联邦制应否基于民族政治自治？

● 程雪阳  

　　【摘要】对于地域广袤的大国来说，依据联邦主义建立联邦制，似乎是不言而喻的“大写真理”。然而，“联邦制的建立基础”这一问题却没有得到应有的重视。很显然，并非所有的联邦制都利于国家的统一。以俄罗斯这个已经实行联邦制但却深深为之困扰的国度为例，建立在民族政治自治基础之上的联邦制，不但会引起一国境内不同民族之间的攀比和嫉妒，而且最终将危害国家的安全和统一。

　　【关键词】联邦制；民族主义；民族政治自治；央地关系

　　一个国家应当采取何种国家结构形式，一直是人们所关注且争论不休的问题。尽管联邦制并没有在中国实行，亦没有为中国的主流意识形态所主张。但在西方，甚至在本文将要讨论的俄罗斯，人们却普遍认为，依据联邦主义建立联邦制，对于地狱广袤的大国来说是一个不言而喻“大写真理”。在众多研究中央与地方关系的知名学者的言说中，我们听到了对联邦制不绝于耳的讴歌和赞美。[1]

　　附和、鼓吹或者批判联邦主义并非本文的重点，这个问题将存而不论。我所关注的是，当一个拥有多民族的大国决定实行联邦制时，其能否将联邦的基础建立在民族政治自治的基础之上。为此，我选择俄罗斯这个已经实行联邦制但却深深为之困扰的国度作为分析对象，试图对这一问题予以回答。本文的研究将表明，建立在民族政治自治基础之上的联邦制，不但不利于国内民族间的交流和融合，而且将会引起不同民族之间的攀比、嫉妒乃至仇恨，并将最终危害国家的安全和统一。

　　一、沙皇时代的遗产和债务

　　毫无疑问，在谈及俄罗斯联邦制的产生时，我们应当追溯到1918年1月全俄工兵农代表苏维埃第三次代表大会。正是在这次大会上，列宁起草了《被剥削劳动人民权利宣言》。该宣言首次宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是在各自由民族自由联盟基础之上建立起来的各民族苏维埃共和国联邦。”同时授予各民族的工人和农民自主地决定下述问题，“他们是否愿意加入俄罗斯联邦？如果愿意，他们将在何种基础之上加入俄罗斯联邦？”[2]

　　对于此一宣言，以往的宪法理论更加关注的是其“首次使无产阶级的人权概念上升为法律原则”这一重要意义，但却忽略了其对于俄罗斯乃至随后苏联联邦制的建立和发展所具有的重要影响，特别是忽略了俄罗斯各民族的工人和农民以民族政治自治为基础加入俄罗斯联邦所具有的可能意义。然而，这种影响却如同黄仁宇先生所说的那样，“表面看来似末端小节，但实质上却是以前发生大事的症结，也是将在以后掀起波澜的机缘。其间关系因果，恰为历史的重点。”[3]如果我们在认真回顾俄罗斯的历史、特别是十月革命之后的历史，我们将会发现，正是此一宣言及其背后的指导思想促成了俄罗斯联邦制的诞生，并规定了俄罗斯此后近百年的政治架构和发展方向，一直到今天，俄罗斯国内的政治矛盾和冲突依然与这一宣言所包含的思想密切相关。

　　人所共知的是，直到20世纪初，沙皇统治下的俄罗斯依然是一个中央集权的国家，这个国家里生活着诸多的民族和部落。在那里，沙皇实行着拜占庭式的神权专制。[4]出于宗教上的因素，历代沙皇对于新征服地域上的民族通常会给与一定程度上的自治权，但是为了维护专制统治，民族压迫几乎无法避免的。到了19世纪时，当“君权神授”的思想再也无法牢固地支撑沙皇统治时，俄国统治集团开始有意识地利用民族主义情绪来重构自身的统治合法性。不过，值得注意的是，由于俄国统治集团认为非俄民族是革命的根源，因此希望利用俄罗斯人的民族主义情感去抵制日益增长的社会不安。[5]这意味着，沙皇所支持的民族主义只是一种大俄罗斯民族主义；也意味着，在俄罗斯的境内，只有俄罗斯民族的人才是忠贞的子民，非俄罗斯民族的人民只有在变为俄罗斯人之后才能取得与俄罗斯人同等的地位。在实现此一目标之前，他们只能被当作劣等民族和次等公民对待。[6]从1880年代开始推行的“俄化”政策即是在这一背景下出台的。

