理解美国宪法的钥匙：《联邦党人文集》

　　 《联邦党人文集》的缘起

　　 1787年美国发生了一件大事，55位国父齐聚费城，制定新的宪法。这个宪法和当时正在施行的《邦联条例》存在一些根本性的区别，因此，当这部新宪法制定完之后，更准确地说，当它起草完毕之后，面临着一个批准的问题。

　　 因为很多人对新宪法有异议，于是就打算阻止新宪法获得批准，也有人在当时的报刊上发表了一些批评新宪法的文章。这时，新宪法的有力支持者亚历山大•汉密尔顿认为有必要回应，阐释新宪法的基本原则和内容，澄清各种各样的误解和偏见。

　　 于是，他就邀请詹姆斯•麦迪逊和约翰•杰伊一起在纽约的报纸上撰写系列文章，从1787年10月到1788年8月，一共撰写了85篇，后来结集成册，就有了《联邦党人文集》。汉密尔顿写得最多，一半以上的文章都出自他的手笔，麦迪逊其次， 但被认为写了其中一些最重要的篇章，写得最少的是杰伊，可能因为他中途生病所致。

　　 这本书的中译本比较多，至少有四五个，比 较早的是商务印书馆出的《联邦党人文集》，后来又出了尹宣先生翻译的《联邦论》以及谢 叔斐的同名译著等。包括尹先生在内的一些人指出，将这本书译为《联邦党人文集》不甚妥当，因为三位作者撰写这85篇文章时，美国还没有 “联邦党"（Federalist Party)这个组织，它是到了 18世纪90年代的时候才出现的，以汉密尔顿、约翰•亚当斯等为首，而其对手则是“民主共和党”（Democratic Republican Party)，以托马斯•杰斐逊、麦迪逊等为首。

　　 尹宣等人认为，既然如此，将The Federalist 或者The Federalist Papers 译为《联邦党人文集》就不合理，容易让人产生误解。这种说法不无道理，对于那些不熟悉美国历史的人来说，的确容易产生误解；但是，将书名译为《联邦党人文集》也不是什么错误，“党人”在汉语里并非专指政党的成员，而是可以指称拥有同样看法或者拥护某种思想观念的人，如“东林党人” “革命党人”等。

　　 如果读者了解美国早期的历史，就更不是问题了。当然，将这本书译为《联邦论》《联邦主义文集》或者《联邦主义者文集》也都可以。就内容而言，目前流行的几个中译本问题都不少，误译之处甚多，譬如，两个版本的《联邦论》开篇都错将“邦联”译为 “联邦” 了。

　　 也难怪，原文中使用的是“federal”，但作者指的却是“confederal”，因为在那个时代，英文中的federal和confederal含义还不像今天这样固定不变，而是可以通用的。因之，如果翻译时不明察语境而望文生义，则很容易出错。

　　 作为解释美国宪法最权威的文献

　　 首先，《联邦党人文集》是一本政论集，其直接目的是要说服纽约州的民众以及其他州民众能够支持新宪法，但这样一个目的在多大程度上实现了，一直存有争论。实际上，在他们写作过程中巳经有几个州批准了这部新宪法，很难知道这些州是否以及在多大程度上受到了这本书的影响。即使是在纽约州，它到底产生了多大的影响也很难准确地衡量。

　　 其次，它被公认为是仅次于《独立宣言》和《美利坚合众国宪法》的重要文献，是对该宪法的权威阐释和评论。它的主要内容是围绕新宪法的基本架构和制度安排展开的，宪法的几乎所有主要内容都能在这本书中找到一些说明和解释，所以它被认为是最权威的解释联邦宪法的文献。这一点，通过联邦最高法院对它的不断引用也可以看得出来。

　　 在2000年之前，美国最高法院共引用了该书291次，足见其在司法过程中的受重视程度。因马伯里诉麦迪逊案而闻名于世的大法官马歇尔说：“《联邦党人文集》的看法总是被认为具有高度的权威性，它是对我们宪法的完整评论，各党派都诉诸它。”

　　 《联邦党人文集》是政治学领域的经典著作。它不仅是对新宪法的阐释，而且还是对如何构建优良政体的一般理论研究，是思想极为深刻的政治理论著作。

　　 法国思想家基佐和托克维尔、英国思想家约翰•密尔、梅因、布莱斯（James Bryce )等都曾极力推荐此书。

　　 美国开国总统华盛顿说：“只要人们还打算生活在公民社会里，他们必然对该书出色讨论的自由原则和政府议题感兴趣。”

