着力以深化改革稳定中国，而不是单纯强调维稳

　　这从历史比较中可看得很清楚。

　　稳定是政改的前提，这是十三大报告即已明确的基本认识。但在邓小平的直接指导下，十三大、十四大报告关于稳定的论述并不多，它们最重视、最强调、最突出的都是改革，这是它们的一大特色。

　　但从十四大起，逐步强调稳定也曾成为了一种趋势。如十五、十六、十七大报告均曾专列小节阐述稳定问题，理论论述的份量也都比较重。

　　但我们又看到，十八大报告未再专列小节阐述稳定问题，而且弱化了关于稳定的一般论述，曾经流行的“稳定压倒一切”、“稳定是硬任务”等提法也都没有写进报告。与此同时，报告又以“全面深化改革开放”为基调，更加强调了深化改革的重要性。这是一种微妙的变化，也是一种重要的变化，

　　当然，这并不意味着报告忽视了当前稳定形势的严峻性，因为报告中有关“亡党亡国”的提法和论述，本身就表达了空前的危机感。

　　显然，在这些貌似相互矛盾的论述和倾向中已经展现了一种新思路，这就是要通过全面深化改革开放和全面建成小康社会，从根本上寻求和实现社会稳定。在这里，不是稳定压倒一切，而是改革和发展压倒一切。不是单纯维稳，而是以改革和发展求稳定。这就在大的执政思路上排除了维稳压倒改革可能性，因而也就为深化政治体制改革开辟了道路。

　　更加明确地肯定了积极深化政治体制

　　改革的重要性、必要性和合法性

　　报告突出了政治体制改革的重要性，明确指出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”

　　报告以“三个更加注重”突显了积极深化政治体制改革的基本态度和基本方向，这就是：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”

　　由此，一切否定深化政治体制改革的必要性和重要性的言论就都没有任何政治市场了，而深化政改的可能性也就随之增大了。

　　同样引人瞩目的是，十八大把“进行政治体制改革”写进了党章，明确规定：“要从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，坚持和完善社会主义市场经济体制；与此相适应，要进行政治体制改革和其他领域的改革。”这就更加明确地肯定了政治体制改革在党内的合法性和正统性，使积极推进政治体制改革的人们更加理直气壮，也使某些人把“政治体制改革”变为“敏感词”和“禁区”的企图彻底破产了。

　　重视发挥人大的作用，着力推进人大改革，提出重要改革措施

　　这是报告在未来政改布局方面的一个突出亮点。它表现在以下八个方面。

　　一是首次将人大改革列为政治体制改革一节中的独立项目，而且居于首位。十三大将“实行党政分开”置于首位，人大改革只是“（六）完善社会主义民主政治的若干制度”下面的部分内容。十四大未列专节论述政改，人大改革只是“第六，积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展”中的一句话。十五至十七大均列专节论述政改，但都没有将人大改革列为政改独立项目，有关人大的论述都只是第一个项目下的一句话。只有十八大将人大改革列为政改独立项目，且居首位，题目是：“（一）支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”

　　二是十八大报告关于人大的论述（这里不包括有关选举的论述）是十三大以来字数最多的。十三大报告是192字。十四、十五、十六大报告均在50-80字之间。十七大报告是111字。十八大报告是268字，不仅是字数最多的，而且较前四次大会的字数大幅翻番。

　　三是在政治报告中首次强调指出了人大与人民当家作主的关系，即“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”并首次明确提出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”由此，我国民主政治建设的重点也就更加明确了。

　　四是在人大的财政权方面首次提出：“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。如果这项改革能落到实处，它就会成为强化人大的财政权、强化财政分权制衡、强化人大和社会的财政审查和监督、强化制度反腐、着力推进财政的民主化和法治化的重大改革。将财政体制改革上升到政治体制改革的高度，使行政财政走向宪政财政，这才是抓住了政治体制改革的核心，因为政治体制改革的核心功能就是解决财政问题，解决了财政问题也就解决了大部分腐败问题和二次分配不公问题。这是政治认识和主张上的重大突破，更望能够通过据此修改的《预算法》等等而成为实践中的重大突破。

　　五是在政治报告中首次提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，而不再是仅限于“支持人民代表大会依法履行职能”。这里的“充分发挥”是前所未有的关键词。

　　六是在人大代表的构成方面首次提出：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”如果这种代表比例的调节幅度比较大，即使是选举改革尚不到位，也能形成相当的权力制约。这项改革当然要到下次换届时才能实行。实际上，这也是现阶段的一项过渡性的改革措施。诚如恩格斯所说，代表工人的并不必须是工人。从政是一种专门职业，也需要专门人才。解决代表结构合理性问题的根本途径只能是展开深刻的选举改革，和进一步界定人大与党政领导干部的关系。但在这些改革不到位前，目前这种改革也是积极的和重要的。

　　七是在人大闭会期间代表与选民的关系方面首次提出：“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”这是一项在实践中可以立即广泛、有力地实行的改革。若能如此，而不是放不开手脚，它就能够成为一项立竿见影的重要改革，而且很安全。但要做到这一点，就还需要一系列的配套措施。比如，如果代表都是完全业余的、兼职的，它就难以落到实处。所以，要把这项改革落到实处，那就必须继续解放思想，开拓创新。

