中国NGO需要一个相对宽松并规范的法律政策环境

第三节　法律治理

“中国NGO需要一个相对宽松并规范的法律政策环境”^[8]，必须对中国己有的立法进行修正，如《社会团体登记管理条例》的重新修订，取消社会组织的双重管理体制，减少社会组织进入的壁垒，给每一类型的组织平等的权利，为中国社会组织的发展创造良好的法律环境。把对社会组织的管理上升到法律的高度，一方面能为社会组织健康、有序发展提供法律保障，同时也将为政府管理和规范民间机构的正常良性运作提供法律依据。国外的很多社会组织组织也是由政府拿纳税人的钱去资助的，由政府来购买他们的服务。所以在他们那里，社会组织数量庞大，体系完整，对社会、对政府的补充作用非常明显。针对社团的立法，大多数国家都有现成的适用法律。

改革开放后，中国社会开始步入正规化和法制化阶段。社会组织的生成与发展使监管问题渐渐浮出水面，中国政府对社会组织监管开始进入了一个新的时期。1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》规定了四类性质的法人，其中之一是社会团体法人，这就为社会组织的内部治理结构及政府监管提供了法律依据。

针对社会组织多头管理的现状，国务院委托民政部起草了《社会团体登记管理条例》，并于1989年10月25日正式颁布实施，1998年又对该法进行了修订。为了加强对特定的社会组织的监管，国务院相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理办法》(1998年)、《外国商会管理暂行规定》(1989年)。2004年，国务院又颁布了《基金会管理条例》。除此以外与社会组织相关的法律法规有:1990年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，1999年颁布的《中华人民共和国合同法》对关系社会组织的财产来源的捐赠问题进行规定。同年颁布的《中华人民共和国个人所得税法》规定个人向教育事业和其他公益事业的捐赠可以从个人应纳税所得额中扣除。2001年颁布的《中华人民共和国信托法》对公益信托进行了规定。与此同时，国务院和相关部委制定了一系列有关规范社会组织的具体法规，内容涉及宗教团体的登记、社团收取会费、社团的印章、社团管理的委托、社团开展经营活动的合法性以及经营所得的性质、社团的年检、社团分支机构的登记、非法组织的查处，以及有关民办教育、社会力量办学、社会组织会计制度等。伴随着社团条例、民非条例、基金会管理条例及相应的法律法规的出台，尽管存在着明显的缺陷，毕竟意味着中国政府对社会组织的监管已经进入规范化、法治化的轨道。

规范、完善法律监管体系社会组织并非都是圣洁的天使，不同组织对公益的理解可能存在差异，不同的社会组织之间、“以法治社”与社会组织的发展之间、社会组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和冲突，社会组织也可能背离宗旨或违法乱纪。实际上，其中的关键是如何在防止社会组织失控和保持社会组织独立性问寻求平衡。因此，我们应当本着法治的精神，探索科学的监管途径，规范和完善必要的法律监管体系，监管社会组织的设立和相关活动，避免或者降低社会组织的消极作用，保证社会组织名副其实。

加强完善相关法制建设，创造有利于社会组织发展的法律和政策环境。中国是依法治国的国家，制度是组织发展的保证。只有为公众和社会组织参与社会经济管理提供法律和制度保证，才有可能更大地激发人们的积极性和创造性去管理经济和社会。并且包括美国在内的发达国家的社会组织发展经验表明，良好的法律环境和政策环境，对社会组织的发展有巨大的推进作用。因此，针对目前国家在社会组织方面的法律缺位问题，建立和完善社会组织健康发展的法律政策环境和法律框架依然是重要任务。当前的基本思路是首先通过立法明确社会组织的法律地位及基本权利，解决社会组织单行法缺失、无法可循的问题，为不同性质的组织制定不同的法规，所以，必须要立足于中国社会主义初级阶段的实际，根据发展社会组织的需要，尽快制定和颁布《中华人民共和国社会组织法》。其次，明确政府和社会组织的工作任务，明晰二者之间的划分界限。强化法律追惩制度，弱化行政预防，使行政主管部门以法律为准绳，依法管理社会组织。并且要制定行政诉讼法、复议法和程序法等相关法律，完善对政府非法干预的诉讼途径，为维护社会组织的合法权益提供相关法律救济。同时，要把立法和宣传结合起来，利用各种有效方式，广泛宣传相关法律，提高广大人民群众对社会组织的认知，从而促使中国社会组织沿着法制化的轨道发展。

