行政区行政与区域合作行政的联系

一、行政区行政与区域合作行政

地方行政是一个综合性的概念，是指与中央行政相对而言的，在中央政府（国务院）以下的各级政府基于行政区划的限定在一定地理边界内的实施行政管理活动的总称。纵向序列一般可分为省/直辖市、市、县、乡/镇四级政府（现实中，一些地方行政区划也有分为直辖市、县/区，乡/镇三级的），横向内容主要包含地方行政制度与行政组织结构两大内容。地方行政制度是国家为了方便行政管理的实施，而划分行政区域、设立地方分治机构的制度和惯例。地方行政组织结构是地方行政体制的表现形式，其中行政机构是行政权力与职能的实现载体。地方行政所具有的区划分割的刚性，决定了彼此间利益的相对独立性，是一种地方保护意义上的行政管理。根据这一界定，为了突出地方行政的属地化和边界化特征，本书也称其为行政区行政。因此，本书重点探讨的是长三角区域内16个成员政府作为主体的地方行政间的合作关系及其实现形式。

美国著名区域经济学家埃德加·M·胡佛认为“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区”^[21]；而“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析。”^[22]正是区域内在的整体性要求我们更多地考虑区域内各部分之间的关系协调问题。由于经济区域的边界一般是跨国的地理区域，或者是一国内的行政区划的组合，因此，在区域经济基础上提出的区域行政就必须要考虑到经济学意义上的自然划分的经济区域与法定的行政区域之间的关系处理问题。根据区域经济的自然运行要求，经济区域与行政区域之间的关系调整可以通过作为经济区域组成部分的各行政区域实现协调合作。从公共行政管理的角度来看，这种各部分的协调就是各国家中央政府之间或各国内的以行政区划为基础的地方政府之间的协调。因此，正如本书导论中分析的，区域行政的“区域”应该是一个基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性的概念。区域更多的是基于地理边界的同质性领域，它可以超出法定的行政区划，而包括多个行政区划或层级。所以，正在逐步构建中的长三角区域合作行政其实质就是涉及多个以行政区划（包括是上海、江苏与浙江三省市及其下的16个城市政府）为基础的政府组合体。

相对于地方行政区行政各自为政的特点，区域合作行政主要是指某一区域（如长三角都市圈）内的各地方政府为适应区域经济发展的要求而进行的府际关系建构与行为调整，突破了传统的中央和地方二元的、静态的、内生的行政管理体制，是一种动态的突破行政区划、区域一体化空间内的合作行政管理。具体表现为地方政府在一定区域范围内的相互协调与合作，对社会资源进行跨地区配置与互补，对公共事务进行跨地区整合与治理的一种新型府际合作模式与运行机制。根据这一理解，区域合作行政的行为主体应该是政府，但是，它的研究对象又并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。

地方行政区行政与区域合作行政两者间既有联系又有区别。区域合作行政是以地方行政区行政为基础的；但同时区域合作行政则突破了行政区划线的边界，以经济一体化区域为范围提供公共产品，实施行政管理，是各地方政府就某些共性问题，在某些领域内的某种程度上的合作与联合行政，这是两者最大的区别之处。针对长三角区域公共行政体制与政策创新问题，该区域内的16个城市的地方政府各有其权限范围，但是为了促进自身与长三角区域的共同发展，这些地方政府在自愿协商的基础上组成了经济协调会议，就长三角区域经济的发展进行交流磋商，这种方式就是区域合作行政的典型表现。随着长三角一体化程度的加深，区域合作行政的内容将更为全面，形式将愈加完善，可以说区域行政是一个从初级到高级一体化渐进式发展的过程。