刘 芳
关注弱势群体，关注低保人群化解群体利益冲突是促进社会公平公正，构建社会主义和谐社会的重大问题。从维护整个社会的稳定与实现经济社会的和谐发展高度看，关注弱势群体具有更为深刻的意义。一个社会中弱势群体的基本生活得不到保障，基本权益得不到维护，人格尊严得不到尊重，那就不能是一个稳定型的社会，更谈不上是一个发展的社会。规模庞大的弱势群体如果得不到关注，就会构成对改革、发展、稳定的威胁，形成社会不和谐的因素。
一、产生的重要意义
经过十几年的发展，一张呵护数以万计城市贫困居民生存的社会“安全网”，正在各地城市发挥作用，向弱势群体传递着党和政府的温暖。这项被称为“最后一道防线”的“民心工程”就是城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”。到1999年9月，全国所有城市和设镇的县人民政府所在地都设立了最低生活保障制度。它对于社会成员各尽所能，各得其所、和睦相处，对于促进社会和谐产生了十分重要的意义。
（一）促进社会认同。最低社会保障是国家和社会给予的最基本保障。任何社会成员都有可能因为个人、家庭或社会的原因陷入贫困，此时，如果不能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源，社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂乃至分裂，这不利于社会和谐发展。
（二）促进社会公正。人类社会是充满着竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。
由于个人、家庭或者社会的原因，一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距，比如穷人与富人相比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面处于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施最低保障就是使陷入困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。
（三）促进社会和谐。当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践证明，只有一部分甚至是一少部分人独占发展成果，或者说一部分人的获益是以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的最低生活保障制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展规模和发展方向的认同。
（四）促进权利实现。在现代社会，社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，我国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》（国务院第27l号令）也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此看来，社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会和谐的重要保证。
二、存在的主要问题
如前所述，尽管取得了很大的成绩，在今后较长的一段时间内，中国政府和整个社会都要把失业和贫困问题，尤其是城市的失业和贫困问题作为发展中的中国的一个基本国情来对待。缩小过大的贫富差距使低收入和一般收入的社会阶层、弱势群体的生活水平同社会发展的总体水平保持大体同步的关系，最大限度的满足人民群众的基本生活需要，是必要的和可能的，这有利于最大限度地减弱改革和发展过程中的社会阻力，保持社会稳定，实现社会和谐。因此中国的城乡最低生活保障制度（社会救助制度，system social Assistance）在整个社会保障体系中的地位也应该相应地得到提高，甚至有必要将其看成是一项基本的国家制度。但是，相对这个高要求而言，现行的最低生活保障制度还有许多欠缺，阻碍了各地最低生活保障制度的发展，影响了相当一部分人的基本生活。这些问题可以归结为：
（一）强调生存，忽视发展。从各地的实践看，中国城镇居民最低生活保障重在“最低”，主要保障“吃饭”。无论是理论界还是实践部门都认为，最低生活保障制度是对生活在贫困线以下的居民实施社会救济，是为维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用。以此为指导，最低生活保障线的测定，基本上是绝对贫困的计算方法，银川市就是这种做法，这种做法只能解决“最下层的贫困者，什么东西也没有”的赤贫问题，过低的标准把城市大部分贫困者排除在制度之外。即便享受到最低生活标准制度的人也只能“保肚皮”而不能“保脸皮”，更谈不上发展。银川市贫困家庭的健康和获得医疗服务的状况，城市贫困家庭子女获得教育的状况和贫困家庭的社交状况与平均水平都有很大差距，大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低，其收入仍然只够糊口。经济上的匮乏使贫困家庭的社会交往受到限制，接受教育存在障碍，身心健康得不到保证，尤其是患病时不能及时治疗和教育机会的不平等，这一系列剥夺和社会排斥使贫困家庭获得发展的机会很小。
