所有条款：基本法解释权属于全国人大常委会

　　 基本法第158条是关于基本法解释制度的直接规定，根据该条的条款结构，可以从全国人大常委会的完整性解释权、特区法院经授权获得的解释权、两者的共享解释权三个层面来理解基本法解释权的分配格局。

　　 （一）全国人大常委会享有完整的基本法解释权

　　 第158条首款规定，基本法的解释权“属于全国人民代表大会常务委员会”，这在三款规定中，属于基础性规定。根据宪法关于法律解释权的授权，结合我国法解释制度以及第158条第1款和其后的第2款、第3款的关系来看，第1款规定了全国人大常委会享有完整的基本法解释权。这可以从全国人大常委会基本法解释的解释对象、解释频率、解释方式、解释途径等方面体现出来。

　　 第一，从解释对象来看，常委会解释权具有全面性。基本法的所有条款，包括三项附件的内容，均是全国人大常委会基本法解释权的解释对象。这里不仅包括中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款，也包括香港特别行政区自治范围内的条款，第1款概括性规定的解释对象范围，同第2款与第3款分类型规定的解释对象范围的总和是相当的。

　　 第二，从解释频率看，常委会解释权具有保留性。解释对象的全方位性，并不等于解释实践的高频率，更不意味着对各项基本法条款都会频繁使用解释权。回归十八年的基本法解释实践表明，香港法院在司法实践中的基本法解释已经浩如烟海，涉及了基本法中的相当部分的条款；人大常委会已有的释法实践是四次，所涉及的条款尚只是第22条第4款和第23条第2款第（三）项、附件一第7条和附件二第3条、第53条第2款、第13条第1款和第19条等处。可见，香港法院是基本法的日常解释主体，更多的基本法解释情形发生在其审理案件适用基本法的过程中。而根据基本法第2条“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治”的规定，全国人大常委会谨慎、谦抑地行使基本法解释权，在解释权是否行使、如何行使的问题上，高度尊重特区高度自治和香港特区法院的司法独立和终审权。

　　 第三，从解释方式来看，常委会解释是抽象性解释。全国人大常委会对基本法采用抽象解释，其规范意图在于：一方面，能够超越个案更全面地、高屋建瓴地看待基本法相关条文的实施；另一方面，避免因过于具体的解释或指示而影响香港特区法院的案件审理，从而更好地保障司法独立与终审权。然而，引发全国人大常委会抽象解释的缘由，则可以来自香港法院的具体案件，也可以是非诉讼性事件引发的基本法条款解释争议。全国人大常委会在基本法解释过程中会参考系争具体案件或事件的情形或其他解释缘由和背景，但不是拘泥于个别事件，而是从体现立法原意、保障基本法正确实施的层面，对基本法展开解释。全国人大常委会对基本法的四次解释实践均是抽象解释。

　　 需要指出的是，立改废释虽然并举为立法方式，《立法法》也将法律解释为题，列为“第二章法律”的第四节予以专门规定。但法律解释毕竟不同于纯粹的法律创制，在基本法解释领域特别强调这一点。例如，李飞在就全国人大常委会第四次释法情况答记者问时指出：“释法和立法是不一样的。立法是不管是立新法还是修改原有的法律，它是要重新确定规则和规范。解释的话，是对原有的法律的原意进行解释。”[[10]]在基本法问题上突出强调法律解释和法律修改的差别，并非是一种策略上的说辞，这本身体现了尊重普通法传统中对立法解释之戒备心理，并以强调两者区别的方式来对两种解释制度作出整合努力。

　　 第四，从解释途径来看，常委会解释的启动方式和运用场合是多样的。根据《立法法》以及基本法的规定，全国人大常委会的法律解释，不仅可以应香港终审法院的提请而启动，也可以应国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会的基本法解释要求而启动。与此同时，考虑到法律实施中不同部门对法律的某些规定理解不一，需要全国人大常委会主动对某些法律条文进行解释，以正确实施法律，根据2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》以及2004年的《全国人大常委会法律解释工作程序》的规定，全国人大常委会可以根据基于委员长会议直接提出的基本法解释议案而启动基本法解释。从我国法律解释制度的特点和全国人大常委会对基本法的四次解释实践来看，全国人大常委会对基本法的解释应以被动启动为主。四次释法实践中，三次是被动解释，只有2004年的第二次解释，是直接应委员长会议的基本法解释议案而启动。从发展趋势来看，随着终审法院提请途径的激活，被动启动的基本法解释启动方式将占据更为主导的地位，其中终审法院提请应成为提请主体的主导类型。

　　 第五，从解释效力上看，常委会解释具有终局性和全局性。基于全国人大常委会在我国法律解释制度中的主导性地位以及《立法法》第50条，其关于基本法的解释与基本法具有同等效力，其效力显然高于香港法院解释的效力。此外，基本法第158条还专门就两者对于“对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”部分的解释的效力关系进行明确：“如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。”

