重建信访政治回应民粹主义风险

　　 在我国的政治叙事中，发端于战争年代、完善于革命和建设年代，却在改革年代面临诸多挑战的信访制度承载了中国共产党增加政治认同、促进社会团结的理想设计，是贯彻群众路线、处理人民内部矛盾乃至防范官僚主义的基本方略，成为中共基础性的执政资源，在国家治理体系中占有独特地位。当前，国家治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，执政环境日益复杂，在西式话语强势、传统话语兴起的同时，政治话语却日益逼仄，执政资源面临流失危险。信访制度面临的挑战，特别是其遭遇的民粹化风险，迫使我们从国家治理的高度重新审视信访的政治功能与价值。回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，是完善国家治理体系的重要一环，更是应对民粹主义风险的根本举措。

　　 （一）信访政治属性的重建

　　 信访的政治属性确定了其在中国政治体系中的特殊地位。中国共产党建政伊始，信访制度是对抗和防范官僚主义的强大武器，同时也是民情上达的绿色通道。在中国民主政治相对滞后、公民政治参与渠道不畅的情况下，信访制度在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。信访制度的这种设计并非权宜之计，在国家机器逐步健全之后，它仍然发挥着不可替代的作用。1978年以来，国家抛弃运动式、动员式的非常规社会治理手段固然是一个历史进步，但面对由于社会急剧变迁导致的社会断裂和结构分化，却缺乏有效的政治整合，致使社会成员在自主性增强的同时凝聚力却急剧下降——其外在表现就是道德的滑坡、纠纷的频现、个人欲望的过度释放乃至社会情绪的暴戾、政治共识的难以达成，尤其是民粹主义思潮的泛滥等。

　　 民粹主义是一种自发的来自底层的政治。在当前，民粹主义主要表现为各式各样的社会情绪及不断涌现的泄愤事件。但在此起彼伏的群体性事件中，真正由利益冲突、官民矛盾等而引发的冲突倒不可怕，可怕的就是这类“无直接利益冲突”事件，即社会冲突的参与者与事件本身无关，而是借机表达了一种草根式的怨恨和情绪。24泄愤事件背后并不见得有黑社会或“敌对势力”的插手，相反，参与者往往秉持朴素的“公平”、“正义”观念。民粹主义之来源的“下面”，即底层，可能与我们通常的看法并不完全吻合，“改革开放以来广受关注的问题是贫富分化，也就是阶层的分化，但由于中间阶层薄弱，以及本属中层的群体倾向于更低阶层的自我认同，从而使得中国的社会阶层表现出异常庞大的底层。而共同的底层认同使得网络或民间总是出现一边倒的声音或一边倒的行为。这种底层认同也导致群体心理和行为的极端化”。25目前国家治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化，亦不断从西方和古代社会汲取资源，但仍不足以应对当前一些严峻的社会问题。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权利救济、社会救助等在内的功能系列，但它们的重要性却大相径庭。政治功能（从国家角度讲就是政治动员，从民众角度讲就是政治参与）是信访制度的灵魂和核心价值所在，一旦抽离了信访的政治功能，则信访制度就成为一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中，信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单——因为访民所反映的问题都有对应的责任机构，问题解决与否不以信访的受理为条件。但信访的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是信访制度所独有的，有无政治功能的涵盖，对于其他功能具有不同的意义。在关于信访制度改革的论争中，一些取消信访或将其功能拆分的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，没有认识到信访政治功能的独特价值，而仅仅将信访机构视作一个合署办公的场所。在经历了充分的历史沉淀后，信访制度愈益展示出其政治价值。信访政治属性的重建，并不是要回复（事实上也做不到）到计划社会政治挂帅的状态，而是要在现有的政治生态下，发挥信访制度特有的政治整合、凝聚共识的功能。