（二）强调效率，忽视公平。由于最低生活保障制度具有浓厚的公平色彩，有人认为，这项制度的实施会影响穷人的工作积极性，产生依赖于制度的“懒汉”阶层。把穷人区分为“值得救助的穷人”和“不值得救助的穷人”。主要表现为两个方面：一是以道德价值观作为资格审查的标准。如对不符合社会规范的穷人，即有“过错”的人和“劳改犯”本人及其家属、吸毒、赌博人员严格进行限制，二是对有劳动能力的人也“另眼相看”。一些地方曾规定“身体强壮者一律不予享受低保”。有些地方对有劳动能力的人定一个最低收入起点，变相压低救助标准。这种社会排斥造成了贫困群体更多机会的丧失，包括经济和参与社会活动的机会，长期与社会主流的脱离，造成贫困群体社会价值与责任感下降，甚至出现“社会退却”或极端行为。
最低生活保障制度真的会养一批懒人吗？美国的调查研究表明，并不存在一个永久享受福利待遇的阶层，平均每人接受援助的时间大约只有21个月，最后这些人民能找到工作，过上比较舒适的生活，只有很少一部分人长期在福利榜上有名。一个重要原因是穷人通常把申领救济金看成是耻辱。就银川目前的保障水平来说，养懒汉的可能性更低。因为银川最低生活保障仍然很低，每月只有170元，许多最低生活保障对象觉得“低保”不能保障最低生活要求，而且很多居民把接受政府救济看成是一件不光彩的事，很少有人心安理得地享受这种福利。即便有这种现象，也只是少数人。银川市领取最低生活保障金的居民绝大部分希望政府安排工作，希望靠自己自食其力，请政府优先为无业人员安排工作，希望能放宽就业政策，让有劳动能力的人去自谋出路，不想靠这点保障金生活。许多贫困家庭宁愿由亲友接济、勒紧腰带过日子，过着社会公认的没有人格尊严的生活，也不给政府添麻烦。
（三）强调义务，忽视权利。社会保障初期，政府对申请救助的穷人偏重义务而忽视权利。20世纪50年代美国的马歇尔就阐述了公民权理论，认为所有拥有完全公民资格的公民民有享受社会服务和社会福利的权利，从此权利观念深入人心。而《城川居民会最生活保障条为》的定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城川居民，在共受城川居民会最生活保障待遇期间，应当参加其所在地的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”这与社会救助的权利性质相悖，有碍于受助者尊严的维护。而且在实际操作过程中，一些地方还走了样。为如，《广西壮族自治区城川居民会最生活保障暂行办法》的定：“不参加公益性劳动的，停止救助”，参加的公益性劳动包括；保洁、保绿、夜间班、看车棚、铲广告等。《广东省城乡居民会最生活保障制度实施办法》的定，受益者必须接受政府提供的工作，以银川对申请人的收入也进行严格而烦琐的审查，甚至对申请者的生活方式和消费品档次都做了的定。种种不合理的的定，排除了穷人共享现代代明和社会进步的权利，同时也表明一些地方政府把社会救助看作是对穷人的道义支持，而不是一种法律的责任。这种现象反映了救助的人道观和人权观的弱化，以及政府与社会“心肠变硬，同情乏力”。不仅政府不把救助看成是一种责任，大多数民众也有类似看法。据调查，以银川约有40％的被调查对象认为对贫困者的救助不是政府的义务，仅仅是出于社会稳定的需要而采取的种种措施，救助的实质目的不是保障人们的生存权，而是维护社会的稳定的需要。另有一部分调查对象认为这是政府的道德义务。甚至还有少部分人认为政府不应该救助。较有代表性的观点认为“每个人都应该靠自己的劳动维持生活，不应该靠政府，拿救济金是不劳而获”。①对会最生活保障制度的不正确的理解，根深蒂固的效率至上观念和对穷人权利的漠视，造成接受者常常被视为社会弱者或川场竞争中的失败者，从而带有“污名”的标签，容易受到歧视或排斥到社会的“边缘”地位；甚至可能造成更严重的后果。对此，国际社会非常重视，1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍，要求反对社会排斥，致力于社会整合，以达到一个“稳定、安全而公正”的和谐社会。
三、改进的重点措施
鉴于以上以以银川为为的社会会最保障存在着这些突出的问题，为了充分发挥社会救助保障民主、促进社会和谐、安定的重要作用，有必要进一步改革我国及银川市低保制度，加速形成与中国社会经救发展水平相适应的社会最低保障体系，我们认为，近期的工作重点应包括以下五方面。
（一）调整和转变观念。要明确区分现代社会救助与传统式救助的社会救救差异。最低生活保障是向陷入困境者传递多种资金的复杂过程，而不仅仅是一一性的现金救救。最最保障也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会低保远比传统式的低保要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本、共建和谐的工作。
（二）调整和转变认识。首先要转变的是对穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫困归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因。政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本，也不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。地方政府也不能把社会救助看作是对穷人的道义责任，而是一种法律上的责任。因此，在最低生活保障制度方面作为转变政府职能的一个重要标志，迫切需要把传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活动等形式的“道义性救助”过渡到法定调节机制的“义务性救助”。
