正如主持“二十三条”立法当局所说的那样，“二十三条”不是起草一个全新的条例，而是透过修订三个本港现有法例，来厘定《基本法》规定要禁止的危害国家安全的行为。
这三个条例就是《刑事罪行条例》、《官方机密条例》和《社团条例》。在“七宗罪”里，叛国treason，原法例中文作“叛逆”）、煽动（sedition）等是原有的，只有分裂国家、颠覆是新增加的。整个立法操作就是修改已有的、增补没有的方式，《咨询文件》在阐明了指导原则以后，逐一对各条罪名提出修改和增立的建议，并说明理由，整个《草案》也是采取对现有三个法例修订的格式，列明废除、取代、加入等种种情况。这就使人们很方便比较未来的新法同原法的同异。
人们注意到，在原有法例中，有一些按《咨询文件》建议将要废除的规定足以令人惊异。这不是指诸如“叛逆”、“君主”等用语，而是指那些具体的罪行规范。比如对于煽动罪的意图有这样的规定：
――引起憎恨或藐视中华人民共和国中央人民政府或其他主管机关，[34]或香港特区政府，或主权国家的领土其他部分的政府，或激起对其离叛；
――激起中国国民或香港特区居民[35]企图不循合法途径改变其他在香港特区的依法制定的事项；
――引起对香港特区司法的憎恨、藐视或激起对其离叛；
――引起中国国民或香港居民间的不满或离叛；
――怂使他人不守法或不服从合法命令。[36]
以上煽动行为所意图造成的危害效果，并不是什么引起“战争”、“武装冲突”、“公众的暴乱”等严重事件，更没有什么“即时”、“紧迫”等时限，只要引发某种“憎恨”（hatred）、“藐视”（contempt）的情绪，就足以入罪。而且按照原来词语，首先是针对“女皇陛下本人”！
最后一条，看起来是要维护法令的有效贯彻，但也显见其严苛。中国《刑法》有煽动群众暴力抗拒法律实施罪，这种罪行的特征首先是面向群众而不是只向个别人，其次是必须鼓动采取暴力手段，而按香港上述规定，只要你劝告（counsel，香港法例中文作“怂使”）你的亲友不要按缴税通知去缴税，就可能被检控犯了煽动罪。
至于煽动刊物（seditious publications，按中国大陆习惯可作“煽动性出版物”）罪，规定刊印、发布、出售、要约出售、分发、展示或复制任何刊物，或输入输出任何刊物，而知道或有合理理由怀疑（knowing or reasonable grounds to suspect）这些刊物相当可能会煽动他人犯罪，即属犯罪。管有（possession，按中国大陆习惯应作“拥有”）煽动刊物同样犯罪。但均容许以“合理辩解”（reasonable excuse）抗辩。《咨询文件》基本沿袭了原来的这个规定，引起舆论大哗，香港5家主要的图书馆馆长联名提出异议，指出这将严重妨碍学术文化的发展。
2002年10月，叶刘淑仪局长邀笔者等媒介法学者去保安局，有所垂询。笔者坦率陈言：中国《刑法》中的煽动罪以直接故意为主观构成要件，大致相当于普通法的“意图”要素。1998年最高法院的司法解释把煽动罪扩展到间接故意，规定明知出版物载有煽动内容而予以出版、印刷、复制、发行、传播的，按煽动罪处罚。[37]但这里的前提是“明知”（fully aware），其心理状态比“知道”（knowing）远为明确，同“合理理由怀疑”更是风马牛不相及，而且中国并无规定“拥有”煽动内容的出版物即构成犯罪。所以《咨询文件》有关建议的严苛程度超过了中国法律。
香港现行《刑事罪行条例》制定于1971年。而其来源则是更为古老的甚至是上上世纪的英国判例或法例。就法论法，它同现行“人权标准”的差距岂止毫发之遥？这需要简单说说英国普通法的某些特点。