　　正如后来的历史展现给我们的那样，沙皇这种傲慢的政策和错误的做法带来了两种性质相同但效果截然相反的团结：俄罗斯民族的团结和非俄民族的团结。其中的缘由不难理解，当沙皇试图以出身和血统来给国内的民族进行两极排列时，其几乎触犯了俄罗斯帝国境内所有的非俄罗斯人。那些原本并没有民族意识的族群和部落开始主动或者被动寻找自身的民族归属，并最终在部族整合的基础之上开始形成一个个的民族，[7]而本身就具有强烈民族意识的土耳其人、鞑靼人、犹太人、哈萨克人则更加凝聚一心。最终，最初效忠于沙皇的大大小小的，新的和旧的族群，如同沙皇所做的那样，开始诉诸自身的民族主义以对抗沙皇的统治，只不过矛头相反而已。[8]

　　于是，当1917年沙皇在无奈中退位的时候，他惠赠给后代巨大的遗产，即庞大的俄罗斯帝国；但同样留下了庞杂的债务，其中就包括国内少数民族对于俄罗斯帝国以及这个帝国的主宰民族——俄罗斯民族的不满、抱怨和仇恨。

　　二、作为权宜之计的联邦制的无奈与乐观

　　依据古典马克思主义的理论，国家是“属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式”，[9]这一理论已为我们所熟知，不但理论意义深刻，而且对随后的人类历史产生了重大的影响。然而，一个不可忽视的问题是，这种用“阶级/国家”范式来描述和分析国家性质的理论，低估甚至完全忽视了不同民族之间的矛盾对于一个多民族国家政治和法律的影响，进而也忽视了民族问题对于国家建构所可能具有的意义。

　　之所以会出现这种情况，与马克思对于民族问题的认识有关。在马克思看来，

　　“民族感情本身旧是虚假意识的产物……一个特殊阶级即资产阶级同旧贵族制度的残余结合在一起实行的经济统治，有意或者无意地导致了它的产生。……民族主义是人类自决地渴望受到挫折的暂时产物，是人类发展过程中由于非人格的力量和由此产生的意识形态地作用所导致的一个阶段。”[10]

　　既然资本主义仅仅是向社会主义乃至共产主义过渡的一个阶段，因此只要到了社会主义时期，不仅资本主义及其所导致的民族国家将不复存在，而且当无产阶级将统治整个世界时，民族主义的问题自然也将消亡。马克思相信，只要“民族内部的阶级对立一消失，民族之间的敌对关系就是随之消失。”[11]

　　在今天看来，这种理论尽管可以自圆其说，但是却带有马克思所生活的那个时代所特有且强烈的普世主义（Universalism）进步观印迹——直到在19世纪，

　　“无论是理性主义者，还是自由主义者，或者是社会主义者，无一例外地将民族主义看作是一种不成熟的表现，是往昔野蛮历史的一种非理性的遗存，或者是文明的倒退。”[12]

　　那时的西方人，甚至是那些坚信人类的发展有规律可循的预言家和历史哲学家，从卢梭、康德、黑格尔，到圣西门、孔德，都坚信世界是由两个部分组成的：

　　“一方是黑暗的势力——教会、资本主义、传统、权威、等级制、剥削、特权，另一方是光明的力量，是为理性、知识、为消除人与人之间的壁垒，为平等和人权（特别是劳动大众的人权），为个人与社会的自由，为减少不幸、压迫和野蛮现象二从事的斗争，以及对人们的共同之处而不是差异的强调。”[13]

