自治制度和联邦制度的中国式漫谈

　　（一）

　　现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家解构或者说重组成联邦共和国。而联邦制就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟。历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。现代联邦制正是在吸取了过去邦联制的经验后，通过制度创新而形成的一种紧密的、现代的新型共同体。它的发明权属于美国。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明智地划分了共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同政府，从而在历史上第一次将邦联改造成了联邦——联合而成的国家。联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。最早的现代联邦国家之一瑞士，就是这方面的典范，在瑞士的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了统一国家，构建了一个和谐社会。

　　联邦制的概念大致是这样的：联邦制是由两个或两个以上的政治实体(共和国、州、邦)结合而成的一种国家结构形式。联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联邦制国家时，联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府，同时又保留了部分管理内部事务的权力。概而言之，联邦制是关于自治、非集权、多样性的宪制安排，是一种多中心的复合共和制。它有两个基本的建构原则，第一，制定一部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，各构成单位人民有自治或自组织权。根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权，且各组成部分的权利并非由联邦授予，这一点与中国大陆的单一制显然不同。

　　（二）

　　历史故事中的联邦制是这样形成的，一些邦国，或者一些州，订立契约，就形成了联邦制国家。但是如果以这么简单的眼光去看待现代民主社会的联邦制就目光短浅了。人们的生命、自由和财产是不可转让的自然权利，这就决定了人们有充足的自治空间，所谓自治，首先是个人的自治。只有当个人的自治能力难以企及的时候，人们才把权力赋予最基层的乡镇；只有当乡镇的自治能力难以企及的时候，人们才把权力赋予市县；只有当市县的自治能力难以企及的时候，人们才把权力赋予省州，只有当省州的自治能力难以企及的时候，人们才把权力赋予国家，这就是自治社会权利和权力出让的序列。依据这个序列可以说，在现代民主制度下，各邦国，或者各州订立契约，建立联邦，只是自治的一个层次。如果没有更多的、涉及到个人的自治，联邦制对于民主的意义就不是很大。就自治制度和现代联邦制的关系来说，自治是皮，现代联邦制是毛，皮之不存，毛将焉附？

　　美国社会的联邦制也正是从下到上逐级自治的体现。各州订立契约，形成联邦，建立合众国，这是明面上的事情。在此之外，人们也应该看到另一个现象，在现代美国的各州之下，虽然没有明文的联合契约，但权利和权力出让的序列是符合民主原则的，州和各城市相互之间实际上有一个不成文的联合契约，然后才能称其为州。再继续往下类推，就能推到个人自治的层面了。日本不是一个联邦制的国家，它不是由各地方制定契约产生的。但换个角度看，日本的地方自治权一点也不必美国少，这就是因为在日本国权利和权力出让的序列是符合民主原则的，从而达到了现代联邦制保证自治的类似效果。纵观其他各民主国家，有些是联邦制的，有些不是，但它们并没有离开自治，以及自治基础上的契约，只是有些契约是非明文的。英国连明文宪法都没有，照样是宪政制度，照样有无所不在的自治。问题在未来也许就是这么简单：公民个人能够做也乐意做的事情，任何公权机关都不要去做；非政府组织能够做也乐意做的事情，政府不要去做；基层的公权机关能够做也能做好的事情，更高的公权机关不要去做，这就叫做自治社会，这就叫民主社会。公民社会的联邦制应该从最基层开始，市县组成联邦形成省州，省州组成联邦形成国家。

　　（三）

　　100多年前，当孙中山等前人致力于推翻帝制、创立共和时，曾提出了建立联邦共和国的主张。而今天，时值辛亥革命百年之际，中华大地贫富分化加剧，官民矛盾突出，部分少数民族人士的分离倾向也逐渐显现，台海两岸在统一问题上也远没有达成共识，灯红酒绿之下的人权环境与当今世界的差距越来越大，我们将何去何从？这个问题一提出来，政治制度就成了一个大问题。当许多有血性的中国人渴望完成前贤未竟的自由大业时，联邦主义的呼声再度浮出了水面，这似乎并非偶然。但是，联邦制是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式，是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式。无论是赞成还是拒绝，都必将是一个深刻影响中华民族命运的抉择。所以，不能不深思熟虑。关于联邦制的问题，并不是没到讨论的时候，而是讨论得远远不够。