英国有悠久的文明史，但是这种悠久也给它带来了不轻的包袱。表达自由的理念三百年前发源于英国，至今世界上绝大多数国家都在宪法里规定了表达自由或者相应权利，但是英国却一直没有（在1998年以前）。英国对表达自由的保护只是基于普通法的“剩余原则”（residue principle），亦即法无禁止即自由，这个原则给言论和新闻以较大的空间，政府和其他公共权力不许超越法律的规定任意钳制言路。[38]但是这个“剩余原则”也意味着表达自由只是各种法律限制的剩余，它自身不具备防范可能发生的侵犯的机制，即“限制的限制”。同时在普通法发展历程中，许多原则和制度虽然已经不合时宜，但只要不是明令废除，就不会失效，而只是束之高阁，不加引用。例如直到如今，英国法律里仍然保留“煽动性诽谤”（seditious libel）的罪名，同香港刑法相似，只要某项言论意图激起对君主及其继承人、联合王国政府等等的“憎恨”或“离叛”，便可入罪。[39]如果把所有有效的限制表达自由的规定统统收集起来，那么表达自由的空间就很有限了。所以英国有学者指出表达自由在她的国家只是作为一种“剩余权利”（residual right）而存在，它受到其他权利的挤压而无法立足。[40]英国对表达自由的人权记录并不良好；在欧洲人权法院的判例里，英国被投诉和被判败诉的次数远超过其他国家。[41]这种情况，直到近20年来才有所改变。[42]
150年前，恩格斯对英国的这种状况作过这样的描述：“诽谤法、叛国罪和渎神法都沉重地压在出版事业的身上；如果说对出版事业的迫害还不算多，那么这并不是由于法律，而是由于政府害怕因采取压制出版事业的措施而丧失民心。英国各党派的报纸每天都在违反出版法，因为它既反对政府也反对个别的人，但人们对这一切都假装没看见，等到时机成熟便来一场政治诉讼，那时再连报刊一起拿来算总帐。……英国的出版自由100年来苟延残喘，完全是靠政府当局的恩典。”[43]
香港又多了一层殖民地的因素。港英当局对于港人言论可谓防范有加。早的不说，1951年《刊物管制综合条例》（The Control of Publication Consolidation Ordinance），全面规定了刊物可能涉及的刑事罪名：叛逆（treason）、煽动（sedition）、煽动刊物、刑事诽谤（criminal libel）、藐视法庭（contempt of court）、不雅（indecent）等，还有虚假新闻罪。这个条例沿用了30多年，直到中英联合声明发布以后的1986年，方才宣告废除。如今刑事条例中的那几条，不过是残余而已。
既然如此，为什么香港的新闻媒介非但没有感到受限制，反而是公认享有很大的自由呢？对此，在香港回归前夕，朱立教授有很精到的阐述。他认为：香港居民绝大部分是来自中土大陆的政治或经济移民，他们所关心的政治是祖国的政治，他们所介意的是自身的温饱。相比之下，宗主国英国却远在万里之外，关心和不关心都无所谓。这样，在香港出现了左、中、右传媒俱存的局面，反对殖民地的声音虽然也有，但毕竟是少数，英国政府也就乐得容忍。香港的中国居民便享受到“极大”的自由。法律上的诸多限制，因为备而不用，许多人甚至都不知道其存在。[44]
原来香港那时的新闻自由，也完全是靠港英当局的恩典。在香港的中国人无论是骂共产党还是骂国民党，同英国殖民统治都关系不大，所以即使对法例有所干犯，他们也可以“假装没看见”。
但要是媒体的言论在特定条件下威胁港英当局的统治权威的时候，港英当局是毫不客气的。历史上有名的就是1952年《大公报》煽动罪案和1967年《香港夜报》《新午报》《田丰日报》虚构新闻、煽动罪案。[45]
律政司长梁爱诗面对记者，脱口说出“港人头上有把刀”，遭到强烈非议，其实这是这位从港英统治下过来的年长人士的真实心声。
“二十三条立法”把港英管治的陈旧遗产清除掉，是有积极作用的。
港府当局在开展立法工作之初，没有充分向公众说明这方面的意义。这是一个不足。否则阻力可能就会小一些。
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