德国的中央与地方关系：参与联邦制和协商民主模式



● 宣晓伟  

　　 德国的政治生活不是以极端的冲突为特点，而是强烈地由倾向中间立场的选民所影响，联邦参议院的权力地位总是导致妥协，联邦参议院的机制因此促进了协商式民主。

　　 ——沃尔夫冈•鲁茨欧（2010）《德国政府与政治》

　　 前面的文章主要讨论了美国的中央与地方关系，接下来则要讨论德国的中央与地方关系的制度安排，与美国复合共和制下各级治理层级主体各自独立不同，在德国中央与地方关系的制度安排中，更多呈现出联邦政府决策、地方政府执行的特点，它通常被称为“参与联邦制”或“执行联邦制”（参见沃尔夫冈•鲁茨欧（2010）《德国政府与政治》，北京大学出版社，第256~270页），这个特点与中国的情形十分类似，所以厘清德国如何处理中央与地方关系对于中国而言，同样意义重大。

　　 “参与的联邦制”而非“分离的联邦制”

　　 德国联邦与州的关系安排主要具有以下两个特点：

　　 （1）各州保留的权限与其说是在相应的立法职责上（例如教育、文化和行政管理事务相关的法律），不如说更多的是在行使“联邦法律的通常执行者的功能”。在这种意义上，我们可以称它是一种“执行联邦制”，在这种联邦与州的制度框架下，联邦做出最初的政治决策，而各州及其以下各级地方政府负责实施和贯彻。

　　 （2）通过联邦参议院，各州影响联邦的决策过程、可以抵制任何架空各州法律的决策。与上述功能上的权责分配（即联邦决策、地方执行）结合起来，这样一种联邦制就使得联邦和各州不是相互并立，而是相互参与和交织在一起。

　　 无疑，目前德国中央与地方关系的制度架构与前述美国的体制是截然不同的，它的形成一方面源于其自身的文化传统，不像英美等国其新教传统占据了压倒性的优势，而德国一直保持着很强的天主教传统，在8250万全国人口中天主教徒占据了32.5%，新教徒为37.6%（2004年数据），而在拜仁、莱因法—法尔茨、萨尔等各州，天主教徒所占比例更是超过50%以上，天主教传统在德国的南部和西部具有明显优势。另一方面源自其独特的现代化进程。众所周知，与英法美相比，德国是后发国家，所以如何迎头赶上、与英法美等国一较高下始终是贯穿在德国现代化历程中的最迫切任务之一。因此在这个意义上，德国也可以说一直面临着“救亡”和“启蒙”的双重任务，由此也能理解为什么民族主义和国家主义会在德国成为最为强烈的精神传统之一，而上述精神取向与德国发动两次世界大战有着相当密切的关系。

　　 在前面的文章中，我们曾经论述了中国在实施“中央决策、地方执行”体制时所面临的一系列问题：例如中央与地方权责不对等、权限范围划分不清；各级政府之间存在着严重的激励不相容和信息不对称等。如上所述，德国也是采用类似的“参与联邦制”（或“执行联邦制”），那么它又是如何来解决上述问题的呢？

　　 德国中央与地方关系中的关键制度要素

　　 一国中央与地方关系的核心是相关的制度安排，德国的中央与地方关系也是建立在一系列重要的制度安排上，有几个制度要素对于德国中央与地方关系的构建具有决定性的影响，即“宪法”“联邦宪法法院”“联邦参议院”和“财政平衡制度”等。

　　 ——更为全面和具体的德国宪法奠定了联邦与各州之间关系的基石

　　 德国宪法——《基本法》（Basic Law for the Federal Republic of Germany）是1949年在当时的联邦德国（即西德）制定的，以后历经30多次修改，包括一些补充、财政问题上的修改、及其联邦内部的权力调整、统一后的修订等等，但宪法体系的基本结构和主要原则则被完整地保留下来。应当说德国的《基本法》虽然是在冷战前由政治集团主导、人民群众被动接受的，但它历经社会经济发展、德国统一等巨变，一直具有较强的继承性和适应性，目前仍很好地代表了德国人民意愿和回应着时代的要求。在处理中央与地方关系方面，德国的《基本法》同样发挥着最为重要的奠基作用。与美国联邦宪法相比，德国《基本法》在论述其联邦与州关系时，更为全面、也更为具体。如前所述，美国联邦宪法在规定联邦与州的权限划分时，更多时候是在陈述原则和方法，较少就具体的事项作出明确的区分；但相比之下德国《基本法》的相关规定则要详细得多、具体得多，这点从《基本法》无论是从条款上还是在字数上都远远超出美国联邦宪法就可以看出。