其次，也要转变广大群众对社会最低生活保障制度的观点和认识，在我们所调整的群众当中，虽然有三分之二的居民认为低保制度与自己的实际生活有十分密切的关系，但当我们问及被调查者对低保制度有何意见和建议时，很多人纷纷表示“不熟悉该制度”或“不了解制度内容，难提意见”。就是获得最低生活保障的居民，他们对最低生活保障的理解也是表示“感谢政府”“制度非常好”“是党和社会主义救了我们”，对最低生活保障制度充满了感谢。这一方面体现我国公民勤劳、质朴的美德以及按劳分配的原则在人们的思想中的反映，另一方面也体现了我国公民法律意识的淡漠，没有意识到获得物质帮助是自己的一项权利和国家的义务，相反却将其视为国家和政府的“恩赐”，认为只有这样一项制度就不错了。
（三）调整和转变政策。这主要是指城乡统筹，要逐步完善农村社会保障法律制度，农村社会保障制度是我国社会保障中最脆弱的环节，长期以来与我国政府一直重视不够有很大的关系。在此有必要单独论述。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，尤其宁夏农业人口更高，农村人口长期与社会保障无关，处于空白状态，仅靠家庭保险是不能解决社会贫困问题的。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求提高，而目前这种保障几乎为零。鉴于宁夏农村地域的广泛性及地区差异，可逐步地、有选择性地、低起点地推进农村社会保障。从接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予较高的税收、政策等方面的优惠以提高农民参与社会保障的积极性。要把农村这一块完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，目前仍应以自愿、自助为主，但各级政府要积极鼓励和加强引导，切不可挫伤农民的积极性。
（四）调整和转变制度。随着我国加入WT0，经济全球化对我国提出的挑战越来越大，各国经济的相互依存，相互影响日益加深，要求各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边甚至多边的国际经济关系，各国的法律也作出了相应的调整。我国包括社会保障法律在内的各项法律也应不断适应这一要求。中央政府的民政部门应该以各地推广制定的最低生活保障标准为基础，加强与当地理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或确定一个最低生活保障标准的工作框架和程序，各城市和县镇按照这个工作框架和程序制定他们的最低生活保障标准，然后报上一级民政部门批准。在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，并从现在开始就考虑农村低保制度将来与城镇低保制度衔接，最低生活保障制度在保证了低收入群体的维持生存和最低生活的需求之后，还应该将目光转向医疗、教育、住房等方面，向建立完全性的最低生活保障制度的更高目标努力。“我国为了更好的参与世界经济的竞争必然要按国际规则办事，但我国的调整也一定要从我国国国出发，不可能与西方发达国家一较高低，只能站在一个发展中国家的立场上与国际接轨。”②
（五）调整和转变机制。最低社会保障制度功能和效应的发挥与释放需要强有力的措施做后盾，一方面，应加强法律规范本身的强制性，尽快建立起相应的社会保障、法律责任制度，对不正当使用低保基金、贪污、挪用、侵占基金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；另一方面，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，“建立我国专门的劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障的争议案件，使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，并对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，依法及时审理”。③还可以群众团体（工会、妇联）和社会团体和艺术界的专业人士为主，建立民间性质的最低生活保障制度社会监督委员会，政府授权委员会接受有关低保的投诉，并做调查，根据调查结果，委员会可对民政部门提出改进意见，民政部门在规定时限内不能驳回的，就必须接受并改正。总之，上述制度设计都是为了满足广大群众的基本权利，既然是为了群众做好事、为了稳定社会，就应该增加最低生活保障实施的透明度。
总之，法律根植于社会生活的土壤。其生命力也源于对现实生活的不断回应和与时俱进，人民的法律观念是一成不变的，我们可以突破旧有的观念与概念，实现法律和法学研究解读世界新的理念。法的最终目标或价值也是对人的权利的终极关怀和深切呵护，这同时也是一个国家和社会进行制度实施和安排的最基本和最原开的出发点。公平、正义、秩序、和谐、人性在正义之剑和公平之秤面前，依法保护和实现正义与和谐，让对人的基本权利的保护闪现出最真、最善、最美的一面，并让这种关怀和保护回到法制保护的轨道上，这是这个社会需要深刻反思和追求的东西，也是法制社会要激励、张扬和实现的基本目标。让我们祝愿刚刚刚开始而任重道远的我国最低生活保障制度早日实现。
注：
①林嘉，林敏：《劳动法学和社会保障法学研究的回顾和展望》，第163页，法律出版社，2001年。
②黎婧：《世界性社会保障制度改革及中国的借鉴》，载《经济纵横》，1999年第6期。
③冯更新：《21世纪中国城市社会保障体制》，第256页，河南人民出版社，2001年。
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