区域合作行政目的为区域经济发展创造体制基础

六、区域合作行政

这是一个随着区域经济的发展而产出的名词，具有其现实意义。狭义的或传统意义上的区域行政范畴主要从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度来研究。人类社会的活动空间按不同标准、比照不同的参照系可以划分为不同的区域，但是无论怎样对区域进行分类，它的一个基本属性是不会改变的，这就是美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛所说的:“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”^[25]，而“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”^[26]。正是区域内在的整体性要求我们更多地考虑区域内各部分之间的关系协调问题。从公共管理的角度来看，这种各部分的协调就是各国家中央政府之间或各国内的以行政区划为基础的地方政府之间的协调。因此，区域合作行政的“区域”应该是一个基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性的概念。

由此可以认为，区域更多地应该是基于地理边界的同质性领域，它可以超出法定的行政区划，而包括多个行政区划或层级。所以，区域行政中的区域就是涉及两个以上以行政区划为基础的地方政府的合作体系。从当代中国政治与经济的实践出发，一国区域行政视角下的区域应该以省、直辖市、自治区一级的行政区域作为研究样本，基本依据在于:第一，这一级的政府经济管理对区域经济发展有巨大的影响作用，而且这一级的行政区划影响着区域内人们的经济行为；第二，这一级政府一般都自成体系，拥有较为健全的产业结构、强有力的经济中心和广大的经济腹地；第三，中央政府对区域经济的宏观调控，基本上是以省、直辖市和自治区经济为单元的；第四，现行的经济统计资料等基本研究资料的来源也是以省、直辖市和自治区经济为基础的^[27]。

国内有学者把区域（政府）管理定义为在一定区域内的地方政府（两个或两个以上），为了促进本地区的发展而相互协调，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务^[28]，这一定义把区域管理界定为一种以区域为作用范围的新的行政管理体制与运行机制。在此基础上，作者根据长三角区域化发展的具体情况，提出了区域合作行政的概念范式。该行政范式主要是指某一区域（如长三角地区）内的各地方政府为适应区域经济发展的要求而进行的府际关系建构与行为调整，突破了传统的中央和地方二分的行政管理体制，是一种动态的突破行政区划、区域一体化空间内的府际合作基础上的行政管理活动。具体表现为地方政府在特定区域范围内的相互协调与合作，对社会资源进行跨地区配置与互补，对公共事务进行跨地区整合与治理的一种新型府际合作模式与运行机制。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是各级政府（包括中央政府、地方政府及区域层级的组织协调机构等）。但是，它的研究对象又并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。在这一点上，区域行政与区域经济有着明显的区别，因为区域经济的主体是企业，而其主要研究对象是经济关系。但是区域经济与区域行政又有着密不可分的联系，区域行政的目的在于为区域经济发展创造体制基础与制度条件。为了论述的方便，本书中“区域合作行政”与“区域行政”交替使用，是同一个概念。