　　 整部《基本法》涉及联邦与州关系的条款众多，规定详细。德国《基本法》共有十一章，几乎每一章都有关于联邦与州的内容，其中规范联邦与州关系的重要部分有第二、第七章至第十章。第二章（第二十条至第三十七条）是规定联邦和各州的性质与职责履行；第七章（第七十条至第八十二条）确立了联邦和各州的立法权限范围；第八章（第八十三条至第九十一条）规定了联邦法律如何执行；第九章（第九十二条至第一百零四条）则明确联邦法院和各州法院的司法管辖范围；第十章（第一百零五条至第一百十五条）在财政上规定了联邦和各州的收入支出范围，并明确实行财政平衡原则。

　　 在上述各章中，《基本法》对于联邦与各州之间的关系安排不仅有抽象的原则规定，例如第二章第三十一条“联邦法律优于各邦法律”的原则；更有非常详细的条款，例如第八章第九十条对于联邦公路管辖权的规定，“各邦或依各邦法律有管辖权之自治团体，应代联邦管理联邦高速汽车道路及其他长途运输之联邦公路”。可以说《基本法》在规范德国与州的关系方面，已经到了极其具体的层面，可操作性很强。例如对于联邦和各州的立法范围区分，《基本法》第八章就“联邦专属立法事项”“联邦与各州共同立法事项”“州专署立法事项”等不同事项范围作了相当详尽的说明。

　　 ——具有独特地位和作用的联邦宪法法院

　　 在讨论美国联邦与州的制度安排时，我们曾经指出“在极其复杂的具体实践过程中，联邦与州的权限划分不可能有一劳永逸、十全十美的方法，它事实上是依据一些根本原则在漫长的历史变迁过程通过司法实践形成的”。尽管德国的《基本法》比起美国《宪法》要详细具体得多，这也在一个侧面反映了德国是一个实施“成文法”体系的国家。但同样，无论《基本法》中规定得如何详细，也难以对千变万化的现实事先就给出完美答案。所以，德国的联邦与州的关系调节，同样也要依赖司法的实践，而与美国不同的是，德国成立了“联邦宪法法院”来保护和促进宪法的实施。

　　 德国的联邦宪法法院具有至高无上的地位，它负责在联邦和州等政治机构之间出现宪法争议时作出最后决定。《基本法》第九十三条规定联邦宪法法院负责审理：“关于联邦与各邦之权利义务，尤其关于各邦执行联邦法律及联邦对各邦行使监督，发生歧见之案件”，以及“关于联邦与各邦间、邦与邦间或一邦内之其他公法上争议，而无其他法律途径可循之案件”。

　　 联邦宪法法院还可以对于联邦与各州颁布的各项法律、以及其他的法律规范和决定是否符合宪法作出裁定；同时联邦还对于保护民主原则和法制国家的实行手段是否符合宪法作出决定。这些职责赋予使得德国的联邦宪法法院不仅可以就某一具体涉及宪法的案例做出最高司法裁决（如同美国的联邦最高法院），而且还可以就某一抽象的法律规范进行合宪性裁决。这点非同小可，它就是目前通常所说的“违宪审查机制”。

　　 如前所述，美国联邦最高法院总是就某一具体案例展开审判，并竭力避免裁决联邦与州的直接政治冲突。但德国联邦宪法法院却使得抽象的规范检查成为可能，从而更多直接地陷入到联邦与州等政治机构的矛盾纠纷之中。在1951~1990年间，有不少于198个联邦法律被宣布为无效或与《基本法》不符，有5%左右的联邦法律被彻底废除，联邦议院通过的高度政治性法律决定的40%曾被要求由宪法法院审查。由此，联邦宪法法院的裁决在政治程序中变得十分重要，在通过某些法律时，议员必须事先考虑到该项法律是否可能会遭到联邦宪法法院的违宪裁决而被宣布无效。