　　 《独立宣言》起草者、第三任总统、有着哲学家美誉的托马斯•杰斐逊盛赞道：“它是曾经出现过的对政府原理的最佳评论。”

　　 美国著名法律家詹姆斯•肯特（James Kent)表达了同样的意思，他说：“没有哪部研究自由政体原理的作品能跟它相提并论，即使算上亚里士多德、西塞罗、马基雅维利、孟德斯鸠、密尔顿、洛克或者柏克。”

　　 从这些评论中，足见此书不可估量的学术价值。

　　 联邦与州的博弈

　　 1787年参与起草美国宪法的国父们，不仅是一流的政治理论家，而且是出色的政治实践家。麦迪逊当时只有36岁，但是他博览群书，从政多年，有丰富的政治经验，日后有“美国宪法之父”的美誉。汉密尔顿更年轻，32岁左右，早年跟随华盛顿打仗，后来当律师，可惜的是，1804年 他跟当时的美国副总统决斗而死。

　　 杰伊年长些，但也只有42岁，虽然他没有参加制宪会议，但他精通外交事务，也当过律师。可见，这是一批卓越的政治理论家和实践者，他们的理论不是空洞的说教，不是纸上谈兵，而是建立在大量的实践基础之上的，因而，由他们起草的宪法也经得住时间的检验，历经两百余年而不衰。

　　 值得一提的是，如果大家细读这本书，就会发现它存在一些内在的张力，甚至有人说是某种程度的“人格分裂”，特别是在汉密尔顿和麦迪逊的篇章之间。当时，为了能够通过新宪法，汉密尔顿和麦迪逊联手写了这本书的大部分，但是，他们二人对新宪法和联邦政府有不完全一样的看法，简单地说，在主张联邦政府权力上面汉密尔顿比麦迪逊走得更远，他强调一个更加强有力的联邦政府，而麦迪逊则更加强调州权的重要性。

　　 这种分歧，在新宪法施行之后看得更加清楚。华盛顿就任第一任总统后，任命汉密尔顿当财政部长，汉密尔顿立刻制定了一系列经济方面的政策，这些政策大都是在扩张联邦政府的权力，包括设立美国银行等。这一点激起了杰斐逊、麦迪逊等人的反感，他们认为这是对新宪法的一种背离，是对联邦政体的背离。正是在这个时候形成了两个不同的党派：一个强调联邦的权力，另一个强调州的权力。

　　 也有一些学者认为，麦迪逊的思想或者观点前后发生了变化，说他本来是一个联邦党人，后来又反联邦党。其实，此联邦党非彼联邦党也，完全不是一回事。当时汉密尔顿和麦迪逊联合起来，是因为他们都认为邦联政府 有很大的缺陷，必须从邦联过渡到联邦。

　　 他们不能达成一致的是，在新政府成立之后对联邦政府权力的解释，因为宪法的规定是非常原则的，究竟联邦政府可以做什么、不可以做什么，在很多时候取决于进一步的解释。麦迪逊和汉密尔顿对宪法的一些条文有着不同的解释，因而二人之间发生分歧、分道扬镳也就在所难免。

　　 汉密尔顿和麦迪逊之间以及联邦党和民主共和党之间的分歧和冲突，在联邦政府新成立之后确实带来了一系 列问题，包括《外国人和煽动叛乱法案》的出台等，引发了不小的震荡。1801年之后，杰斐逊当上了总统，从此之后出现了 “弗吉尼亚王朝”，联邦党逐渐式微，早期的两党之争也逐渐结束。

　　 但是，强调联邦的权力还是强调州的权力，一直是美国宪政史上争论的焦点。在一些时期，人们倾向于扩大联邦政府的权力，而在另外一些时期则相反；也可以说，一些人支持联邦政府扩权，另外一些人则反对。

　　 今天我们所看到的联邦政府跟两百多年前美国国父们所设想的巳经完全不一样了。美国在经历了南北战争、两次世界大战、罗斯福新政等事件之后发生了很大的变化，联邦政府的权力不断扩张，在美国人的日常生活中几乎无处不在，即使是像汉密尔顿这样大力鼓吹联邦政府权力的国父们恐怕也很难想象。