　　所以，他们要么是根本没有预见到民族主义在以后的世界所爆发出来的威力，要么是认为它不太确定，以至于不值一提。尽管马克思的判断是建立在历史唯物主义的基础之上，因而不同于无政府主义、历史唯心主义或者其他预言家的空想或者预测，但他同样认为，民族性的、地方性的忠诚是欠发达或者是野蛮状态下的非理性抗争，而且终将被历史淘汰——当然，人类随后的历史将证明，这种预测同样过于乐观。

　　在最初的一个时期，列宁坚信着马克思与恩格斯的理论，认为伴随着社会主义的到来及其在全世界的实现，民族问题会自然而然地消失，然而沙皇时代留下的俄罗斯境内的民族问题却不容乐观。二月革命以后，民族矛盾已经发展成为俄罗斯境内少数民族的分离运动和自治运动，十月革命之后，尽管俄罗斯建立了苏维埃共和国，但在1917年到1921年间，首先是乌克兰中央议会拒绝承认列宁领导的政府为“中央政府”，其次则是白俄罗斯、立陶宛、拉脱维亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚等60多个民族国家和民族自治政权组织相继成立。这时，为了应对各个帝国主义对于新生苏维埃的围攻，列宁所需要做的，就不仅仅是团结俄罗斯的工人阶级和农民阶级，他更需要得到少数民族人民的支持。正是在此一历史境遇下，尽管列宁将国家/阶级这一理论范式已经发展成为“国家是阶级矛盾不可调和的产物”，[14]但为了保卫新生的苏维埃政权，其只好采取现实主义的态度来处理民族问题，即在古典马克思主义的“阶级/国家”范式中加入“民族”的因子，并发展出如下理论：

　　在民族问题上，无产阶级政党首先应当坚持宣布并坚持立刻实行的，就是一切受沙皇制度压迫、被强迫并入或被强迫留在俄国疆界内的各大小民族，即被兼并的民族，都享有同俄国分离的充分自由。

　　没有真正实现分离的自由，任何放弃兼并的声明和宣言都不过是资产阶级对人民的欺骗，或是小资产阶级的天真愿望。

　　无产阶级政党力求建立尽可能大的国家，因为这对劳动者是有利的；它力求各民族彼此接近以至进一步融合，但是它不想通过暴力，而只想通过各民族工人和劳动群众的兄弟般的自由联合来达到这个目的。

　　俄罗斯共和国愈民主，它组建成为工农代表苏维埃共和国愈顺利，各民族劳动群众自愿趋向这种共和国的力量就愈大。

　　分离的完全自由，最广泛的地方自治（和民族自治），详尽规定保障少数民族权利的办法，这就是革命无产阶级的纲领。[15]

　　之所以要不厌其详地大段引用列宁的言说，是因为在这篇文章中不但正式提出了“马克思主义的民族问题”，而且为俄罗斯以及后来苏联联邦制的形成奠定了思想基础。[16]通过这段言说，列宁实际上初步建立了“马克思-列宁主义”的民族理论：（1）在民族问题上，无产阶级与资产阶级的重大区别在于前者无条件地承认民族自决权；（2）但无产阶级政党的主要任务不是支持甚至促进民族自决，“无产阶级政党应当根据整个社会发展的利益和无产阶级争取社会主义的阶级斗争的利益，分别不同的场合完全独立地加以解决”：[17]（3）为了反对大俄罗斯民族主义，国内的少数民族应当实行最为广泛的民族自治；（4）对于那些已经分离和想要分离的民族，应当承认其民族内部的工人和农民的自决权，因为这样不但有助于消除民族间的仇视，而且理论上也没有什么值得担心的——在列宁和当时的革命者看来，俄国革命是在资本主义链条中最薄弱的环节爆发的，其价值在于促成世界革命的到来，而且“世界革命即将到来”。伴随着社会主义的实现和社会主义民主的发展，全世界的无产阶级肯定都会联合起来的。而到那时，连民族国家都不存在了，讨论某个民族归属某个国家又有什么意义呢？所以，此时的列宁不但很大方地承认了芬兰、波兰以及乌克兰等国的独立，而且十分乐观地坚信它们最终还会回到苏维埃的怀抱。