　　 信访的政治重建，与信访机构的科层化建设并不矛盾，但却不能以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段。更要防止建设叠床架屋式的机构的倾向。信访的政治重建，同样也不排除信访自身的法制化进程。法制化与信访的政治属性并不矛盾，它们分别体现了信访在理念与手段方面的政治与法治原则。与西方发达国家成熟完善的民主政治建设模式不同，中国政治参与的制度安排并不专属于某个或某几个（如人大、政协等）板块，由信访制度分担某些参政议题的讨论，会在客观上抑制、吸纳和化解社会风险甚至一些抗议风潮，也只有通过对民粹思潮对社会反动员的反动员，才能从根本上化解民粹主义的政治风险。

　　 （二）信访政治的“底层设计”

　　 改革开放前，在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家通过“单位”这一具有中国特色的特殊类型的组织实现了对所有的资源、利益和发展机会的垄断，社会个体被整合进了这种超级“共同体”中，从而维持了社会的刚性秩序。1978年后，国家力量从基层撤出，单位制处于解体或功能转换的状态，社会活力得以大规模释放，但这并没有合乎逻辑地导致我们所期望的民众自我意识的觉醒和独立人格的出现，相反，个人权利、欲望却过度释放，原子化的状态加剧。在日常生活中，一方面政治话语式微，另一方面法治话语兴起，这导致社会管理与社会整合的日益软化。在实体层面上，“单位”这样的载体愈益萎缩；在实践层面上，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系再到基于行为，“法无禁止即自由”深入人心，衡量与评价人的标准也趋于中性化，对人进行道德评判成为一件危险的事情，落后、颓废、消极、势利、恶搞、审丑等被当作多元化的组成部分。在网络上更是如此，人民是天然正确的，说不得、碰不得，更批评不得。由于利益问题被当作处理人民内部矛盾的核心，思想政治工作严重虚化，信访通道常常放大了访民的一些近乎民粹化的主张。而基层以“维稳”、“不出事”作为治理的总标准，花钱摆平或实施压制成为治理的常规手段，实际上反而激发了一些信访人的民粹情绪。在“顶层设计”的话语时髦甚至泛滥的情况下，其实我们反而缺少了“底层设计”。

　　 其实，信访制度内含的“人民建议征集”设计就是一种日常化的建设性的动员方式，只是在操作中流于形式，成了摆设。汤啸天认为，如果人民群众批评建议的权利在实际上被虚置了，其对物质利益、精神利益的追求并不会减弱，一定会通过求决、求诉甚至非理性的方式表达出来。在全球化信息化时代，纯粹代议制的局限性、滞后性日益凸显。现在许多在网上发酵、蔓延、引起轰动的问题是难以通过代议制民主在第一时间解决的，参与式民主的优势恰恰在于直接、快捷。26做大“人民建议征集”，除了能释放参政空间，更重要的是给民众情绪以舒缓，进而把沸沸扬扬的民意有意向制度化参与的方向引导。而检举、举报则是另一项极其重要的动员方式，在民众反腐呼声高涨的情况下，适度动员反腐的力量，既可形成遏制腐败的鼎盛气场，又可以成为民粹情绪的减压阀以削减政治风险。