　　由于信息屏蔽原因，国人对现代联邦制的自治本质并没有充分认识。在大多数国人看来，联邦制是省和省之间的事情，是省和中央之间的事情，似乎它是无关个人的，其实不是这样的。如果联邦制不关乎社会自治，而只是省和省、或者省和中央之间的事情，那它也无异于军阀之间的“联省自治”，根子不会扎实。缔造现代第一个联邦共和国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：“我们美利坚合众国人民，为了组成一个更完善的共同体，以树立正义，保障国内的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。”寻找适当的政制安排，将小国的优点与大国的优点结合起来，使小国得到安全，大国实现自由，这就是联邦主义者的一贯追求。多中心、自治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护国家的统一，这就是联邦主义者的基本主张。“正义”、“自由的生活”、“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等醒目字眼，就是联邦主义者的价值谱系。从200多年前现代第一个联邦制国家诞生到今天，联邦主义者在世界五大洲都留下了成功的足迹，发生了一场悄然的“联邦主义革命”，不是没有深刻而重大的原因的。

　　中国地大物博、人口众多，指望一个中央政府进行事无巨细的决策显然是不合乎实际的，甚至会带来灾难性的后果，所以在中国社会建立层层自治，不仅是符合每个公民个性发展的需要，而且是符合社会发展的总体要求的。如果中国人民能够在未来的社会转型中找到政治革新的共识，那么中国不妨在逐级自治的基础上，依据契约论的原则重新构建，各乡镇根据经济、交通、地理、习俗和文化之便自由组合成县市；各县市根据经济、交通、地理、习俗和文化之便自由组合成自治省，各自治省再组成大一统的中国。公民社会的联邦制应该从最基层开始，市县组成联邦形成省州，省州组成联邦形成国家。至于大一统的中国是否需要一个联邦契约，其实并不重要，有一部总的宪法也许就够了。

　　人们知道，长期以来中国大陆就是一个大一统的专政国家，行政区划之所以是今天这个样子，显然有历史的因素，而统治者根据自己的需要也多次进行了人为的行政区划改造。1949年后，中国大陆就进行过多次针对行政区划的改造，有些省被合并了，有些省则新造出来了，省以下的县市也有很多这样的现象。现在看来，以前的很多行政区划都不是合理的，不仅于经济发展有害，而且造成了很多矛盾，不少地方出现过大规模群体械斗。在这样的情况下，重新来过，未尝不可。就中国来说，大部分地区的人民长期生活在专制制度之下，人们有强烈的国家主权意识，而缺少地方主权意识，这一现状也为行政区划的进一步优化改造提供了便利和可行性。从基层开始重新进行国家政区的划分，不仅有利于保护各地区的传统文明，促进各地区的经济发展和社会和谐，也可以遏制个别地区的分离倾向。无论那一个族群，对广大人民来说，他们所要的只是自由自主的生活，只有个别人士才有分离和独立的政治企图。当人民得到自由，而行政区划由人民自行决断的时候，个别人士的分离主义蛊惑将失去土壤。

　　（四）

　　当然，在中国这样一个传统国家里进行自下而上的政治重建，从而达到社会自治的目标，这乃是一种近乎乌托邦的想法，要达成这样的社会共识，太困难了。那么我们只能依照中国社会现存的政治现实解决问题。中国社会现存的政治现实是什么呢？首先是台海分治状态，一个国家两个政府，其中一个由共产党一元化领导，并代表着中国在联合国的国家权利，另一个全面管理着台湾，实行的是现代民主制度。其次是港澳地区，这两个地区实行的是高度自治，中央政府在这两个地带对居民的影响不大。第三是大陆存在一个民族区域自治制度，在这些自治区域中存在着更多的自治诉求，甚至是分离主义诉求。第四是中国大陆的传统政区在历史上一直与中央联系紧密，各地方政府基本上就是中央的派出机构。在这样一种现存的政治现实面前，中国的国家统一一直是一个悬而未决的问题。就以台海统一为例，两岸如果要统一，就存在诸多制度障碍。台湾是多党竞争的民主社会，而大陆还不是一个政治开放的社会，它由共产党一元化领导。在这样的背景下一旦提出实现统一的问题，台湾居民就会要求在国家政治生活中的正常权利，台湾政党也会要求来大陆发展参与国家建设，但这是一党制度下的大陆所难以容忍的。

