突发事件的应对与和谐社会的构建

程美东：突发事件的应对与和谐社会的构建[1]

     【内容提要】本文主要论述了三个问题：一、突发事件的危害性。突发事件是目前影响中国社会稳定、制约社会发展的最重要的因素之一，其给国家造成的损失目前已占中国GDP 的6%；二、对改革开放前后中国共产党和中国政府应对突发事件历史的简单回顾和思考；三、关于应对突发事件与建构和谐社会关系的若干思考。各级有关部门必须要建立相应的预防制度，建立起相关问题的资料库，要建构起完善的法律体系，要允许新闻媒体的客观报道，要提高领导干部应对突发事件的能力。

　　【关键词】和谐社会 突发事件 执政能力 中国共产党　

　　一、突发事件释义

　　什么是突发事件？目前国内学术界对突发事件的理解大同小异，有的认为是危及人民生命财产的重大恶性事故；有的认为是系统的行为出现异常情况而发生的一类无秩序的意外事件，有的认为是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件，有的认为是指突然发生，并呈现出异常状态、大众对此缺乏思想准备却普遍予以关注的新闻事件。[2]2006年公布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件作了这样的定义：指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。这里所讲的突发公共事件，事实上就是学术视野里的突发事件。因为我们所研究的突发事件基本上是对社会正常的生活秩序产生过一定影响的事件，如果某种事件虽然其发生的方式具有突发性，但对在地球上的人类的正常生产、生活毫无影响，自然就不能纳入我们现在这个语境中的突发事件范畴。在国外，一般将之称为危机（crisis）。

　　综合学术界对突发事件的不同定义，我们可以看出突发事件有如下的一些特征：第一，发生的突然性、不可预料性；第二，后果的严重性；第三，应对的艰难性；第四，一定范围的社会性。突发事件的种类，按其性质来说，大致可以分为自然突发事件和社会突发事件两大类。《国家突发公共事件总体应急预案》将其细化为四类：⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等； ⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等； ⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件； ⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。这个预案没有将政治生活领域里发生的一些突发问题纳入到突发事件的范畴，但在实际生活中这个领域的突发事件往往更加引人注目、影响更大，像农民上访、工人罢工、学生罢课等等。

　　在过去的长时期里，中国政府对于突发事件在整体上没有形成全面的理论认识，也缺乏系统周密的明确性应对方案。2003年的非典事件使得中国政府和学术界都认识到系统地构建突发事件理论的紧迫性、必要性，突发事件陡然映入学术研究的视野。但目前中国学术界在该领域的研究无论是理论框架还是材料的收集整理都处于启蒙的阶段，大量艰辛的工作需要人们去做。

　　二、突发事件是目前中国影响社会稳定、制约社会发展的重要因素之一

　　国每年因突发公共事件造成的损失惊人。据有关资料显示：2003年，中国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，共计达6500亿元人民币，相当于损失中国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失达到4550亿元以上。[3]

　　中国的安全生产中的突发事故频繁。据国家安全生产监督管理总局局长李毅中的介绍，2004年全国因为各类事故死亡13.67万人，伤残70多万人，如果加上职业危害的话，一年就有近百万的家庭因为安全生产事故造成了不幸。2004年中国GDP13.6万亿元，1亿GDP死亡1个人，是美国的20倍；全国人口不算港澳台共13.2亿人，一万居民里要死一个人，是美国的2.6倍。道路交通事故的死亡人数10.6万人，万车死亡率10人，是美国的6倍，是日本的10倍。2004年，一次死亡10人以上的特大事故，全国129起；一次死亡30人以上的特别重大事故有14起。事故的损失据统计全年是2500亿，占了GDP的2%。[4]

　　而大量的群体性事件更是不计其数，其造成的损失更是不可估量。仅四川眉山市自2000年——2005年50人以上的群体性事件就有722起，2000年为173起，其中2001年197起，2002年202起，2003年为79起，2004年为54起，造成的损失达数亿元。[5]2005年1至7月份，广东省劳动部门处理过的群体性突发事件达540宗，涉及人数5.73万人[⑥]。至于那些规模较大的事件，像1988年的抢购风潮和上海甲肝流行、1989年拉萨的“三．五”骚乱、２０世纪９０年代的股市风波、1989年上海的“性风俗”事件，到底给我们造成了多大的损失，实在是无法统计。有人估算，1994年发生在成都的“脑筋急转弯”宗教事件，给我们国家造成的直接经济损失就达到12亿人民币。