　　八是在人大常委专职化方面，在十三大提出“逐步实现委员（指人大常委会委员）的专职化”的25年后，再次回到了这个题目，明确提出：“提高专职委员比例”。虽然报告未提“专职化”，但若能够较大幅度地提高专职委员比例，这也是走向“人大常委专职化”的实践过程。但经验表明，在缺乏选民制约的情况下，单纯推进人大常委专职化也有可能导致常委官僚化，而且概率相当高，所以这是今后特别需要加以防范的。

　　健全社会主义协商民主制度

　　这也是报告在未来政改布局方面的一个突出亮点。这里所说的“协商民主制度”不限于多党合作和政治协商制度，而是一个更抽象、也更广泛的概念。报告提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”

　　一般说来，协商民主的基础是选举民主，也是对于选举民主的补充，所以，在选举民主尚未到位的情况下，协商民主的发展空间及其效力也会受到相应的限制。但另一方面，协商民主的基础还包括是人们对于政治自由和政治参与的需要和渴望，所以它又有一定的相对独立性，即使是在选举民主尚未到位的情况下，也有可能在开明的领导之下获得相当程度的发展，以至成为发展选举民主的一种重要动力。这就表明，我国现在发展协商民主，也是正当其时。而且这种协商民主能否得到应有发展的关键，也正是在于各级领导是否拥有应有的理性、宽容、能力和自信。

　　全面推进依法治国

　　这是报告在未来政改布局方面的又一个突出亮点。它所包含的新内容主要有以下六个方面。

　　一是把法治建设摆在了特别突出的位置。报告提出：“法治是治国理政的基本方式。”要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”。全面建成小康社会时，要在法治建设方面达到“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的战略目标。毫无疑问，虽然法治建设也是受到民主政治建设等各种因素制约的，但它仍然是能够在现有条件下得到大幅推进的。

　　二是是在党与法、权与法、组织或个人与法的关系方面，在更加强调“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的基础上，又在党代会报告中首次尖锐地提出：“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这句新话具有极强的现实针对性，表达了强烈的依法治国的愿望和决心，强化了依法治国的行为规范，也给予了遭受非法伤害的受害者以新的抗争武器。毋庸赘言，能否解决好党与法、权与法、组织与法的关系，这正是能否落实依法治国方略的一个最大关键。

　　三是在思维和实践方式方面，首次把“法治思维”和“法治方式”写进了党的政治报告，明确要求：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”虽然这还需要通过强化权力监督和再学习、再反思、再纠错才能逐步实现，但这种要求的提出仍然是积极的和重要的，也是会有深远影响的。

　　四是提出了“进一步深化司法体制改革，”“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的战略任务。深化司法体制改革必将展现丰富的重要内容。这在当前是很有现实针对性的，也是很重要的。

　　五是在党的政治报告中首次提出了“司法公信力不断提高”的战略任务。它与报告中的“提高政府公信力”相互映照，具有很强的现实针对性。它更是衡量依法治国基本方略落实程度的一项根本指标。

　　六是在民主立法方面首次明确提出：“拓展人民有序参与立法途径”。这是未来逐步克服“部门立法”、实现“公正立法”的一种主要途径，尽管最终实现“公正立法”仍然有赖于改革和完善人大制度及其选举制度。

　　除此之外，十八大报告还重申了以往历次报告中有关法治的一系列观点和主涨。它们与报告中的上述新内容共同构成了十八大报告在法治建设方面的战略布局。

　　从总体上看，这一战略布局的重点已经不再是通过立法形成“法律体系”了，而是转到通过改革保障法律实施、从而逐步形成“法治体系”方面了。这将是十八大后我国法治建设的主要方向。

　　实现“新权威政改”重在“解放思想，

　　改革开放，凝聚力量，攻坚克难”

　　这是十八大的主题思想，也是十八大政改布局背后的主题思想。

　　综观从十三大报告到十八大报告的历次报告，它们共同的基本特征就在于它们都是属于邓小平所设想的“新权威主义阶段”的政治改革。这种改革的根本特征就在于它是威权主义框架内的有限改革，而还不是以深刻的选举改革为基础的系统化的民主改革。对此，十三大报告曾经指出：“政治体制改革的近期目标是有限的。但是，达到了这个目标，就能为社会主义民主政治奠定良好的基础，进而逐步实现我们的长远目标。这是一项宏伟的事业。”

　　我国目前仍然处在实现“政治体制改革的近期目标”的发展阶段。我们仍然需要大力推进“新权威主义的政改”。“新权威主义的政改”也能够基本满足我国现阶段的改革、发展、民生、反腐、稳定的需要。

　　实际上，十八大报告有关政改的大部分内容都是十三大以来的历次政治报告中已有的，这些传统内容与上述新内容及其他新内容共同构成了一个整体。这种现象充分地反映了长期以来落实“新权威主义政改”之艰难。未能得到应有落实的内容自然仍应写进去。可见，问题不仅在于有多少新内容，而且更在于新旧内容能否都得到落实。只要都得到落实，就会呈现为重大改革，也能基本满足现实需要。所以，我们必须使十八大的政改大纲落到实处，也就是使“新权威主义政改”落到实处，而不是使之只是搁置在纸面上。所谓政改攻坚，目前实际就是要做成这件事。而要做成这件事，最重要的就是要有“解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难”的精神状态，并有相应的实际行动。否则，再好、再新的纲领也不会有实效。

　　如果我们能够走好这一步，我们就能“为社会主义民主政治奠定良好的基础”，因而也就能在五年后开始转向直接通往政改长远目标的民主改革，并最终在本世纪中叶完成我们的宏伟事业。