　　不过，即便是这样，留在俄罗斯国内的少数民族的自治权应当如何行使却依然是一个不容回避的问题。尽管在十月革命成功之前，列宁曾经表示“马克思主义者是反对联邦制和分权制的”，[18]但残酷的现实很快让他改变了上述观点，上文中提到的《被剥削劳动人民权利宣言》（1918）就是这种认识改变带来的结果。此时的列宁开始主张：

　　民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提。实际上，甚至联邦制，只要它是在合理的（从经济观点来看）范围内实行，只要它是以真正需要某种程度的国家独立性的重大的民族差别为基础，那么它同民主集中制也丝毫不抵触。在真正的民主制度下，尤其是在苏维埃国家制度下，联邦制往往只是达到真正的民主集中制的过渡性步骤。俄罗斯苏维埃共和国的例子特别清楚地表明，我们目前实行的和将要实行的联邦制，正是使俄国各民族最牢固地联合成一个统一的民主集中的苏维埃国家的最可靠的步骤。民主集中制决不排斥自治和联邦制……[19]

　　为此，1918年7月通过的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》规定，

　　“凡生活习惯及民族成分特殊的各州的苏维埃，得联合为自治州联盟，……此等自治州联盟根据联邦原则加入俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国。具有独特生活方式与民族组成之区域将以联邦基础加入俄罗斯共和国”。[20]

　　依据该宪法，俄罗斯苏维埃共和国就变成了俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国（Russian Soviet Federative Socialist Republic），简称俄罗斯联邦。该联邦的指导原则是在“民族自愿联合”的基础之上赋予所有集中聚居的民族以自治权，并且以加盟共和国和自治共和国国内占多数的民族之名来命名该共和国。除此之外，列宁认为还应当籍由承认民族权利，并实行政治自治与文化自治，才可以消除民族之间的成见、矛盾与隔阂，于是他开始大力推行本土化政策（Notarization）。该政策的核心思想是，那些曾经被否定国民族权利的民族，必须先经过享有民族权利的滋味，他们才会了解这种权利并非他们的最终追求，这样他们才会更加认同以无产阶级为代表的社会主义所具有的重大意义。所以，为了说服非俄民族对于社会主义的认同，就需要先满足民族的自治。[21]

　　列宁的这些做法对苏联的成立以及苏联和俄罗斯联邦制的发展产生了极为重要的影响。1922年斯大林领导的“民族事务人民委员”曾经做出《关于俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国和各独立共和国相互关系的决议》，试图让白俄罗斯等国通过与俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国签署条约加入俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国，但是遭到列宁的反对。随后，各独立国家依据列宁的建议通过决议，分别以独立民族国家的身份签署《苏维埃社会主义共和国的联盟成立条约》，进而成立联盟国家。1924年，该条约同《苏维埃社会主义共和国联盟成立宣言》共同组成《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》（基本法）。

　　依据1924年宪法的规定，各个加盟共和国都保留自由退出联盟的权力，但是既没有规定各加盟共和国退出联盟的程序和批准机关，又没有授权立法机关做出相应的立法或解释。这种做法一方面与列宁反对一切形式的民族压迫和不平等有关，但同时反映了当时革命者的乐观主义情绪。1925年，为了与苏联宪法相适应，俄罗斯修改了自己的宪法。该宪法规定，俄罗斯在苏联联邦制下保留自己的联邦制形式，但是将俄罗斯的联邦制建立的基础由自治州改变为自治共和国、自治州和民族专区。[22]至此，苏联形成了世界史上独一无二的奇特联邦制，该联邦以民族政治自治为基础，在大联邦中有小联邦——即在作为联邦主体的加盟共和国内部又有民族自治共和国、民族自治州和自治区等不同层次的民族自治实体。