　　 信访政治的“底层设计”最主要的是恢复和创新群众观念。在毛泽东的群众观中，从群众中来、到群众中去，实现了领袖、精英与群众的良性互动。一方面群众是真正的英雄，另一方面群众又是被教育的对象。如果仅仅从群众的感性出发，不进行正确引导，许多情绪化的东西就会干扰革命和建设事业。“党同群众又存在着先进与落后、整体与局部、长远与暂时的对立。党同人民群众这种既统一又对立的关系，决定了党的群众工作也由两个既统一又对立的方面构成。”“首先，基于处于中间和落后状态的群众总是占大多数的现实，群众工作必须照顾这些处于中间和落后状态的群众，否则党就会受到孤立。在强调这个方面时，群众工作具有明显的调和性，即使群众提出了不合理的要求，国家也必须倾听和回应。但另一方面，群众路线也要求，党作为人民群众的先锋队，不能单纯‘迁就群众中错误的意见’，而应抓住时机，‘对群众实行正确的有远见的领导’，否则也是脱离群众。在强调这个方面时，群众工作具有明显的斗争性。因为所谓领导，就是动员群众中的先进部分，去启发和争取处于中间和落后状态的部分。”“前者强调照顾大多数，后者强调改造大多数。”27“尽管毛泽东高度重视农民的作用，热情赞扬他们的革命精神，但是，他从来没有像民粹派那样，把农民看作是天然的社会主义者而崇拜他们的自发性。”28由于中央不断强化“以人为本”的发展理念，持续加强和改善民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向，而信访作为一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。同时中央向地方传导了越来越重的维稳责任，而地方政府在传统治理手段不断萎缩的情况下还要顾及法治的原则与要求，致使对访民息事宁人、一味迁就的情况屡见不鲜。一些缠访、闹访的钉子户趁机不断添加不同的信访要求，甚至漫天要价、欲壑难填。对这些人运用道德、法律等手段进行规制很难奏效，而如果运用一些政治手段，如公开辩论、听证等，则可能发挥政治话语的作用，对这些无理行为以某种程度的抑制。

　　 （三）“组织起来”的逻辑

　　 现代社会是一个风险社会。这种风险与其说是来源于外部，不如说是来源于系统自身。社会风险不同于自然风险，它具有两面性，既可能成为促成改革的契机，也可能危及社会的运行。一个良好的社会系统需要具备相当程度的包容性，并装备社会情绪的减压、发泄、释放装置，及时清除社会运行中的风险和无组织力量，以消除社会运行隐患。如果社会系统包容性差，没有弹性，就可能导致各种风险的累加、放大和共振。民粹情绪就是一种社会风险，它形同星星之火，既可成燎原之势，给社会造成毁灭性的重创，亦可转化成供热、动力系统，成为社会发展的建设性力量。改革开放前，国家具备完善的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”，民众成为动员的客体，信访制度和“四大”（“大鸣、大放、大批判、大字报”）实际上分别从体制内外起到了这种作用。29“但在市场经济时代，个体被赋予行动者的主体性地位，虽然国家依然具有强大的社会动员能力，但个体权利意识高度张扬，具有了更多的选择权利和自主空间，而相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成”，民众中缺乏一种内化的集体意识和社区意识。30

　　 信访政治属性的重建应当以社区发育作为重要路径，通过社区舆论环境的建立、公共空间的形成提供将大众重新组织起来的载体。单位制解体后，中国社会的创造活力被极大地释放出来，农村的基层自治和城市的新型社区组织开始发育，它往往成为国家和市场提供服务不足的情况下，基层调动地方性资源来解决就业、便民服务等一系列问题的一种机制和体制。但社区更应该是一种精神的结构，在社会转型导致社会、经济、政治等秩序重新安排的情况下，精神共同体的建设比居住共同体的建设更为重要，吉登斯（Anthony Giddens）将前者称之为“新型政治的根本所在”，认为“社区”不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会关系复苏的可行办法。在他看来，“社区建设乃是培育‘积极的公民社会’的一种方法，立足于社区以及社区中的各种民间组织，重建公民社会，把消极的市民改造为积极的公民、勇于承担社会责任的公民，对民主制度的民主化是十分关键的”。31把基层组织起来的过程，也是社会发育成长的过程，这可以促进社会团结，强化社会认同，防范社会冷漠，化解社会怨恨，从而消除社会民粹化、原子化的土壤。尤其在当前的政治生态中，由于民粹主义强调平民的价值和理想，并把民众的愿望、需求、情绪等当作考虑问题的出发点，其与民生主义、民本主义有着千丝万缕的联系，并共同影响着“以人为本”执政理念的实现，操作得当，民粹主义就不失为一种健康的力量。