　　大量的突发事件的不断产生，会使得生活在其中的民众产发生不安全感，进而对政府和社会产生不信任感，更会影响一个国家在世界的形象。当今，中国正处于一种转型期，社会公平失衡，民主法制欠缺，道德伦理重构，社会分层加快，社会问题逐渐加重。这些问题将有不少会以这样或那样的程度不同的突发事件方式表现出来，会成为影响社会和谐稳定的基本因素。党和政府会必须要对该问题加以高度的重视，超前性地加以研究，超前性地加以预防，真正地做到“防患于未然”。只有如此，我们的和谐社会发展战略才不至于落空。

　　三、关于改革开放以来中国共产党和中国政府应对突发事件的简单历史回顾

　　改革开放以前的的近30年，中国政府关于突发事件关注的焦点主要集中在政治问题上，像1950年朝朝鲜战争的爆发、1956年的波匈事件、1956年前后的农民退社和工人罢工事件、1962年塔城事件、九一三事件、天安门事件等，而对于其它方面的突发事件大都限于部门行业正常的管理事务范畴，对这类问题无论是在理论认识上还是实际操作中都缺乏相应的系统而独特的应对机制。这就造成了该时期中国政府在应对突发事件时的指导性理论基本限于敌我矛盾和人民内部矛盾的水平，对于相关的生产安全、交通安全、自然灾害中所出现的突发事件也多从政治稳定的角度去处理善后事宜，处理的方式也多是由所在地的主管单位决定，缺乏法律的手段，缺乏运用心理学、社会学等综合学科知识来处理问题，那种快刀斩乱麻的处理方式虽保证了效率，却容易失去公平，容易留下后遗症。

　　1960年5月9日，山西大同老白洞煤矿发生了共和国历史上死亡最多的一次矿难事故——死亡682人。这次事故的根本原因是大跃进高潮中不讲科学规律、不按规章制度管理，但有关领导部门却郑重其事地将阶级斗争列为其发生的主要原因：“……没有政治挂帅，这是当前工作的主要危险，也是事故发生的根本原因。……企业的领导干部在分析事故发生原因时，缺乏政治观点，很少有人甚至没有人从敌人的破坏上考虑问题；没有从政治上去追查原因，而局限于自然事故和责任事故范围内，甚至单纯地从技术着眼。例如，这个矿今年发生的48起事故都按责任事故处理了，有的很大程度是敌人破坏的，便也按责任事故处理了。这就麻痹了自己，掩盖了敌人的破坏活动，使革命事业遭受损失，实际上这是取消阶级斗争的反映。”事故发生后，该矿开展了轰轰烈烈的“反事故抓敌人运动”，以大鸣大放大揭发为主，以便“充分树立群众中的先进面，分化中间、改造落后、孤立反革命和坏分子。”在对该事故的处理过程中，光确定批判和斗争的人员就达709名，撤换干部398人，对673个五管部位逐一进行审查调整，调离了“不纯”人员462人。[7]这个事件的处理结果，就鲜明地反映出改革开放前中国共产党处理突发事件的主导思想、基本原则。

　　当然，总体上来说，改革开放前的中国，由于生产规模的狭小，社会化程度不高，再加上高度集中的管理模式和高度平均的分配模式极大地约束了人们利益冲突的可能性，还有城乡的高度分割，使得这个时期无论是安全生产方面 还是利益分配方面而引起的群体性事件，从绝对数量上来说，比改革开放后的突发事件的确要少的多。而且，由于政府对社会舆论控制的严密和信息交通、地域交通的落后，使得民众对突发事件的了解渠道非常狭窄，也给人们造成了该时期突发事件稀少的印象。事实上，这个时期中国的突发事件也时有发生（文革时期还属例外），因为毕竟中国地域广阔、人口众多。但由于前述原因，当时缺乏机构和部门去做这方面的系统的资料统计、整理工作，使得后人在这个问题的研究上缺乏系统、全面的资料。