　　 建立 一个双重分权制衡的联邦政府

　　 《联邦党人文集》由85篇文章构成，看起 来很零散，但它们其实是围绕同一个中心问题展 开的，即要从邦联政府过渡到联邦政府，建立一个联邦共和国，或者说，建立一个复合共和国(compound republic)，扩展了的共和国(extended  republic)。

　　 复合共和国的意思是，共和国里面套共和国，每个州都是一个共和国，整个联邦也是一个共和国，这样就形成了复合结构的共和国。那么，这样的一个共和国跟此前的邦联政体相比有什么区别呢？这是本书前面一部分所要回答的问题。

　　 最主要的区别在于，邦联是建立在每个州基础之上的，邦联的统治对象不是公民个人，而是每个州，而联邦的统治对象是公民个人，不是集体或者组织。这种区别意味着在邦联时代，如果一个州不遵守邦联政府的法律或者决议，那么，邦联政府除了动用武力之外没有任何办法，无法用和平的方式执行法律或者决议。

　　 比如，邦联规定每个州交多少税，如果一个州拒绝交税怎么办？没办法，只能打仗。如何执行法律？邦联政府把拒绝交税的州关进监狱？

　　 所以，邦联的致命缺陷是它建立在共同体之上，没办法和平地执法。而联邦则改变了这一点，联邦政府的统治对象不是各州而是每个公民个人，它让每个公民交税，如果有人不交，它可以对其进行起诉、审判，直至把他送进监狱，不需要发动战争。

　　 邦联政府像联合国一样，如果某个国家不执行联合国的决议，除了发动战争以外没有别的方式迫使其执行。而且，邦联没有自己的执法机关和司法机关，只有国会，只有立法机关。

　　 那么，它的法律怎么执行？如果被违反了的话，没有人执行，没有人司法，没有人主持正义。可见，邦联是非常脆弱的一个联盟、一个联合。用汉密尔顿的话说，邦联是建立一个主权之上的主权，政府之上的政府，而这根本就不是一个政体。基于这样的原因，美国国父们主张建立一个更加强有力的全国性政府，建立一个联邦政府，以保护他们从大英帝国获得的来之不易的自由。

　　 那么，这个联邦共和国是通过一种什么样的 架构构建起来的？这本书的主体部分就在讨论和阐释这个架构，其核心是一种双重的分权制衡。

　　 一方面是横向的分权制衡，也就是通常所说的三权分立，即立法、行政、司法三个机构之间相互分立、相互制约；

　　 另一方面是纵向的分权制衡，也就是通常所说的联邦主义，即联邦政府和各州政府之间的相互分立、相互制约。

　　 之所以要确立这种双重的分权制衡，是因为它能最大限度地限制权力，为自由和权利的保护提供一种双重保障。双重分权制衡架构的基本假设是人不是天使，正如麦迪逊所言：

　　 “如果人是天使，政府将不必要。如果天使统治人，将不需要对政府进行内外的控制。在构建一个人统治人的政府时，巨大的困难在于，你必须先让政府控制住被统治者；另外，让其能够控制住自身。依赖人民无疑是对政府的主要控制，但经验告诉人们，辅助性的措施是必需的。”

　　 因为拥有权力的人会滥用权力，所以必须得制约权力，而人类的经验表明，制约权力的最有效手段是分权制衡，让权力之间相互制约，正所谓“野心必须用野心来抗衡。”（麦迪逊语）

　　 在汉密尔顿和麦迪逊看来，联邦政体的重要特点在于，联邦和各州之间是主权分享的关系，即联邦享有一部分主权，州享有一部分主权，它们的区别在于管辖权不一样。

　　 联邦政府负责全国性的事务，包括外交和战争等，而州政府负责跟老百姓日常生活最密切相关的事务，包括婚姻、继承、交通、教育、治安等。它们的区别主要是管辖范围不一样，二者没有高低贵贱之分，没有等级隶属关系。这是跟单一制国家或者中央集权国家最根本的区别之一。