　　由此观之，俄罗斯以及苏联在1920年代选择建立联邦制以及实行民族自治，一方面是因为民族问题无法忽视却又无法立时解决，只好作此万般无奈之选择；另一方面，这种对现实的无奈并不等同于悲观，相反他们对未来的满怀信心，认为这仅仅是前进中的一点小小挫折，采取联邦制这种以退为进的政治策略并不会影响苏联及俄罗斯社会主义的实现。列宁坚信“各国劳动者汇合成一个人类的大国家，互助努力建设新的社会主义大厦已为期不远了。”[23]在这一目标实现之前，作为一种权宜之计，联邦制仅仅是分裂走向统一最可靠的步骤而已，但是苏维埃最终应当而且必将走向单一制。

　　三、苏联和俄罗斯联邦的发展及变异

　　不过1925年以后的历史证明，苏共领导人对于未来实在过于乐观，除了东欧、中国等少数国家社会主义革命取得胜利以外，其他地区的无产阶级革命并没有取得预想中的成功。但是，作为权宜之计而建立的联邦制度和民族政治自治却不得不一直被保留下来。其带来了两种极为不好的结果：其一是那些建立共和国以及民族专区的民族的人们开始急速向本共和国以及民族专区集中；[24]其二，本土化政策对于各民族使用自身语言的鼓励和刺激，使得非俄民族的民族认同和领土归属感越来越强。这样，原本为了尽快实现统一苏维埃的联邦制和本土化政策，却使得苏联境内的民族主义意识和情绪更加明显和强烈。

　　1930年左右，当斯大林开始推行高度集权的第一个五年计划时，非俄民族的民族主义情绪开始爆发，其所采取的“俄化政策”更是引起非俄少数民族的反弹和不满。尽管这些反抗最终被镇压，而且斯大林最终建立了后来被称为“斯大林模式”的高度集权的政治经济体制——该体制在意识形态上依赖于广大干部群众对共产主义和社会主义的（无论主动或被动）信仰；在政治组织上，联邦中央与各加盟共和国之间不但通过党的纽带建立了高度集中的“政治-人事”系统——即联邦中央对作为各联邦主体最高负责人的党的领导人的任命和撤换上具有绝对的权力，[25]而且通过克格勃等秘密警察组织对加盟共和国、自治共和国的政治运行进行有效监控；在经济上，高度统一的的中央计划使各联邦主体在经济上形成分工合作的经济体系，从而一方面试图保障资源和产品在联邦境内的各加盟共和国之间得到最有效的配置，另一方面则在客观上把各个联邦主体变成苏联这架大机器上面的齿轮，经济上相互依存，唇亡齿寒；最后，苏联共产党对军队的绝对领导是一切的保障。

　　在今天看来，这一治理模式的建立使得无论是在俄罗斯还是苏联，苏联的国家结构发生了实质性的变化，联邦制也变得徒有虚名，但需要注意的是，宪法上所确认的苏联和俄罗斯联邦体制和民族自治却并没有被取消，更为奇特的是，联邦制度和民族自治反而从最初的“权宜之计”变成了国家的正式的永久性法律建制。[26] 到了1936年，宪法不但再次确认和坚持了表面上比其他任何联邦制国家更为松散的联邦制——创始国都保留公开的脱离权，而且规定了联邦与加盟共和国之间的职权划分以及加盟共和国的主权保障。这种体制一直为斯大林之后历任领导者所继承，直到1991年苏联解体也并没有多大的变化。[27]