　　改革开放以来，由于经济建设的突飞猛进，社会思想的活跃，利益格局的重新布划，地区发展的不平衡，突发事件的发生率自然比此前要大得多了。这个时期突发事件发生在政治、经济、文化、外交、军事等各个领域。比较突出的问题，有三农问题，国企改革问题，学潮问题，安全生产、生活问题，公共卫生问题，其中最突出的就是群体性事件和安全生产、生活问题。我在作本课题的调研时，一些基层党政官员告诉我，在1980年代，当地的群体性突发事件很少，主要是自然灾害。进入1990年代以后，群体性突发事件的发生率一度有逐年上升的趋势，在信访部门和政府办公地点上访、静坐、聚集的人是络绎不绝。我跟他们说，这些民众上告的行为还不能简单地说就是突发事件，倒可以说是常发事件，但它们完全可以转化为突发事件，它们往往是突发事件的前兆。从这个意义上看，群体性事件与突发事件有着密切的关联。安全生产方面的事故是近几年来社会各界和政府关注的焦点问题，但不能简单地认为是现在才出现的，过去没有。我到一个大型煤矿企业调研时发现，它们这10年来安全事故发生率是越来越少，我向他们咨询了他们所熟悉的其他矿企这方面的情况，基本情况与他们差不多。可为什么给人的感觉是现在矿难成堆，过去则相对平稳呢？原因恐怕与2000年以后国家允许媒体公开报道矿山生产事故有关，与网络的越来越普及有关。80年代很多的小煤窑发生了事故，地方当局简单地作些赔偿就算了事，瞒报、不报、虚报、谎报的现象十分普遍，外界却对此不甚了了。从这个角度来看，应当说比较过去是一个巨大的进步。

　　改革开放以来中国突发事件的出现呈现出以下的特点：

　　第一，经济危害性越来越大。如自然灾害所造成的损失而论，按1990年的不变价格计算，1950年代为480亿元，1960年代为570亿元，1970年代为690亿元，1980年代为690亿元，1990年代为1000亿元，2005年,全国自然灾害所造成的直接经济损失达2042亿元。国家经贸委等单位1999年开始的《安全生产与经济发展关系》课题的研究结果显示，自1999年前后的几年里，中国每年所发生的各类安全事故所造成的直接损失接近１０００亿元，加上间接损失则接近２０００多亿元。[8]

　　第二，群体性事件呈持续增长的趋势。从1993年到2003年间，中国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人[9]。据《瞭望东方周刊》透露，仅2002年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的人员达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创了改革开放以来的历史新高。[10] 群体性事件多缘于经济利益纠纷而引起，虽不完全等同于对抗性的突发事件，但其中的一些事件如果得不到妥善有效的处理，那么就既有可能演变为对抗性的社会性突发事件。从这个意义上来看，群体性事件是严格意义上突发事件的前兆，党和政府决可以小觑。

　　第三，涉及边疆稳定、部分地区民族宗教问题的突发事件从公开的数字来看有明显上升的趋势。涉及中国边疆稳定的有如下重点地区：新疆、西藏、云南、东北、南沙群岛，其中新疆、西藏问题较为突出。新疆自1990-2000年6月。共发生暴力恐怖案件253起，公安部门打掉分裂和暴力恐怖组织团伙503个。发生枪战57次，公安民警、武装官兵牺牲26人，受伤74人，群众死亡140人，受伤371人，暴徒被击毙106人。[11]西藏在1959年后基本上处于安定状态，但自1980年后其社会稳定受到国内外分裂势力的挑战，1987年发生“9．27”骚乱，并在1989年演变成一场规模不小的“3.5”骚乱。在民族宗教问题上，自1980年代以来，比较有影响的事件有：1989年3月，上海文化出版社出版的《性风俗》一书因有侮辱伊斯兰教的内容，引起伊斯兰教教徒全国性的游行示威和一些别有用心的人掀起的骚乱、暴乱；1994年8月，四川美术出版社出版的《脑筋急转弯》一书也引起回族群众的不满，引发少数民族大规模聚集事件；2000年12月8日，山东省阳信县河流镇发生一起因伤害回族群众感情而导致的回汉民冲突事件，并因当地少数干部处理不当，造成6名群众在冲突中死亡，19人受伤，13名民警受伤；　2004年，河南中牟发生回汉民大规模的冲突；2005年，河南封丘事件发生回汉民大规模的冲突；　2005年6月，山东淄博市山东理工大学爆发汉、维族学生大规模冲突事件；2006年2月，河南新郑华阳寨发生回汉大规模的冲突事件。