　　 在联邦制国家，联邦政府不高于州政府，仅仅是管辖范围不一样。美国人有一种形象的说法，联邦政府相当于第51个州政府。而在单一制国家或者中央集权国家，所有地方政府的权力都是中央政府授予的，地方政府都不享有任何独立的主权，也就是说，它所有的权力都来自于中央政府，隶属于中央政府；中央政府可以随时设立一个地方政府，也可以随时撤销一个地方政府。

　　 但是，很难想象美国联邦政府可以随时设立一个新的州或者撤销一个州或者合并两个州，它没有这样的权力。所以，在美国，联邦和州两个政府是相互独立存在的，它们各自为政。这也难怪人们时常会看到，如果联邦政府出台的政策或者法律不受各州欢迎，州政府是可以反对它的，可以到联邦法院提起诉讼。这在中央集权国家是不可思议的。

　　 值得一提的是，也有人误以为《联邦党人 文集》构建的是一个中央集权政府。这是完全错误的。从邦联到联邦再到中央集权，是三种不同的政体类型，它们有根本性的区别。《联邦党人文集》构建的是一个联邦政府，绝不是一个中央集权政府；相反，作者多次批判了中央集权政府，他们使用的表达是“单一共和国”（single republic)。

　　 之所以要建立一个联邦政体，或者之所以要确立双重分权制衡架构，在麦迪逊看来，是因为它能够为保护人们的自由提供一个双重安全阀。麦迪逊说，如果建立一个中央集权政府，最多只能有横向的分权制衡，而没有纵向的分权制衡，无法为自由提供双重保障。

　　 美国的国父们绝不是要建立一个中央集权政府，而是建立一个比邦联政府更加有活力的政府，一个更能有效运 作的政府一联邦政府，因为邦联政府在他们看来是无效的，因为它没法执法，所有的法律都沦为摆设，除非各州自觉执行。

　　 对于美国的国父们而言，仅有纵向的分权制衡还不够，横向的分权制衡也不可或缺。《联邦党人文集》详细阐释了为何新宪法要确立三权分立的基本原理，在很大程度上发展和完善了洛克、孟德斯鸠率先提出的分权理论。

　　 在麦迪逊看来，三权分立不仅意味着立法、行政、司法三种不同的权力分立开来，分别由三个不同的机构行使，而且意味着这三种权力之间不能没有关联，必须得有相互牵制、相互平衡的制度安排。只有这样，当一个机关滥用其权力时，其他两个机关才能够阻止其滥用。

　　 譬如，国会掌握着立法权，但总统拥有对法律的否决权，法院拥有对法律的违宪审查权；国会有权弹劾总统和法官，总统有权提名法官，国会有权批准法官，法官则有权宣布总统的命令或者行为违宪。

　　 与此同时，国会还实行两院制，这是立法机关内部进一步的分权制衡，因为每一部法律必须同时经过两院批准才能生效。两院制的重要作用之一是防止多数的暴政。如果实行一院制，且按人数选举代表，结果可能会导致人口多数的州欺压人口少的州，无法获得救济。

　　 实行两院制，众议院根据人口的数量产生议员，而参议院则根据 地域产生议员，即每个州都有两名议员，这样一来，人口多的州欺压人口少的州的可能性就大大降低，可以在很大程度上避免多数暴政。

　　 为了让这两院能够有效地相互制衡，国父们在设计新宪法的时候，尽力地让两院的产生方式不同，众议院实行的是直接选举，而参议院实行的则是间接选举，即由每个州的议会选举两名参议员。

　　 不幸的是，到了20世纪之后，进入大众民主时代，很多人对参议院的间接选举不满，认为那过于精英主义，于是美国在1913年通过了第十七修正案，将参议员的选举改为直接选举。这种改变把两院议员产生方式之间的差别抹杀了，让两院之间相互制衡 的功能受到削弱，不利于对多数暴政的制约。

　　 《联邦党人文集》还对司法独立进行了精彩的分析，强调了司法独立的重要性。汉密尔顿提出，确保司法独立需要两个条件：一个是品行端正的法官终身任职，另一个是法官任职期间薪水不得减少。

　　 前者确保法官的职位是永久性的，不用担心自己的工作，只要他品行端正；后者确保法官能过上体面的生活，不用担心自己的生计。这两条从制度上确保了法官的独立，使其不需要听命于或者依附于任何人。