　　换个角度来说，即便台湾采用了中国共产党提出的“一国两制”模式，换取了国家统一，这种统一也仅仅是权力的统一，它只解决了中国的国内统治权问题和国际代表权问题，对广大国民来说，这种统一则毫无意义。就说港澳回归吧！全体中国人大概都高兴了一场，但港澳回归的结局并没有给每个国民带来好处。同在一个国家，大陆居民和港澳居民不能自由流动、自由迁徙，不仅在政治上相互隔阂，而且经济文化交流上也存在诸多制度障碍，好像不在一个国家里面一样。可以说以“港澳回归”为模式的“一国两制”给国民带来的实际福祉还不如欧盟来得痛快。在欧盟各成员国之间，各国公民都可以来去自由，去别国就业和创业都不是大问题。相反，我们中国大陆居民去次港澳地区，还得办个特殊证件，有效期有限。这就是统一和统一的差距。显然，“一国两制”的统一模式是统治者所期望的统一模式，虽然也能赢得公众的喝彩，但并不能给国人带来实际的利益。就切身利益来讲，我们普通中国人需要的是那种统一呢？当然是在每个公民自由权利得到保证的统一，当然是各地公民可以来去自由的统一，当然是政治、经济、文化等各方面交流不存在制度障碍的统一。制度带来的问题必须靠制度的改变来解决，这就是一个本质的话题了。

　　简言之，地方自治不是简单的社会治理的技术问题，而是个严肃的宪政问题。在当前的中国大陆，尤其是这样。人民如果不是这个国家的主权所有者，那么权力和更高的权力就不可能出自人民，也就不会有来自人民的社会自治和地方自治。好在世界潮流、浩浩荡荡，好在一个伟大的转型时期就要来临，中国社会的主要问题都将会放在宪政民主的制度框架下得以解决。

　　鉴于中国的历史和现实情况，确立中国的宪政民主制度显然是一件非常复杂的庞大工程。就地方自治制度的确立而言，我们中华民族面临着西藏问题、新疆问题、台湾问题、港澳问题等等，这些地方的问题与传统政区的问题有诸多不同，而传统政区的各地区之间也存在着各种不平衡。那么中国未来的中央与地方将如何建立关系？这就存在难度。仅用一个条约文本也许是不够的，那么我来提供一个思路，就是在保证国家统一和人民自由的情况下实现中央与地方关系的多元化，建立一个类似联邦制的体制，以此求得各地区、各民族在中华民族的大家庭中共同发展，各展宏图。比如西藏等地区可以用他们喜欢的方式与中央建立比较松散的、更多自治的关系，河北等地区也可以根据自己意愿与中央建立比较紧密的关系，台湾地区甚至可以保留自己的军队和相对独立的外交等等。但是，各地区之间虽然与中央的关系不同，却不能妨碍人民的基本自由，不能设置国内的政治、经济和文化障碍，必须保证各地区人民自由流动、迁徙。这又和当前共产党的国家统一方案不同，因为他们的统一方案不是对人民开放的，而只限于统治权的统一，他们不允许包括台海两岸、陆港和陆澳之间的人民自由流动、迁徙。我提出的这个思路还有一个好处，就是以前从中国分离出去的地区，还可以在适当的时机依照自己愿意的方式回归中华民族大家庭，互相帮助，共同繁荣，并促进全人类的福祉。