改革双重许可的管理体制，建立统一的审批制度。中国在社会组织管理上逐渐形成的登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重管理政策，在这种政策下，社会组织的登记许可实际上面临双重门槛:在获得登记管理机关的批准之前首先必须得到业务主管单位的许可。这种双重门槛一方面强化了登记许可制度的门槛限制，另一方面又规避了政府某一部门在行政许可方面应当承担的责任，使得任何社会组织不仅难于通过登记注册成为社会组织，而且也很难将不予登记的理由归咎于任何一个政府部门。这是造成中国目前大多数社会组织无法通过合法途径获得社会组织登记注册的最主要的政策原因。故建议，应该建立统一的审批制度，改变目前由登记机关和业务主管单位把关的双重管理体制。

完善社会组织立法，实现法制层面的有效监管。为了促进社会组织的健康发展，保证社会组织把有限的资源用于自己的使命，建立健全有效的政府监管机制是必不可少的。马克思指出:“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利，每个人就进行的对别人没有害处的活动的界限是由法律规定的。正像地界是由界标确定的一样”^[9]。政府监督管理从根本上说就是法制监督。健全的法律法规，既是社会组织发展的制度环境，也是政府监管的法律凭据。中国必须尽快出台一套完善的、科学的法律体系，现有法律的修改充实已迫在眉睫。

从国外社会组织立法实践来看，尽管各国立法各有千秋，但无论是大陆法系还是英美法系，在社会组织立法上呈现了以下趋同的态势:第一，在社会组织类型上一般有非赢利法人、非赢利非法人社团和公益信托三种类别。由于这三类在法律地位、治理模式上的差异存在，所以法律分别予以规定是值得肯定的；第二，对社会组织的税收地位予以专门规定。如美国的州法令和联邦法典中的税收条例，更是构成社会组织立法的法律基点；第三，在立法重点上，各国都将关注的重心置于非赢利法人上，详细规定非赢利法人的法律地位、其成立程序、内部治理结构、财产关系、解散等问题；第四，对于非赢利法人，大陆法国家着眼于社团法人和财团法人的区别并分别设置了不同的法律规范，而英美法国家则没有如此分明的界定。

借鉴国外的经验，结合中国的国情可以制定一部统一的社会组织法，主要内容涉及监管体制、财产关系和内部治理结构，并据以完善相关法律体系。通过社会组织法，将从法律制度上保障宪法规定的公民结社权利，公民可以自己选择组建社会组织，从而为社会组织的合法存在提供宽松的必要的法律空间。新法的重心应该是规范社会组织的行为，明确界定哪些行为是被禁止的，哪些行为是需要限制的，哪些行为是法律所倡导的，并提供不同违法行为的不同处罚的明确清晰的信息。社会组织是否按照章程确立的宗旨服务于社会，主要是通过行为表现出来的，行为而不是身份才是判断组织合法与非法的标准。新法的制定意味着从法律上规范社会组织的内部治理结构和监督机制，促进社会组织的健康发展和公信力，与此同时，新法关于社会组织权利义务的明晰规定也意味着对政府监管权力边界的明晰规定，限制政府监管权力的自由裁量程度，因而它将是监管者和被监管者公平的游戏规则，这也是政府有效监管的前提。

完善社会组织的法人制度，健全理事会治理机制。目前《基金会管理条例》对基金会法人的认定，立法层次仍偏低，且只针对基金会。还应通过更高的立法层次，对非赢利法人进行更权威、更全面的界定，以适应多种社会组织的发展。另外，中国社会组织之所以需要采用理事会的治理机制，是因为迄今世界范围的经验证明，这样一套机制可使社会组织的治理制度化、社会化和民主化。