　　 值得强调的是，汉密尔顿在第78篇还专门论证了司法审查的必要性和重要性。今天一谈到司法审查，很多人都会说这起源于1803年的“马伯里诉麦迪逊案”，他们认为，如果没有当时联邦党人和民主共和党人之间的政治斗争，就不会有美国的司法审查。

　　 在他们看来，这一重要的制度安排完全是偶然的产物，是一不小心的结果。在我看来，这种看法是完全错误的，是非历史的，不了解该案之前的美国以及英国的历史。事实上，即使没有“马伯里诉麦迪逊案”，即使没有马歇尔大法官，即使没有联邦党人和民主共和党人之间的政治斗争，司法审查依然会被确立，只是早晚的事情。

　　 汉密尔顿在第78篇说得很清楚，如果法院没有行使司法审查的权力，宪法便无法得以实施，不过是一纸空文。如果立法机关制定的法律违反了宪法，怎么办？法院该适用哪一个？它总得做出一个选择。

　　 因为宪法反映的是人民的意志，而法律反映的是议员一人民的代表一的意志，人民高于人民的代表，所以宪法必然高于法律，这是为何它被称为“根本法”或者“高级法”的原因。既然如此，当法律和宪法发生冲突时，法官只能适用宪法，宣布法律违宪、无效，否则，宪法就没有意义了。

　　 其实，司法审查的逻辑很简单，只要法官可以适用宪法，他就有权解释宪法，只要存在法律与宪法相抵触的可能性，法官就必须在将其适用于个案时做出说明：如果他选择适用法律，宪法就是一纸空文；如果他选择适用宪法，法律就必须被宣布违宪、无效。从这个意义上讲，除非在宪法上明确禁止法官适用宪法，否则，司法审查就是一个必然的结果。

　　 的确，《美利坚合众国宪法》并没有明确规定司法审查，但司法审查的观念远远早于“马伯里诉麦迪逊案”，至少可以追溯至库克爵士（Sir Edward Coke)1610年的“博纳姆医生案”。在该案中，库克法官主张，当议会立法违反普遍的正义和理性（ common right and reason)时，法官有权判决该法无效。18库克的进路带有浓厚的“普通法宪政主义”（common law constitutionalism)色彩，该案被很多法律家认为是司法审查的起源。

　　 其实，早在1368年爱德华三世时英格兰巳经确立了一个重要的“违宪审查”原则，即所有违反《大宪章》和《森林宪章》(Cartade Foresta )的制定法都是无效的。在17世纪的英格兰，三权分立的观念逐步出现，那时的法律家倾向于认为，议会不是全能的，议会的立法不能违反上帝的律法和自然法，不能违反普遍的正义和理 性等。

　　 库克的司法审查观念在美国产生了深远的影响，美国革命甚至被认为是“一个法律家实践库克爵士理论一损害普遍正义与英国人权利的议会立法无效一的革命。” 在马伯里案之前， 不少美国法律家都论述过司法审查。

　　 譬如，曾经担任纽约州最高法院法官的肯特在1794年指出：

　　 “毫无疑问，违反宪法真实意图与含义的立法，应该是绝对无效的。唯一的问题是，是否立法机关自身是其宪法边界的合格判断者，是否其立法当然被认为总是与其据以行动的授权相符；或者，是否在此种情况下的决定权不属于法院的合适且排他性职权。”

　　 不难看出，如果立法机关是宪法边界一以防止其自由裁量权滥用一性质和范围的最终判断者，权力制约的功效将荡然无存。源自对权宜之计同样偏好或者考虑的力量，立法机关将倾向于通过解释限缩或者取消宪法，而这将导致个人权利的倾覆。它的意志将成为最高的法律，与没有宪法保障的情形无异。

　　 他还强调指出：

　　 “决定法律合宪性的权力在司法机关手中，对于维持政府的平衡是必需的；在所有政府部门中，立法机关是最莽撞与最强大的。仅仅在纸上勾画出几个不同部门的界限，是完全不够的，为此，在限权宪法中，行政机关被赋予了对立法的附条件或者完全的否决权。但是，司法权是所有权力中最弱的，鉴于它同样需要被保全，因此，在适当的理论中，不应该不赋予它宪法上的防卫手段。”