　　但在2003年以前，中国政府对于应对突发事件，基本处于被动应对的状态，对善后事宜考虑的多一些，在预防机制的认识上大体处于头疼医头、脚疼医脚的水平。像1988年的甲肝事件发生后，我们也很快搞了一个传染疾病防治法，但没有就此而深挖出更多的突发事件的应对方案。非典事件促使我们的党和政府下定决心，从制度上、技术上寻找正确应对突发事件的办法、措施。据初步统计，中国至少已经出台涉及突发事件应急法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件113件。[12]而且，各省市自治区，各地市县等政府都设立了专门的突发事件应急机构，很多都制定了相应的应急制度。　

　　四、关于应对突发事件与建构和谐社会关系的若干思考

　　（一）突发事件对于建构和谐社会的危害

　　第一，突发事件会损害现有的政治资源，出现政治动荡。1989年12月16日罗马里亚西部城市蒂米什瓦拉的一个群体性游行事件直接导致了执政25年之久的齐奥塞斯库政权的垮台。 1997年爆发的东南亚金融危机使得执政了32年的苏哈托政府解体。邓小平一直关注的的一个问题就是政治稳定，早在1980年他就强调没有安定团结，就没有一切。他还反复强调，中国的最高利益就是稳定，只要有利于中国稳定的就是好事，稳定压倒一切。突发事件不断势必会影响我们党和政府的公信力，破坏政治稳定。

　　第二，突发事件对生产力的破坏是显而易见的，前面已有所述，这里再向补充一点。SARS发生后，到2003年5月底，光旅游一项就给北京市造成了110亿元的损失。中国每年的自然灾害所造成的损害都在千亿元以上。没有钱，何来活力？如何真正地安定有序？人与人之间友爱的实现就难上加难了。

　　第三，突发事件会造成公众心理的脆弱和变态，会造成他们对自身命运的时刻的危机感。这对于公众塑造良好的心态，保持内心的和谐是个巨大的打击和摧残，这无疑会加大对于树立友爱、诚信的社会关系的负面影响。

　　（二）关于建立完善的突发事件应对机制的若干思考

　　第一，要重视总结经验教训。这方面，我感到忧虑。本人在进行该方面的课题调研时发现，很多有关的主管部门没有专门的研究人员，没有专门的资料室，没有及时整理保存事发后的资料。很多领导干部讲起大的线索来头头是道，但一问具体的细节却不清楚，想查阅资料，当年无人整理，或者只有上报的材料（大打折扣的报喜不报忧的）。一个煤矿在1996年发生了死亡90多人的矿难，我们通过熟人去调查时，对方非常无奈地说，矿难发生时，我矿的领导及技术人员都被排除在处理事故的人员之外，之后即被撤职，不了解情况。现在我们的矿领导已经换了四届，安检等部门的人员也更换了好几茬，很多人根本不知道此事。我听后大为惊讶，问其有没有矿史？答曰没有。我问他们搞不搞矿史教育，它们说一直搞，但没有这个案例。这么大的矿难却不列入矿史教育当中，实在不可思议。还有某市的政法部门的领导，谈到该问题时讲的有条有理，当我问其有无系统的资料和研究人员时，均答曰没有。我想到该市的研究室去调研这方面的情况，人家说那里主要给领导写报告，平常看的多是上级领导的讲话、报告，不搞这些地方性的调研。这样下去，我们怎么能及时地汲取经验教训呢？

　　第二，要建立严密的预防制度。好几家国营煤矿的负责人告诉我，自2000以来矿难发生率越来越少。我问其中的原因，他们说主要是近几年上级要求的严。比如，对所有矿工进行突发事件应对的演练，现在经常搞，过去是没有的。有一个矿在2006年被突发的洪水包围，井下200多工人全部被安全抢救上来。其重要原因就是他们早已对于此事预先进行过演练。

　　第三，新闻媒体及时客观的报道，是领导部门正确处理突发事件的前提条件。领导机关要想得到有关突发事件的全面真实的信息，仅仅依靠自上而下的内部管理体制是很难的，真实的信息往往被有意无意地隐盖了。事实上，改革开放后，一些重大的突发事件，如果没有媒体的介入，连上级机关都无从知晓。像“渤海2号”石油沉船事件，如果不是《工人日报》记者们的穷追不舍而挖出了工作管理中的诸多弊病，那么这个重大事故很有可能变成一次工人不怕艰险、奋勇救船的壮举；如果不是《人民日报》等媒体的悉心采访、及时报道，那么南丹矿难的真相就永远也不会被上级机关所知晓，死难的80多工人只能是冤沉海底了；如果不是新闻记者的及时反映，那么由县委书记和有关人员联合策划的定州血案也很可能是大事化小地被处理，事件的真相也永远不会为人知晓。可以说，新闻媒体是对突发事件的起因调查、结果处理起重要监督作用的社会力量，而且它们对于突发事件的公开报道也在一定程度上满足了公众的法律知情权。