　　关于斯大林为何在掏空了联邦制之后却依然要保留其外在形式这一问题，并不是本文讨论的重点。[28]重要的是，这种扭曲被正式建制的联邦制为后来的苏联和俄罗斯带来了无穷的灾难，因为正是这种建立在民族自治基础之上却出现名实分离的联邦制最终导致了苏联的解体，而且直至今日，俄罗斯联邦依然因为坚守这一体制而无法合理解决国内的民族分离主义危机。其中的缘由颇为简单。当戈尔巴乔夫不得不对苏联进行大规模改革时，起初维系苏联和平统一的纽带接连断裂：首先是高度集中的计划经济以及不断升级的军备竞赛导致了苏联经济停滞不前且急剧恶化；其次，旧有意识形态因为过于僵化已无法再为苏共执政合法性和正当性提供牢固的支撑；最后，苏联共产党党组织的解体使得国家最终分裂。就在此时，各联邦主体共产党领袖却开始借助“民主化”的浪潮，纷纷“城头变幻大王旗”把自己装扮成本族的“民族领袖”，积极利用建立在民族政治自治基础之上的“加盟共和国—联邦”模式，迅速有力地鼓动本民族的民族主义情绪， 继而获得继续掌权的合法性。正如当时美国驻苏联大使Jack F. Matlock， Jr.所观察到的那样，

　　“苏联的联邦是基于特定的非俄民族生活在一定的领土范围内的民族被赋予政治实体的地位，众多民族组成‘加盟共和国’，拥有自己的议会、部长会议和各项政府机构，尽管只是点缀，好看却不具结构性的功能，但实体毕竟保存下来了，且苏联一旦对外开放，进行民主化改革的时候，民族自治虚假性昭然若揭，种种不满也集中爆发。”[29]

　　于是，我们看到了这样一幅场景，虽然戈尔巴乔夫公然承认“在革命后的几十年里它（指苏联）是作为单一制国家发展的，尽管它曾被宣布为联邦国家”。并呼吁，

　　“为了实现让每个民族都获得主权，有条件安排自己的生活，实现自己的文化需求，同时与其他民族进行合作……应当在民族复兴的道路上，在不是毁掉联盟，而是革新联盟，并且最坚决地和大规模地革新联盟的道路上寻找答案。”[30]

　　但叶利钦却毅然决然地与波罗地海三国领导人却决然地宣布，

　　“苏联的三个创始共和国……找到了在新的条件下共同生活的唯一可行途径——独立国家联合体……苏联作为一个国家实体的存在即将结束。”[31]

　　就这样，建基于民族政治自治的苏联在1990年代最终被拥有主权的联邦主体给瓦解了。

　　伯林曾经借用席勒“压弯的树枝”作为比喻来描述民族主义的起源和发展。他认为，有别于单纯民族意识的民族主义，是“受伤害的文化自豪感与一种哲学和历史幻象结合在一起”而形成的，因此，“导致民族主义的通常是创伤感，是某种形式的集体耻辱”。此一类型的民族主义能够制造出一种情绪，该情绪使得陷入其中的人们，

　　“宁愿听从自己的信仰或是同民族、同阶级的人的命令，即便这会涉及到不公正的对待，也不愿让一些极端傲慢的统治者——来自外国或不同阶级、不同背景的统治者——来监护自己。”[32]

　　在今天看来，1990年代苏联的解体，无疑将成为该理论的一个有力注脚。

　　四、当今俄罗斯联邦的困境与应对

　　直到1991年独立时，俄罗斯人依然普遍认为联邦制是唯一能够适应俄罗斯领土的面积与多样性的政体。但是建立俄罗斯联邦的基础并没有改变。一方面，通过俄罗斯的宪法序言规定

　　“我们，在自己土地上由共同命运联合起来的多民族的俄罗斯联邦人民，确认人的权利和自由、公民和睦与和谐，维护历史形成的国家统一……”[33]