　　 应当说，德国联邦宪法法院的权力扩张是一柄双刃剑，它一方面大大加强了其“宪法看护者”的地位和在限制权力中的作用，对德国政治体系的稳定运行起着重要作用。事实上，联邦宪法法院的出现也是德国反思曾经的纳粹体制、构建并实施具有“自我保护能力”民主体制的重要成果之一，这点在联邦宪法法院在民意调查中所享有的高度信任中可见一斑。另一方面，违宪审查也使得联邦宪法法院过多地直接暴露于各种政治冲突之中，从而引发了“司法政治化”的担心。例如在现实政治中，因为反对党在议会中不占多数常常难以达成其政治意愿，它们就会倾向于利用联邦宪法法院的这种“违宪审查机制”来发起反击，事实上有三分之二的抽象规范的违宪审查和机构争执都是由反对党来提出的。所以联邦宪法法院沦为政党斗争工具的担忧也不是完全没有理由，但就联邦宪法法院已有的司法实践来看，它还是一直保持着公正的中间政治立场，并未受到过多的政治干扰，这在一定程度上是因为联邦法官的产生具有协商式民主的特点。

　　 联邦宪法法院共有基本权利和国家法两个判决委员会，各有8名法官。他们一半由联邦议院（12名议员组成的选举委员会来代表）选举产生，另外一半由联邦参议院的三分之二产生。这样的法官产生程序是不同政治力量进行政治冲突和协商的过程，较好地反映了各种政治力量的诉求，能够平衡联邦与州、州与州、以及党派之间的利益，由于法官的任命要求三分之二联邦参议员的通过，所以可以避免那些具有极端政治倾向的候选者成为联邦宪法法院的法官。另外，法官的专业性和独立性也保证了他们并非轻易能被政党政治所左右、或过多地受到部门和地区利益的影响。

　　 ——“独一无二”的联邦参议院

　　 德国的联邦参议院与其他国家上议院的相比有两个显著的特色。一是完全由州代表组成，二是职权更重要和更宽泛，上述特点使得德国联邦参议院成为了世界上“独一无二”的参议院机构。《基本法》第五十一条明确规定：“联邦参议院由州政府代表组成，州政府负责任命和召回其代表”。而各州代表遵从州内阁的指示在联盟参议院内以州的名义统一投票。各州拥有投票权与其总人数相关，每个州至少有3个投票权，200万人口以上的州4票、600万人口以上的州5票，700万人口以上的州6票。在德国16个州中一共拥有69个联邦参议院投票权，其中拥有6票的有4个州（北威、巴伐利亚等）、5票的1个州（黑森）、4票的7个州（萨克森、柏林等）、3票的4个州（汉堡、不来梅等）。

　　 联邦参议院的主要职责范围包括：（1）从各州政府管理者的角度对政治决策过程产生影响；（2）保护德国的联邦主义原则不被联邦的立法者所架空。

　　 联邦参议院拥有着极其广泛的权力，更改宪法或者触及联邦与州关系的法律法规的调整，都需要得到联邦参议院的同意，后者包括：（a）涉及共同体任务的法律；（b）有关规定通过州法院执行联邦法院判决的法律；（c）任何有关州的税收份额、财政平衡、财政管理或者涉及各州财政的法律，也包括针对联邦和州共同预算原则的法律；（d）针对机构组织、公共服务以及管理程序等事务领域，且必须通过州实施的法律等等。

　　 通过广泛的政治参与，联邦参议院不仅有效地保护了各州的利益，而且普遍地影响了整个国家的权力运作。联邦参议院可以拒绝同意某些法律，仅是因为它不赞同其规定的内容；即便只是对法律的修改，虽说并不触及有关执行的规定，只要这种改变在解释上对管理程序赋予新的意义和管辖范围，无论其实质法律规范内容是否变化，这种法律的改变都必须经联邦参议院的同意。

　　 联邦参议院由地方代表组成、又手握重权，由此也带来一系列问题：如联邦政治与州政治更紧密地联系在一起，州议会选举因此也带上联邦政治的色彩；反对党试图通过联邦参议院来对联邦议院通过的法律进行抵制，联邦参议院在某种程度上扮演了政党政治的角色。但从现实政治的运作来看，联邦参议院并未陷入党派之间、或联邦与州之间激烈斗争的僵局中，经过各方协商妥协后大部分法律仍然能够得以颁布。直到2003年9月，只有1%左右的法律规定被联邦参议院抵制而无效。之所以联邦参议院能够较好地协调党派之间、联邦与州之间的矛盾，是因为“德国的政治生活不是以极端的冲突为特点，而是强烈地由倾向中间立场的选民所影响，联邦参议院的权力地位总是导致妥协，联邦参议院的机制因此促进了协商式民主”。