　　 不仅如此，在美国独立之后至1803年的不到30年时间里，联邦和州法院在31个案件中利用违宪审查宣布了立法无效。由此可见，马伯里案的判决结果并非偶然，或者毋宁说，在偶然中隐藏着必然。可以想象，即使没有马伯里案，也会有其他案件成为违宪审查的先例；即使没有马歇尔法官，也会有其他法官行使违宪审查的权力。

　　 总而言之，通过双重的分权制衡架构，美国国父们想要构建的是一种多中心秩序。多中心是相当于单中心而言的，单中心即中央集权，在一个国家存在一个至高无上权力中心，所有的权力都来自它，而多中心则意味着存在无数个权力中心，这些权力中心之间没有等级隶属关系。

　　 美国国父们要构建的就是这样一个多中心的政体，在那里，存在两个不同的、相互独立的政府——联邦政府和州政府，两套不同的立法体系，两套不同的司法体系，两套不同的执法体系等。

　　 其实，州以下的政治安排也同样是遵循了多中心的原则，美国有大量的市、镇，这些地方都有相当程度的自治权。如果我们追溯到美国殖民地时代的话，它本来就是一个自下而上建立起来的政体。

　　 我们在讨论美国宪政时，不能仅从1787年开始，因为他们一百五十多年的殖民地期间巳经有了大量的宪政实践，大量宪法性的文件都是从地方开始的，最早可以追溯到1620年的《五月花号公约》，以及1639年的《康涅狄格基本法》、1641年的《马萨诸塞自由宪章》等无数的宪法或者宪法性文件。它们都早于1787年，1787年宪法不是一个全新的开始，不是一个全新的发明或者是创造，而是对此前一百五十多年殖民地宪政经验的总结。

　　 美国的国父们所构想的政体，没有一个至高无上的权力，存在无数个互不隶属的决策者，它们在各自的权力范围之内或者各自管辖范围之内行使权力、进行决策。

　　 虽然今天人们不把州下面的地方政府当作一个完全独立的存在，但是，很难想象，一个州政府会宣布废除一个地方政府，比如废除一个乡镇，那是不可思议的事情。就像托克维尔在《论美国的民主》中讲的一样，正是这种地方自治才造就了美国民主，或者说，地方自治是美国民主的根基。

　　 在托克维尔看来，乡镇自治为人们学会和享用自由提供了基础性的训练场所，就像小学对学问而言。因为乡镇的独立和自由，每个人都积极参与到地方公共事务当中，每个人都热爱自己的家乡，每个人都成为家乡的主人。

　　 而在一个单中心的中央集权国家，所有的权力都来自一个遥远的地方，人们没有机会参与地方的公共事务，所以对整个国家的公共事务漠不关心，它离你很遥远，它是凌驾于人们之上或者独立人们之外的存在。美国国父们建立的是一个自治共同体，在那里，政府就是人民，人民就是政府，或者说，人民既是统治者也是被统治者。

　　 《联邦党人文集》的启示

　　 首先，就像汉密尔顿在开篇所说的一样，我们能不能通过深思熟虑和自由选择来建立一个优良的政体，还是我们只能依赖强力或者机遇？美国的建国历程可以被看成是人类历史上第一次通过自愿同意的方式构建宪政民主政体的尝试，他们构建的是一个联邦共和国。它是建立在人们和平的、理性的自由讨论基础之上的。

　　 他们相信，政府的合法性来自同意。难怪一些学者认为，美国是第一个宪政国家，建立一个真正意义上的宪政国家是从美国开始的。对我们而言，他山之石，可以攻玉，这是一个值得认真对待的启示。

　　 另一个启示是，要想建立一个有限政府，要想对人们的权利和自由进行有效和良好的保护，必须得确立分权制衡架构。联邦主义加上三权分立，是迄今为止被经验证明行之有效的方式。我们对分权制衡的了解还十分有限，甚至有很多误解。

　　 比如，不少人就认为联邦主义会导致国家分裂，其实，联邦是一种联合的机制，是处理“一” 和“多”之间关系的方法，是在尊重地方自治基 础之上的联合，是合众为一。那些实行了联邦制的国家一美国、加拿大、澳大利亚、德国、印度、瑞士等，因为尊重地方的自治权，分离主义势力反而十分有限。

　　 总而言之，《联邦党人文集》是一本经典，它探讨的是构建一个自由社会的基本原理，值得所有热爱自由的人认真阅读。