　　另外一方面，无论是共和国，还是自治州，抑或是自治专区，依然是建立在民族政治自治的基础之上，而且是以某一区域内的少数民族中的主体民族来命名该联邦主体。

　　苏联解体时，俄罗斯和其它前苏联加盟共和国宣称其法律优先于苏联法律，要求自己进行高度自治并拒绝苏联政府上缴税收收入。这种做法尽管赢得了自身的独立，但也为俄罗斯的各联邦主体开创了可资借鉴的先例。1992年到1993年间，为了能够拉拢选票，进而成功竞选总统，叶利钦许诺各个联邦主体“能拿走多少主权就拿走多少”，于是，各个联邦主体开始大胆地谋取更多自治权力，鞑靼斯坦共和国和萨哈共和国甚至在宪法中公然宣布“独立自主地决定自己的国家法律地位。”“十月事件”之后，叶利钦虽然试图解决联邦主体的分离主义问题，但是很显然武力并不能解决一切——1994年发起第一次车臣战争的失利就说明了一切。

　　为了维护国家的统一，联邦政府开始有计划地向民族分离主义严重的地区提供了比合作的地区更多的利益与特权——1992年1月，俄罗斯联邦议会通过一项决议，准许俄罗斯境内16个民族自治共和国、5个民族自治州中的4个自治州升格为共和国。二十一个民族自治共和国获得了更多的补贴，并被允许保留更多的税收，同时还可以颁布一些特殊的法令，一种“不对称的联邦制”开始形成。[34]

　　作为一种灵活的、能够满足地区多样性的政策，“不对称的联邦制”确实利于增强不同地区之间的相互竞争，进而“可望从竞争中产生的潜力、动力和效率在很大程度上抵消政府单位的精确计划和由政府提供公共物品和服务的范围”，[35]地区之间的贫富分化也将因此得以减少甚至消除。[36]但在俄罗斯，这种制度却造成了大量的不满，因为对于一个地区所作出的让步将会影响其他地区要求同等甚至更加特殊的待遇。于是，联邦政府陷入了需要同时与诸多联邦主体讨价还价的博弈之中，

　　“各地区首先基于民族的要求，而后以威胁和需求为基础，讨价还价并获得了优惠的财政待遇，包括协商性的税收安排、自由贸易区和地区发展计划。同时，较贫困的地区需要增加的地区再分配，而其它地区对联邦政府施压，要求其对以前下放给地方承担的大范围的公共产品和服务重新提供资金。”[37]

　　其结果是，尽管除车臣以外的所有地区都不再力求脱离俄罗斯联邦，但他们同时都具有了积极主动地背离联邦宪法和法律的动机，以便以独立为要挟手段达到享受特殊待遇的目的。对于这些问题，除了推广“鞑靼模式”，并与40多个联邦主体签订双边关系条约以外，叶利钦似乎并没有什么更好的主意，[38]公民的国家认同却产生了危机。根据俄罗斯科学院社会学所进行抽样调查，从1993－1996年人们对维护俄罗斯国家的完整性的认识发生了令人忧虑的变化：

　　认为除去民族共和国领土以外的土地才是俄罗斯联邦领土的人，在鞑靼斯坦、巴什科尔托斯坦、图瓦、布里亚特等共和国中持有这种观点的人从22.5%上升到47%，认为凡是居住在俄罗斯联邦境内的每个民族都有权建立自己的民族国家的人从25%上升到48.5%，认为共和国、边疆区、州应当拥有自由退出俄罗斯联邦权利的人从17%上升到35%。而且，居住在这些共和国的俄罗斯人持有上述观点的人也从8%上升到16%。[39]

　　当然，俄罗斯联邦的前景也并不是完全的悲观。2000年普京上台以后，一方面发出了建设“俄罗斯国家民族”的号召，力图以“多元一体”为原则将国内各民族统一为政治民族和国家民族——其所谓“多元”是指要扶持和发展各族裔民族的民族文化；而“一体”则是指各族裔民族对“国家民族”的认同，即全体公民对国家总体利益的认同；[40]另一方面，通过批准《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》，将俄罗斯按地域原则将原来的89个联邦主体编为七个联邦区，每个联邦区任命一位总统全权代表，并赋予他们广泛的监督和执行联邦宪法和法律实施的权力，从而加强对各个地区的垂直领导。很显然，普京已经意识到俄罗斯联邦的根本问题——“民族政治自治”所带来的危害，并力图通过文化和政治两种手段解决这一问题。在俄罗斯国内，也有像季什科夫这样的有识之士提出要大力发展地方自治，逐步使民族与区域自治脱钩，把以民族为特征的联邦制改变为以地方自治为特征的联邦制。这样，一方面要大力发展地方自治，特别是要发展民族文化自治；另一方面，要从组建民族自治实体的思路向实行民族文化自治的思路转化，以满足民族自我意识增长的需求，最终使俄罗斯走向美国式联邦的道路，使俄罗斯的各个地区都能做到人权和公民权真正高于民族权。[41]