　　第四，要建立更完善、科学的法律体系。目前中国政府在这方面走得很快，措施很得力。但这是件永无止境的事，因为具体情况是千变万化的，具体法律条文自然要与时俱进。更要紧的问题是，我们目前所建立的应对突发事件的法律体系主要是宏观的规定，具体的操作方案还需要进一步完善。比如，有人认为，中国目前的法律体系对于处理群体性事件没有明文规定，使处置工作无法可依。这就增加了一线人员在处置问题时的畏难情绪，不敢作为。再比如，除戒严法第13条有禁止在戒严期间和戒严地区罢工、罢市、罢课的规定，其他的法律无禁止罢工、罢市、罢课的法律规定。按照“法无明文禁止即自由”的原则，有些集体的罢工行为具有一定的合法性，现实中公安机关要听之任之或采取限制行动都很困难。[13]这些问题就是值得研究和探讨的。

　　第五，必须要把提高领导者应对突发事件的能力作为领导干部建设的重要内容。管理学家西蒙指出：突发事件的实质，是非程序化的决策问题[14]，一个优秀的领导者在遇到突发事件是绝不能拘泥于陈规陋习似的程序，因为如果那样的话，就难免及陷入教条主义的泥坑。对突发事件的应对情况如何，是可以从根本上看出一个领导者的基本素质的，因为仓促之间形成的处理决策往往是一个人先天和后天素养条件反射。在突发事件的应对和决策中，随机性和机动权变往往不可避免。但是，这并不意味着在突发事件的应对与决策中，可以为所欲为，任意行事，突发事件的处理，也必须要遵循一定的原则和程序，只不过这些原则和程序不能按照正常情境下的方式来进行，它的要求是非常规性、紧急性、果断性，它在很大的程度上反映了决策者们的本能似的反映能力，当然这种本能不完全是先天的素质，更多的是后天的训练积累的结果，在突发事件爆发时，这种先天的本能和后天的训练积累便以条件反射的形式激烈、迅速地表现出来，而表现出来的应对措施的当否就能鲜明地反映决策者们的基本素质。

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　　[1] [基金项目]该论文国家社科基金项目“改革开放以来中国共产党应对重大突发事件的经验教训”阶段性成果，项目批准号：05CDJ001。作者为该项目主持人。

　　[2]秦启文等：《突发事件的管理与应对》，新华出版社2004年版，第3-4页。

　　[3]陈泽伟等：《科学应对突发公共事件》，载《瞭望》2005年32期。

　　[4]参见《李毅中作当前安全生产形势及对策报告》，http：//www.cctv.com，2005年06月24日

　　[5]引自公安部门的调查报告。

　　[6]程刚 何磊 董伟：《珠三角农民工生存状况的调查》，《中国青年报》2005年1月1日。

　　[7]何于清：《问苍茫大地：中外采矿史最大惨案揭秘》，《时代潮》创刊号。

　　[8] 参见：郭研实：《国家公务员应对突发事件能力》，第9页，中国社会科学出版社2005年版；《气候与自然灾害》，http://www.zhb.gov.cn/plan/zkgb/05hjgb/200607/ ；张旭东　张晓松：《每天３００人死于各类事故 》，《南方日报》2002年6月24日。

　　[9]于德宝：《当前群体性事件的特点和原因》，《中国党政干部论坛》2006年6期。

　　[10]胡奎、姜抒：《2003中国遭遇信访洪峰 新领导人面临非常考验》，《瞭望东方周刊》2003年4期。

　　[11] 马大正：《国家利益高于一切——新疆稳定问题的观察与思考》，新疆人民出版社2002年版，第139页。

　　[12]张维平：《完善中国突发公共事件应急法律制度体系》，载《中共四川省委省级机关党校学报》(新时代论坛)2006年第2期。

　　[13]《公安内参》2006年第21期，第23页。

　　[14] 陈秀梅、甘玲等：《领导者应对突发事件的理论与实务》，人民出版社2005年版，第1页。

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