　　（五）

　　在中国大陆，联邦制是一个重大问题，也是一个敏感问题，它甚至可以被上升到颠覆国家政权的高度。但这个问题不谈也不行，因为在社会转型的过程中，统一和分裂不仅对国家是个大问题，对每个国民也是大问题。有些共产党国家在社会转型中分裂了，这已经不是新闻。当然，前共产党国家实现民主转型的很多，也并非全部是分裂解体的结局。保加利亚和罗马尼亚在政治变革的过程中就保证了国家的统一和领土的完整。所以中国的政治家和转型理论研究者不必对国家分裂的问题过多担忧。一方面，我们不必误导公众说，民主转型就会导致国家分裂，另一方面，我们也需要对未来的社会转型多一些信心。

　　从人类发展的历史经验看，一个统一国家对社会发展和人民福祉的好处是显而易见的，要不，美国也不会成为合众国，欧盟各国也不会向更多意义的统一共同体迈进。所以每一个中国人，无论在任何情况下都不应抱有分裂国家的想法，我们可以在中华民族的大家庭里共同发展，在平等公民权利的基础上实现每个国民应有的的人生价值。这就需要人们在转型前期为中华民族多思考，多探讨，预留一些国家统一的方案。我相信，只要能够保证每个国民的基本自由，就能保证转型中的国家统一。美国的经验告诉人们，只要有自由和民主，只要有价值共识，国家不但不会分裂，而且会团结得更好。欧盟的经验告诉人们，只要有自由和民主，只要有价值共识，多个国家也可以联合起来。

　　（六）

　　戈尔巴乔夫在1987年11月出版的《改革与新思维》中写道：“在连世界上最发达的国家也没有消除族际怨仇这个背景衬托下，苏联是人类文明史上真正独一无二的典范。……我到过苏联的一些共和国和民族地区，在同当地人会见时，每一次都使我进一步相信，他们珍视并感到自豪的是，他们的民族属于一个多民族大家庭，他们是一个在人类进步中十分重要的、幅员辽阔的伟大强国的不可分割的一部分”。仅仅四年后，1991年12月25日，苏联总统戈尔巴乔夫宣布辞职，将国家权力移交给俄罗斯时任总统叶利钦。第二天，苏联最高苏维埃通过最后一项决议，宣布苏联停止存在。至此，苏维埃社会主义共和国联盟土崩瓦解，分成了若干个国家，一个曾经包含十五个加盟共和国的强大共产党帝国就此不复存在。

　　而就在这同一年，1991年12月，欧洲共同体马斯特里赫特首脑会议通过《欧洲联盟条约》，通称《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）。1993年11月1日，《马约》正式生效，欧盟正式诞生。很快，欧盟由最初的12个成员国，发展成了现有的27个成员国，人口5亿，GDP16.106万亿美元。欧盟已经制定了一个单一市场，通过一个标准化的法律制度，其中适用于所有会员国，保证人，货物，服务和资本的迁徙自由。它保持了一个共同的贸易政策，包括农业和渔业政策，和区域发展政策。15会员国已通过了一个共同的货币，欧元。现在的欧盟不仅在谋求货币联盟，而且在谋求财政联盟和外交联盟、政治联盟。虽然任重道远并坎坷诸多，但其在一步步前行。

　　前苏联的国家制度和中国大陆的国家制度虽然类似，但还有显著的不同。前苏联是一个以民族为单元构成的现代国家，各民族有自己的民族领土，甚至苏联宪法允许各民族以领土为单位自由退出联盟。而中国的民族区域自治制度，本质上不是民族自治，而是区域自治，它也没有为各地区的独立建国预留制度空间。虽然民族分离主义倾向在中国是存在的，但我对中国社会转型的国家统一前景是比较乐观的。展望未来，我们的希望在公民社会。公民社会是以自由为本位价值观、是以平等公民权利为基础的、以自治和开放为特征的多元化社会。以宪法约束政治，用政治建设法治，以法治寻求公正，为公正捍卫民主，以民主保障权利，由权利抵达自由，这就是从宪政到自由之间的脉络，这样的脉络就是公民社会的脉络。也就是说，自由、民主、法治和宪政的总和，就是公民社会。来源:共识网