　　所以，在本文看来，尽管目前俄罗斯的央地关系政策似乎是以牺牲联邦主体的自治为代价，但要在这个建立在错误基础之上的不对称联邦制找回秩序，最为根本且亟需的路径应该是改造俄罗斯联邦制的基础。只有这样，一个真正健康的联邦制才会在俄罗斯经过涅槃实现浴火重生。[42]

　　五、结语

　　研究联邦主义的伊拉扎教授曾经敏锐地观察到，苏联联邦体制的目的是“在政体内赋予各个独立的民族团体在宪法内享有权力”，但是“联邦制的结构掩盖了一个使国家处于中央集权制下的与联邦制原则产生直接矛盾的权力集中”，其甚至富有创见性地将苏联这种联邦制称为“作为手段的联邦主义”。 [43]毫无疑问，这些论断都富有启发性。不过遗憾的是，他只陈述事实的一半，既忽视了列宁当初建立联邦制的无奈，也没有深入分析这种建基于民族政治自治基础之上的联邦制所可能带来的结果。

　　同样，尽管我十分赞同公共选择学派的“奥茨分权化定理”（Oates’ decentralization theorem），[44]亦认为布坎南教授所谓的“竞争性的联邦主义”（即国内不同地区和层级政府之间的竞争）有利于联邦主体或地方政府为居民提供更多更好的公共服务和公共产品，却不敢苟同对于布坎南教授从西班牙的差别性联邦结构中所得出的结论

　　“竞争性联邦主义的原则在任何情况下都是有益的，而且可以作为结构改革的有规范性意义的向导……只要各省的公民能够对其所在地区保持足够的忠诚，不产生平等待遇的要求，这种联邦制似乎还行得通” [45]

　　因为他的分析范式既对不同民族间的隔阂、嫉妒以及仇恨视而不见，也忽视了建立在民族政治自治基础之上的不对称联邦制所可能带来的后果。如果各个联邦主体的公民是基于对民族政权的认同和忠诚而认同国家的话，那这种联邦制就不是“似乎还行得通”能够解决的了。

　　从本文的分析结果来看，尽管一国的各个民族应当进行自治，但这只应当是文化和宗教意义上的，苏联和俄罗斯联邦制所遭遇的困境说明，无论联邦主义是否属于一种值得追求的理念，建立在民族政治自治基础之上的联邦主义却是极为有害的，因为其不但不利于国内各民族间的融合和交流，而且可能背离甚至肢解联邦和国家。因此，对于联邦主义和联邦制，我们不应该毫无条件地鼓吹和呐喊。如果说联邦主义是值得追求的，那么其自身携带的 “病毒”应该被及早铲除。

　　当然，上述结论的得出并不意味着我们要对以列宁为代表的前人求全责备，相反，我们应当深刻同情和理解他们所遭遇的时代困境。不过，这种同情和理解并不意味着在已经可以看清这种体制弊端的今天依然要顽固坚守，或许今天的俄罗斯已经有能力去改变些什么。最后需要提醒的是，对于那些建立了单一制但却同时实行民族区域政治自治的国度来说，苏联联邦制的教训同样值得警醒和反思。

　　【作者简介】

　　程雪阳（1984—），男，汉族，山西稷山人，郑州大学法学院2008级宪法与行政法专业博士研究生。