　　 上述特点，在全国人大常委会四次释法实践均已体现出来，将四次释法活动绘表如下，可形象显示出全国人大常委会在基本法解释制度中规范上和事实上的主导地位。

表 四次人大释法情况实践概括表

　　 全国人大常委会基本法享有完整性解释权，是其在我国法律解释制度中的主导性地位在基本法解释领域的体现。就其原因，除了第一部分列举的三项一般性原因外，尤其需要注意如下三个方面的具体原因。首先，基本法是一部全国性法律，而不是一部仅仅适用于香港特别行政区的地方性立法。其次，基本法以维系特别行政区的“高度自治权”为使命，作为中央国家机关的全国人大常委会居于基本法解释的主导地位，有利于基本法解释在全国各国家机关、各地方统一、有效地实施，由此来维系特区的“高度自治权”免受侵犯。再次，基本法是一部授权法，根据基本法第2条规定，这是一部规定由“全国人民代表大会授权香港特别行政区……实行高度自治”的法律，作为授权方的全国人大和被授权方香港特别行政区共同行使基本法解释权，这是高度自治的体现。但是，高度自治是在授权范围内的高度自治，不得逾越授权范围孤立自决；两者享有的基本法解释权中，作为授权方的全国人大常设机关的常委会具有主导地位。

　　 （二）全国人大常委会解释权与香港特别行政区终审权的关系

　　 基本法在第2条、第19条两次强调，香港行政区享有“独立的司法权和终审权”，并在第82条规定“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院”。但有论者担心，全国人大常委会的解释权会损害特区独立的司法权和终审权。认真探讨基本法关于解释权的配置格局，比较各国宪政实践中立法机关对抗法院生效的途径与我国基本法的实践，第158条已经对此做了专门的规范应对。

　　 第一，从启动程序的特有设置来看，基本法具有保护终审权的规范意图。香港特区终审法院提请，是基本法解释制度所特有的启动程序，除此之外，《立法法》第46条规定的六类提请主体，同样有权提请全国人大常委会解释基本法。这些主体是：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会。从人大四次释法实践的效果和影响来看，终审法院提请的刚果金案，明显地优于由其他提请主体来启动全国人大常委会释法的前三次释法实践。可见，从实践效果看，终审法院提请全国人大常委会解释的规定，表面上看起来是对香港特区终审权的限制，但在有效运作的情况下，恰恰能发挥对终审权的保护功能。而基本法第158条第3款专列终审法院提请基本法解释这一启动途径，其规范目的之一，也恰在于期待这一途径能成为基本法解释各种启动途径中的主导途径，使得基本法的两大解释主体在基本法解释上保持有效的沟通，协调两种不同法律传统下法律解释机制的差异，维护终审法院的权威，降低甚至避免由此产生宪政危机的可能性。

　　 第二，从解释方式的分工、解释条件的设置、解释效力的规定来看，基本法对香港法院独立的司法权和终审法院的终审权，表现出极大的尊重。香港法院的解释是在具体案件中适用基本法时具体地进行解释，而全国人大常委会解释法律，只限于法律的规定需要明确含义或出现新的情况需要明确适用法律依据，所进行解释以抽象解释的方式进行，不涉及具体案件如何办理。即使全国人大常委会所作的解释不同于香港特区法院在既判案件中已有的解释，基本法第158条第3款对此明确规定：“在此以前作出的判决不受影响。”

　　 第三，从中国法治实践来看，法律的最终解释权与终审权可由不同主体并行不悖。两类权力合体行使，是普通法制度下的传统。然而，根据《宪法》第67 条和第127 条的规定，法律的最终解释权由全国人大常委会行使，终审权由最高人民法院行使。并没有出现全国人大常委通过法律解释权僭越最高人民法院司法终审权的宪政危机，毕竟全国人大常委会并没有代替最高人民法院来审理案件。两权分体行使，在诸多大陆法系国家和地区具有制度实践。[[11]]

　　 第四，比较各国宪政实践中立法机关对抗法院生效判决的途径与我国基本法的实践，基本法解释制度是维护香港特区法院独立司法和终审权的有效保障机制。许多国家规定立法机关有权通过立法来推翻司法机关的判例，以体现立法机关对司法机关的制约。对于这类情形，无论是香港立法会还是中央立法机构采取此类行为，都会以极大地戕害司法机关的独立性和权威性为代价。基本法第21条明确了基本法的授权法性质，作为授权方之一的全国人大常委会采用通过法律解释机制的方式来保证基本法的正确实施，这是维护基本法适用者独立司法权和终审权的有效防线，它将基本法争议尽可能地化解在基本法解释的途径内，避免通过其他不利于司法权威的途径来化解基本法解释冲突，降低甚至避免宪政危机出现的可能性。

　　 从四次人大释法的社会反响来看, 香港特区各界反对或质疑的声音一次比一次小，香港社会各界在基本法解释实践中逐渐接受和适应了全国人大常委会在基本法解释制度中的主导性地位。这一方面来源于人大释法解释方法运用上的趋于娴熟，另一方面也来源于基本法解释的前后征求意见、说明解释的沟通工作越来越规范有效，[[12]] 解释过程中终审法院提请人大释法渠道的充分运用，彰显了全国人大常委会的基本法解释权与香港特区法院独立司法权与终审权在良性互动中推进共同促进基本法的实施。